優(yōu)化民營經濟發(fā)展環(huán)境的地方立法路徑
——以鎮(zhèn)江市為主要研究對象

■婁秉文

（江蘇大學法學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

如何在經濟高質量發(fā)展階段實現民營經濟發(fā)展環(huán)境的新突破，打造更具優(yōu)勢的法治化民營經濟發(fā)展環(huán)境，關系到鎮(zhèn)江市高質量發(fā)展的全局。市政府工作報告“2019年重點工作”中指出：“全面破除民營企業(yè)發(fā)展障礙，消除市場準入、行政審批、政府采購、招投標等領域的隱性壁壘，降低企業(yè)成本，減輕企業(yè)負擔，讓民營企業(yè)放開搞活。大力保護民營企業(yè)合法權益，建立健全民營企業(yè)合法權益保護機制，讓民營企業(yè)放心經營。”[1]為此可以在充分研究上位法基礎上，加強對民營企業(yè)發(fā)展的調查研究，結合鎮(zhèn)江實際情況，時機成熟時可以制定民營企業(yè)發(fā)展促進條例。

一、現行民營企業(yè)立法上的缺漏

眾所周知，制定民營經濟發(fā)展地方性法規(guī)，應當堅持不抵觸的原則。地方立法必須維護國家法律制度的統(tǒng)一，不得違反憲法、法律和行政法規(guī)。推動高質量發(fā)展，需要依法立法，努力營建良好的“經濟發(fā)展”制度環(huán)境。從制度供給的走向看，需要將習近平新時代中國特色社會主義經濟思想中新發(fā)展理念等理念要素貫穿到今后經濟建設發(fā)展中，貫徹“依法立法”理念，提供體現新發(fā)展理念的一系列法律制度，推進地方改革開放再出發(fā)和深化發(fā)展。這些是繼續(xù)加強地方經濟建設所需重點領域立法，努力營建法治化的“營商”環(huán)境。以經濟建設為中心是興國之要，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務。中國特色社會主義進入了一個新時代，中國的經濟發(fā)展也進入了一個新時代。這個新時代的基本特征是，中國經濟已經從快速增長階段轉向高質量發(fā)展階段[2]。

目前，國有經濟和外資經濟都有相應的立法保障。1979年，國家頒布了《中外合資經營企業(yè)法》。《外商投資企業(yè)法》于1986年頒布。《中外合作企業(yè)法》于1988年頒布。然而，目前國家尚未制定《私營企業(yè)法》或《私營經濟法》《非公有制經濟法》和《促進私人投資法》。歸根結底，立法是解決民營經濟發(fā)展困境的最重要途徑。只有通過立法，才能保護私營企業(yè)的合法權益，以法律的形式保障私營企業(yè)作為市場主體的平等地位。相關法律只有《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》，缺乏相應的專門法律法規(guī)來滿足民營經濟的發(fā)展要求。迫切需要改善立法制度，從而促進民營經濟發(fā)展。現行的《中小企業(yè)促進法》并沒有在促進私營經濟發(fā)展方面發(fā)揮全面作用。首先，中國市場經濟的雙重結構不是大公司與中小企業(yè)之間的對抗，而是非公有制與公有制之間的關系。其次，公司的規(guī)模是動態(tài)變化的概念。私營企業(yè)的規(guī)模不是確定其法人地位的直接因素。僅僅通過利用公司的形式和規(guī)模來代替其產權，就不可能促進私營經濟的發(fā)展。第三，民營企業(yè)的擴張范圍比中小企業(yè)要大，無法完全解決。

因此，我們需要新的立法理念來鼓勵、引導和促進私營經濟規(guī)范發(fā)展。值得制定一項特殊的“促進私營經濟發(fā)展法”，將私營經濟納入私營經濟的法律保護框架中可以進一步擴大利益范圍。從既有制度建設舉措看，主要側重于促進投資、增加企業(yè)數量，規(guī)范改進的目標是“資”，重點是資金這一生產要素，因此制度設計強調為吸引更多的資本進入提供條件和機會。立足于民營經濟發(fā)展環(huán)境視角來看，立法目標針對的是“發(fā)展”，重點是通過法治建設、制度設計實現各種生產要素的高效配置，不僅要為民營資金引進提供機會和條件，更強調為技術創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、貿易便利、企業(yè)發(fā)展壯大等提供便捷透明的制度框架、廉潔高效的監(jiān)管機制和有序競爭的市場環(huán)境，充分發(fā)揮市場對生產要素配置的決定作用，在根本上增強鎮(zhèn)江市對資本、人力資源、高新技術和信息的吸納能力。

