市域法治營商環境評價指標體系的現狀、不足和完善
——以青島市為例

■ 王

（山東大學，山東 青島 266237）

一、問題的提出

在經濟全球化、貿易自由化的市場背景下，企業在選擇對某一地區進行投資時，往往會基于理性經濟人的考量，到營商環境更加健全的地區進行落戶和發展，因此營商環境的優化成為目前各市域經濟發展的一項重點目標。法治為優化營商環境的核心要素，無論是國家還是某一市域范圍經濟制度的有效運行和落實，均需要依靠立法、執法、司法的保障以及全民守法觀念的樹立。因此，打造良好的法治營商環境成為優化營商環境的重點和難點。

營商環境的好壞是一個抽象的判斷，因此需要將其通過一定的方式轉化為可量化、可視的結果進行呈現，從而使得市場主體能夠便捷地考量某一市域營商環境的具體情況，政府也能夠通過此種結果對營商環境的某些環節進行改善。目前，評價指標體系的研究和實踐是國際、國內對營商環境進行量化評價的先進方法。所謂指標體系，即一套統計數據系統，以其來描述社會狀況的指數，據此制定社會規劃、進行社會分析、對現狀和未來做出評估[1]。法治營商環境評價指標體系既是營商環境評價指標體系中對法治環境指標的具體化、專業化，也是在共識性的基礎上更加體現地域性特色的一類評價指標體系。鑒于青島市目前尚未形成正式的法治營商環境評價指標體系，因此在市域范圍內積極對標先進，構建法治營商環境評價指標體系亟需提上日程，通過建立評價機制讓法治營商環境得以量化，從而改善營商環境，提升城市招商引資的競爭力。

二、法治營商環境評價與營商環境評價的關系

（一）營商環境與法治營商環境的關系

從概念界定和體系來看，“營商環境”這一概念受到廣泛關注是源自世界銀行于2002年起每年發布的《營商環境報告》（Doing Business Report），營商環境在世界銀行2020年的報告中被解釋為企業在開辦、雇傭員工、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、跨境貿易、納稅、與政府簽訂合同、執行合同及辦理破產等一系列活動中的便利程度[2]。我國《優化營商環境條例》將營商環境定義為企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。也有學者將其定義為“除基礎設施、產業結構和技術進步等硬環境外與企業開辦及經營有關的‘軟環境’的總稱”[3]。法治營商環境的概念在我國最早可追溯至黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出“建設法治化營商環境”。法治營商環境一般指的是營商環境的法治化程度或法治環境。具體來說，法治營商環境涉及到與營商環境有關的立法、執法、司法以及守法環境等體現營商環境法治化程度的環節[4]。

從功能來看，營商環境代表的是某一國家或地區經濟發展的重要影響因素，能夠宏觀性、全面性地展現出該國家或地區在招商引資、幫助企業良性發展、促進經濟水平穩定增長方面的競爭力，正如有學者將營商環境的功能總結為“一個國家或地區有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現了該國或地區的經濟軟實力”[5]。法治營商環境當然也發揮著促進經濟發展、提升競爭力的作用，但更多地表現出微觀、具體的功能，其通過法治化程度對法治營商環境的現狀進行反映，從而以法治思維和方式建立健全公平公正的經濟發展環境，例如，通過完善產權保護制度、知識產權保護執法力度，以激勵企業對于研發投資的增加，從而提升企業的創新能力和競爭力，進而促進該地區或國家的經濟發展。

（二）營商環境評價與法治營商環境評價的關系

從指標體系來看，營商環境評價指標體系集中在政治、經濟、文化、社會、法治環境以及基礎設施、自然生態環境等方面，涉及的領域較為多元化、綜合化。例如世界銀行的《營商環境報告》重點關注的是從企業開辦起的各個環節涉及到的程序、時間成本和經濟成本；《2019年中國城市營商環境指數評價報告》中將我國營商環境指數評價體系的一級指標分為硬環境指數和軟環境指數。硬環境指數包括自然環境和基礎設施環境2個二級指標；軟環境指數包括技術創新環境、人才環境、金融環境、文化環境和生活環境等5個二級指標[6]。

當前對于法治營商環境評價指標體系的設計主要存在兩種路徑：一種方式是基于營商環境的基本框架，將法治元素作為營商環境評價指標體系的重點評價指標，從而體現法治營商環境評價的法治化程度；另一種方式為目前學界和實踐的主流做法，即基于法治的基本框架，將其與企業創辦、經營、破產等與企業有關的環節和因素緊密結合，即在立法、司法、執法、守法框架下，充分體現與優化營商環境有關的營商成分[7]。

從評價目的來看，對一個國家或地區進行營商環境評價的主要目的在于以量化方式反映該國家或地區商業投資、企業發展、經濟高質量提升方面的現狀和不足，通過“以評促建”的思維方式衡量營商環境，進而優化營商環境，進一步提升國家和地區的經濟實力。法治化營商環境評價能夠彌補現有國內外營商環境評價體系未展現營商環境優化與法治建設之間聯系的不足，通過法治視角具體、有針對性地評價營商環境中的法治環境，從而從立法、司法、執法、守法多個層次審視法治營商環境的問題并提出優化法治營商環境的有效舉措。

三、青島市法治營商環境評價指標體系的現狀

2018年9月14日，青島市政府制發《青島市營商環境評價專項行動實施方案》，確定青島市的營商環境評價指標主要為“企業開辦”“辦理施工許可”“獲得信貸”“繳納稅費”“政府采購”“社會服務”“勞動力市場監督”等7個方面、22個子項目。相較于世界銀行的營商環境評價指標體系，青島市營商環境評價未將“獲得電力”“登記財產”“保護少數投資者”“跨境交易”“執行合同”以及“解決破產”納入指標體系，但增加了“社會服務”的一級指標；與山東省營商環境評價指標體系相比，減少了“獲得電力”指標，增加了“政府采購”“社會服務”及“勞動力市場監督”的指標。

由此可見，青島市對于營商環境的評價主要參考了世界銀行和發改系統、統計系統有關評價體系以及山東省評價指標體系，評價的重點指標放在了對行政權力的規范、有序、高效運行方面。青島市營商環境評價結合現實需求進一步調整、整合了有關指標，將更多具體服務環節納入“社會服務”指標予以評價，同時在“政府采購”方面與世界銀行營商環境評價指標體系的最新發展相協調。但目前青島市未形成專門針對法治營商環境的評價指標體系，與法治相關的評價指標被部分涵蓋在營商環境評價指標體系中。

四、青島市法治營商環境評價指標體系的不足

（一）現有營商環境評價指標體系中的法治元素不足

青島市對于營商環境的評價主要集中在行政權力的規范、有序、高效運行方面，而對于法治環境的評價主要體現在企業開辦、運營過程中涉及到的政府職能履行、行政執法工作機制創新以及監督機制健全等方面，對于立法、司法、守法營商環境，目前青島市營商環境評價指標體系中未有充分體現。青島作為我國東部沿海的重要經濟中心、港口城市以及中日韓自貿區的前沿地帶，營商環境的優化是目前經濟建設的一項重點內容，因此也是法治經濟建設的關鍵所在，而現有的營商環境評價無法滿足當前法治營商環境的現實需求，亟需構建一套獨立的市域法治營商環境評價指標體系。

目前青島市對于優化法治營商環境的工作重點體現在相關的情況報告、方案等規范性文件中，由于缺少評價指標體系，因而缺失“以評促建”的內外部動力，僅依靠政法機關或有關部門通過營創法治營商環境情況報告或方案的方式并不能直觀、客觀地反映出青島市法治營商環境的狀況，缺少可量化指標和賦分便難以對當地法治營商環境的優化產生激勵和推動作用。

（二）地方立法權在法治營商環境指標中的作為空間有待發揮

對于立法環節的營商環境評價指標，結合《山東省優化營商環境條例》《青島市優化營商環境條例》，以及其他省市已出臺的立法環節評價指標來看，基本圍繞完善促進民營經濟發展法規制度以及立法程序兩方面進行評價。