二、立法要求：加強調查研究，確保立法針對性

地方立法應突出地方特色的立法特點，充分體現當地民營經濟發(fā)展的客觀需要，這就要求我們對地方民營經濟發(fā)展存在的問題加強調查了解，分析存在的問題，并提出解決之道。

（一）堅持問題導向

人民代表大會作為一級立法機構，主要通過具體的立法活動影響民營企業(yè)發(fā)展關系的建立和優(yōu)化。有必要放棄對過去的廣泛而全面的立法思路，而人大立法的有關主題應認識到立法活動不能涵蓋經濟和社會發(fā)展的所有方面。

1.人民代表大會將客觀的經濟和社會發(fā)展現狀充分納入立法方面，重視立法的領導作用，確定需要緊急處理的方面，并通過標準化的立法程序解決具體問題，有意識地作出限制。

2.人民代表大會應認真對待廣泛的立法問題，例如有的地方大而全立法，內容存在空洞條款，微觀層面的可操作性不足。因此，應堅持改進立法方向，以便使立法高效、詳盡和全面。有必要結合現在的實際情況，包括不適應過去的客觀形勢，通過立法、改革、廢除等多種形式，完善當前市場經濟發(fā)展和民營經濟發(fā)展環(huán)境問題的法律法規(guī)，從而提升地方性法規(guī)的指導性和應用性。

（二）加強研究，爭取地區(qū)特色

地方人大常年研究分解工作，闡明幾個階段，例如需要每月和每個季度完成的研究任務，并建立幾個研究小組以覆蓋社區(qū)、企業(yè)，村莊和其他地區(qū)。可以派遣人員進行研究，調查當前發(fā)展過程中各類公司面臨的內部和外部問題，并找到問題的焦點。它總結并糾正了使用科學研究方法收集到的問題，闡明了法律的方向，并為創(chuàng)建市場經濟環(huán)境奠定了基礎。特別是有必要增加地方人大代表的參與。人民代表大會代表非常了解各行各業(yè)意見，也最了解存在的問題。為充分利用人大代表與商業(yè)實體廣泛聯系的優(yōu)勢，須定期組織代表進行調查和執(zhí)法檢查活動，以創(chuàng)造民營經濟發(fā)展環(huán)境為抓手，及時發(fā)現問題，作出評論，提供建議，并采用核心監(jiān)督、后續(xù)監(jiān)督等方式，加強對重大提案的監(jiān)督，營造民營經濟發(fā)展新環(huán)境，有效提高核心問題成功率和滿意度，充分調動代表工作績效的積極性。擴大公眾，特別是各種社會團體的有序參與，動員各種社會力量，特別是社會組織，參與法治環(huán)境的建設，以發(fā)展法治和私營經濟，從而在廣泛的公眾輿論和社會基礎上使制定地方性法規(guī)更加科學和民主。

（三）適時確定法規(guī)立項

在實踐中的項目審批階段，必須充分了解當地的經濟、政治、法律制度，文化、習俗、民間條件等立法協(xié)調要求，切實將地方法規(guī)與當地經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略相結合。這種結合可以解決該地區(qū)的實際問題，包括影響整個經濟和社會發(fā)展的項目，反映了經濟和社會發(fā)展的規(guī)律，并在立法計劃和規(guī)劃中體現大多數人的意愿。