青島市當前在營商立法環境建設中主要存在兩方面不足，從而制約了對營商立法環境的評價工作。一方面，青島市在促進營商環境優化的重點領域立法不充分，因此無法全面地對“重點領域立法”這一指標進行評價。根據《立法法》第72條的規定，設區的市的人大及常委會有權對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。根據全國人大常委會法律委員會《關于立法法修正案(草案)審議結果的報告》來看，關于設區的市的人大及常委會的地方立法權限，其范圍是比較寬的，從城鄉建設與管理看，包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等[8]。因此，關于優化市域法治營商環境、完善市域法治營商環境評價指標的任務，可以被歸入市政管理這一層次進行立法，充分發揮青島作為“設區的市”的立法權優勢。對于優化立法營商環境的具體制度供給，青島市目前并未針對重點領域進行傾向性的資源配置，正如有學者指出，“設區的市地方立法基礎建設薄弱，立法資源配置亟待完善”[9]。由于《立法法》第8條關于法律保留的規定，民事基本制度以及基本經濟制度、財政、海關、金融和外貿的基本制度屬于法律保留的事項，但這并不意味著地方立法在民商事等優化營商環境領域絕對不存在可作為的空間。

另一方面，地方立法在制度供給層面僅對重點領域的立法數量進行評價無法做到從實質層面對該市域范圍內的立法環境進行評估，因此更應當關注制度供給真正對市場主體產生的紅利，即需要關注立法的質量；同時應當對地方性法規、政府規章等規范性文件“立改廢釋”的整體過程進行評價，而非僅關注訂立法規規章這一微觀環節。

（三）對營商執法環境中政府職能的評價不全面

目前青島市營商執法環境的工作重點主要集中在政務服務提升、規范行政執法行為、政府信息公開等方面。盡管涵蓋了大部分優化營商環境的主要環節，但存在體系性不強、評價不全面的問題。

政府職能根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》可劃分為四類：依法界定和規范經濟調節、市場監管、社會管理及公共服務。在青島市營商執法環境的評價中突出強調了公共服務，例如深化行政服務改革，進一步精簡行政審批事項，簡化審批手續；在法律服務方面，提出整合公共法律服務平臺職能，實現法律服務一站式辦理。但對于其他三項職能的評價內容較少，這一不足之處在其他市域的法治營商環境評價指標體系中也同樣存在，例如蘇州市法治營商環境評價指標體系中關于“政府職能依法全面履行，政務服務親商惠商安商”的二級指標，其指標內容集中在行政審批制度完善、政府職能明確規范、政府服務規范高效便民、市場監管優化創新、應急管理措施健全這幾方面，而社會管理和經濟調節的職能并未體現過多，此種將行政主體的工作目標和推進情況作為評價重點的評價方式較為單一，未根據政府職能形成評價營商執法環境的體系性評價指標體系。

（四）在營商司法環境中未形成對于破產案件等涉企案件的具體評價方式和量化標準

世界銀行在“辦理破產”指標中下設“回收率”和“破產框架力度”兩個二級指標。商業破產的時間、成本及辦理破產的結果是“回收率”的衡量因素；“破產程序的便利啟動”“管理債務人資產指數”“重整程序指數”“債權人參與指數”等則屬于“破產框架力度”的衡量因素。在回收率計算的公式中，相比破產程序的時間、成本而言，破產程序的結果對于回收率的計算結果最具影響力。盡管山東高院、青島中院對于破產案件的審理提出了諸如健全破產案件繁簡分流及快速審理機制、暢通企業破產退出通道和“執轉破”渠道以及積極探索自然人債務清理、預重整、跨境破產等多項優化法治營商環境的舉措，但目前并未制定系統可操作性的評估方式，注重的更多的是破產審理工作機制的審判效率優化，對于“回收率”指標中“破產程序的結果”以及“破產框架力度”中的多項衡量因素未給出具體的評價標準。

（五）營商守法環節在目前青島市法治營商環境評價中的比重不大

通過營造良好的遵紀守法氛圍，體現出該市域范圍的先進法治文化，從而進一步推動法治營商環境的建設。只有政府守法，才會形成全民的積極守法，如果政府能夠在法治的框架下處理公共事務、堅守法治的基本邊界、樹立法治的基本權威，民眾便會從公權力的守法行為中看到法治真正的價值和作用，也會在潛移默化中形成法治意識[10]。而目前青島市各項政策性文件中對于守法環節的評價或優化措施主要在于加強法治宣傳引導以及企業守法經營兩方面。盡管在青島市委政法委發布的《關于發揮政法職能依法保障服務民營企業健康發展的實施意見》中提出將企業高質量發展工作納入領導班子和領導干部的綜合考核，但在相關國家工作人員帶頭學習法律、遵守法律以及普法責任制的落實等方面，未進行明確的規定。

（六）法治營商環境評價中的本省市特色體現不足

有學者指出，“法治本質上是一種地方性知識，具有深厚的社會文化傳統和社會基礎”[11]。因此，青島市法治營商環境的評價在與我國法治營商環境評價以及山東省法治營商環境評價保持共識性的同時，應當充分體現青島地區的地域性。

首先，青島作為國家重要的現代海洋產業發展先行區，在“藍色硅谷”、西海岸新區引入了眾多海洋科技企業，對于企業知識產權的保護應當是法治營商環境評價的重點；其次，青島作為中日韓自貿區的前沿地帶以及一帶一路新亞歐大陸橋經濟走廊主要節點，對外貿易較為發達。因此，如何吸引外資企業，對外資企業推行更有針對性的營商環境優化服務、提升糾紛解決便利程度，是青島市法治營商環境評價指標體系構建的重要部分。但目前從青島市法治營商環境評價重點來看，未充分體現與企業知識產權保護以及便利外資企業發展相關的評價指標。

五、青島市法治營商環境評價指標體系的完善

（一）全面、合理地設計法治營商環境評價指標體系框架

關于以營商環境為基本框架的設計方式，目前較為典型的是設置市場環境系統、法律環境系統、生態環境系統以及軟環境系統四類一級指標，以政府法治化為核心，從企業的需求著眼，進而審視營商環境中的法治化程度[12]。此種設計方式能夠在整體營商環境評價中著重體現法治因素，同時也將其他營商環境評價指標作為法治營商環境的評價內容，其評價維度更為廣泛；但由于營商環境的外延具有不確定性，且在法治與其他營商環境系統之間可能存在交叉重疊的評價內容，因此全面性、合理性有待考證。

關于以法治為基本框架的設計方式，為目前學界和實踐中較為主流的做法。一方面，將立法、司法、執法、守法環節作為法治營商環境評價指標符合黨的十八屆四中全會提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的十六字方針，將新時代社會主義法治的建設方針與市域法治營商環境評價指標體系的設計相結合，更能體現我國促進國家治理體系和治理能力現代化的特色方式，充分體現依法治國的基本要求；另一方面，在營商環境外延不確定的情況下，法治的大框架較為固定，從法治框架下尋找與營商環境有關的因素并進行評價有助于減少設計評價體系的各項成本，也更符合社會公眾的現有認知。

對于青島市法治營商環境指標體系的框架設計，應結合青島市實際情況，同時汲取世界銀行、中國貿易促進委員會以及其他各省市有關法治營商環境評價指標體系設計的優點。本文認為，以“立法、執法、司法、守法”及法治營商環境監督為框架進行的指標設計更適合青島市的法治營商環境評價。一方面，青島市的營商環境評價指標體系仍處于起步階段，尚未達到完善的程度，且營商環境的范圍較為廣泛，框架外延難以確定，因此采取在營商環境框架中尋找法治因素的路徑尚不具備成熟的基礎條件；另一方面，將立法、執法、司法、守法領域涉及到營商環境提升的細節納入評價范圍，與目前青島市法治營商環境建設的工作進度相一致，更適應各政法部門的工作進度，此種專業對口的優勢也能夠提升工作效率和工作匹配度。此外，建立健全有效的報告制度和監督機制才能夠真正實現評價指標體系的驅動作用，因此本文認為，將對法治營商環境的監督納入法治營商環境評價指標體系的框架內具有一定的必要性。

（二）充分發揮地方立法權作為空間以實現立法環節的全面評價

在立法環節，建議設置“重點領域制度供給”“立法程序”等二級指標對營商立法環境進行全面評價。

對于法治營商環境優化的第一步在于“有法可依”，即通過重點領域立法來為法治營商環境的建設提供制度保障。青島市可充分發揮包括地方性法規在內的各類規范性文件的作用，對優化法治營商環境中諸如商事登記、獲得信貸、合同履行、破產制度、知識產權保護、對少數股東的保護等存在上位法的規則規定細化措施，形成較為完整的地方性制度政策體系。例如珠海市在商事登記領域，先后發布并修訂了《珠海經濟特區橫琴新區上市登記管理辦法》《珠海經濟特區商事登記條例》《珠海經濟特區商事登記條例實施辦法》及八個商事制度改革配套制度，成為全國最早用地方立法的形式推進商事登記制度改革的城市[13]。

在“重點領域制度供給”指標項下既要考察與促進營商環境優化相關的立法所涉及到的重點領域全面程度，還應注重對實質法治，即每一重點領域的立法數量和內容的完善程度的評價，在立法環節尤其注重應符合社會發展和經濟建設規律，將行之有效的實踐經驗上升為立法；此外，制度供給不僅需要立法保障，還需要一系列對地方性法規、規章進行解釋以及修改或廢除不符合當前實際發展情況的制度，以更好地發揮制度實效，因此需要對“立改廢釋”整套環節進行考察。

在“立法程序”方面，可通過設置“立法規劃和立法計劃的設計”“具體立法程序的完善程度”以及“立法民主參與度”等評價內容提升市域范圍內立法程序的依法、科學、民主性。

（三）增強營商執法環節評價的體系性并體現政府職能的全面性

在執法環節，應當密切結合目前執法過程中出現的難題和短板進行指標設計，充分發揮“法律的生命在于實施”的作用，建議設置“積極履行政府職能”“依法規范行政執法行為”“政府信息公開”等二級指標對營商執法環境進行體系性評價。

其中，關于“積極履行政府職能”，除了對面向市場主體的公共服務進行評價之外，還可以將諸如反壟斷和反不正當競爭執法、勞動者權益保護、對外投資促進制度和服務體系等市場監管的創新，諸如社會治安管理、應急管理、生態環境保護等社會管理的創新納入評價內容。關于“依法規范行政執法行為”，除對是否滿足依法行政的六項基本要求進行評價外，可以將行政執法方式的創新納入評價內容，例如考量行政執法信息化建設和信息共享的程度。關于“政府權力的有效監督”，除對行政執法行為的監督進行評價外，還應增加對監督抽象行政行為、多元化監督機制的評價。

（四）增加對營商司法環境評價的具體方式和量化標準

基于司法實踐中出現的涉企糾紛受政府干預、“案多人少”導致的司法效率低下及“執行難”等問題，建議設置“涉企案件司法公正”“涉企案件司法高效”“法律服務”以及“涉企案件非訴訟糾紛解決機制”等一級指標。

其中“涉企案件司法公正”應包括涉企案件程序公正、涉企案件實體公正的二級指標。對于企業家及企業產權糾紛、涉企合同糾紛、涉企破產案件的依法審理；涉企行政調解、行政復議、行政訴訟及依法信訪在內行政爭議案件的依法解決；對企業知識產權的司法保護、對破壞市場競爭規則案件的妥善處理均應著重納入“司法公正”的指標內容?！吧嫫蟀讣痉ǜ咝А睉ㄉ嫫蟀讣V訟立案程序的質量和效率、審判效率、執結力度、法律文書電子送達、行政爭議審前解決等二級指標?！胺煞铡睉ü卜煞阵w系的完善、政法部門法律服務體系的完善等二級指標?！吧嫫蟀讣窃V訟糾紛解決機制”應包括商事糾紛訴訟仲裁調解對接機制、商事仲裁機制及商事調解機制的建立和運行評價。其中，由于相比陌生人之間傾向于通過訴訟或仲裁的方式解決糾紛，熟悉的商業伙伴之間選擇調解方式化解糾紛更為適宜[14]，因此，調解制度成為非訴糾紛解決機制的核心部分。對于商事調解員的專業化程度、不同調解機構之間的合作網絡的整合協調均應當作為"商事調解機制"指標下的重點評價因素。

（五）充實營商守法環節的指標設計

在守法環節，除對企業守法進行評價之外，建議將青島市目前對領導干部的績效評價進行調整，增加“政府守法用法”的二級指標，具體可以國家工作人員守法用法效果作為評價內容。蘇州市法治營商環境評價指標體系中的“普法工作深入開展，遵紀守法氛圍濃厚”二級指標是值得借鑒的優秀經驗，該二級指標之下的評價內容之一即為“國家機關工作人員尊法學法守法用法”，通過領導干部帶頭學習涉及營商環境建設的法律法規、推進法治營商環境建設績效作為考察干部的重要內容、將涉及市場主體經營活動的法律知識作為公務員的必修課以及“誰執法誰普法”的普法責任制落實等方面[15]，評價市域范圍內政府守法的情況。

（六）在尊重總體法治營商環境評價指標體系的基礎上融入地域性特色

市域法治營商環境評價指標體系的設計需要立足于城市發展定位，在與國家、省級評價指標體系保持共識性的同時，應充分體現地域性特色，以符合城市發展定位的營商環境評價指標回應市場主體關切，以便于增強該評價指標體系的實用性。

具體而言，一方面，鑒于青島作為國家重要的現代海洋產業發展先行區，在“藍色硅谷”、西海岸新區引入了眾多海洋科技企業，對于企業知識產權的保護應當是優化營商環境的重點，《青島市優化營商環境條例》明確了知識產權侵權預警和快速協同保護機制，加強知識產權公共服務平臺建設；青島中院提出跨域保護協作機制、知識產權跨域互聯網審判方式改革等惠企措施，能夠看出青島市對于企業知識產權保護的關注度。因此，建議將知識產權司法保護力度作為單獨的二級指標納入“司法”環節的評價指標當中，其中對于侵犯企業知識產權的違法犯罪行為的打擊力度、從快高效審執銜接、知識產權審判方式改革舉措、對于負責知識產權案件的公檢法等政法人員的培訓情況以及對于企業知識產權方面的援助機制、專家咨詢制度等應當納入該指標的評價內容當中。

另一方面，青島作為中國東部沿海的重要經濟中心及港口城市以及中日韓自貿區的前沿地帶，成為外商在中國投資的首選之一。外資企業進行投資時關注的重點之一即當地對涉外企業及企業家的權利保護，因此建議將目前青島市“對市場主體的權利保障制度”這一優化營商環境工作目標進行擴展，不僅限于司法環節中對企業家人身權、對企業及企業家產權保護、維護正常生產經營秩序，在立法、執法環節也應當對“市場準入平等”“市場競爭公平”“市場退出便捷”等方面進行重點領域的立法加強，為各類市場主體投資提供制度保障。

經調研得知，青島市中級人民法院與青島仲裁委聯合構建涉外商事糾紛多元化解機制，聘任長期從事涉外法律服務工作、熟悉國際貿易交易背景且精通多國語言的特邀調解員，促進涉外商事糾紛實質化解[16]。青島構建“調解、仲裁、訴訟”一站式糾紛解決格局，積極化解開放型經濟發展中的各類糾紛，為深化改革創新、打造對外開放新高地提供有力司法保障。此種優秀的地域化實踐經驗也應當被納入法治營商環境評價指標體系當中，例如在諸如青島市這類涉外商事糾紛較多的城市，在其營商司法環境的“涉企案件非訴訟糾紛解決機制”評價指標中通過增加“涉外商事糾紛多元化解機制”的二級指標予以體現區域特色。