三、立法前提：構建權利與權力的協(xié)調統(tǒng)一體系

權利是權力的起源，權力是權利的支持。權利與權力的協(xié)調應加強地方政府立法的權力與責任的統(tǒng)一。在過去的地方立法中，我們注重加強公共權力和履行公民義務，但還不足以防止濫用權力和實施公民權利。在實踐過程中，執(zhí)法機構往往擁有大權，小責任，更多懲罰和更少的服務。為此，在促進民營經濟發(fā)展的地方立法中，有必要實現從強制立法到基于權利的立法的過渡，從管理型立法到服務型立法。在構建和諧社會的過程中，政府的合理定位至關重要，不能缺席，不能越位，甚至不要錯位。市場提供需求，企業(yè)創(chuàng)造財富，政府優(yōu)化環(huán)境。這是地方立法必須遵守的“鐵律”。為此，地方立法必須為政府機構提供必要的手段，確保政府在創(chuàng)造平等的市場競爭環(huán)境，協(xié)調經濟和社會發(fā)展，改善分配制度和社會保障以及加強政治領域充分發(fā)揮其公共服務職能。通過遵循這些立法指導原則，我們可以建立一個公平合理、科學設定、程序嚴謹、控制有效的權力運行機制。為了在法律層面上進行制度創(chuàng)新，政府可以改變其職能，實現權力與責任的統(tǒng)一，防止部門的權力濫用，并通過所謂的地方立法來確定部門的利益。

樹立“法無禁止即可為”的理念。地方立法是打造法治化民營經濟發(fā)展環(huán)境的重要途徑。應以地方立法權為抓手，強化重點領域的立法工作。在市場準入領域，可以實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，取代民營經濟主體投資的逐案審批制管理模式，僅對特別管理措施目錄列明領域內的投資實施準入許可，大部分民營經濟進入將不再進行審批。借鑒上海自貿區(qū)的經驗和做法，建立市場準入負面清單制度，明確列出禁止和限制投資和運營的行業(yè)、公司等，并建立綜合的市場準入制度予以執(zhí)行，創(chuàng)造更加公平合理的市場環(huán)境。“負面清單”管理模式大大減少了行政干預的空間，也符合改革精神：權力下放和行政審批減少。此外，否定名單管理制度的最大意義是減少原始的行政許可和行政審批程序，減少行政資源的過度集中，減少政府的行政成本，并最終減少私人資本自由流動的制度障礙。

要規(guī)范知識產權的保護，實施商標品牌戰(zhàn)略，助推經濟提質增效升級。大力發(fā)展品牌經濟，是滿足消費需求升級的內在要求，也是提高發(fā)展質量和效益的重要方向。一是要推進商標注冊便利化。拓寬商標申請渠道，實行商標網上申請，完善可注冊商品和服務項目，提高商標審查效率，為市場主體注冊商標提供更多便利。二要加強商標品牌培育。支持企業(yè)實施商標品牌發(fā)展戰(zhàn)略，加強對中小企業(yè)自主商標、戰(zhàn)略新興產業(yè)商標品牌培育指導，做好自主商標品牌海外保護，提升商標品牌國際競爭力。三要加大商標侵權監(jiān)管力度。加強馳名商標、地理標志、民營經濟主體標專用權保護，嚴厲打擊侵犯知識產權行為，強化品牌商譽保護。切實履行監(jiān)督職責，加強馳名商標，地理標志和民營經濟實體的專有權，加強對長期商標的注冊和保護，打擊侵權假冒行為，有效控制市場環(huán)境。在過去的法律中，《鎮(zhèn)江市香醋保護條例》第15條指出：生產者獲得了使用集體商標和地理產品專用標簽的權利，應建立與集體商標和地理產品專用標簽有關的管理體系，并規(guī)范和使用集體商標。僅獲得在地理標志產品上使用特殊商標的權利的生產商，不應在顯眼位置使用“鎮(zhèn)江香醋”一詞，以免與“鎮(zhèn)江香醋”的集體商標相混淆，該規(guī)定有效地預防了這一群體的商標侵權案件的發(fā)生。

四、立法目標：推動地方法治政府職能轉變

中共中央總書記習近平要求各級黨委和政府落實要求，以建立新型的行政和商業(yè)關系，使私營企業(yè)的發(fā)展成為重要任務，致力于私營企業(yè)和私營企業(yè)家的發(fā)展。并指出，需要投入更多的時間和精力，促進企業(yè)家不斷成長，經常聽取私營企業(yè)的反饋和要求，必須首先采取行動并積極主動地解決實際困難，尤其是在私營企業(yè)面臨困難和問題時。

改善民營經濟的法制發(fā)展環(huán)境，依法治國是與服務型政府職能轉變密不可分的。在為發(fā)展民營經濟創(chuàng)造法律環(huán)境的過程中，地方人大應當重視促進地方政府的建立和職能轉變。有必要更好地發(fā)揮政府的作用，以充分發(fā)揮市場在資源分配中的決定性作用，并保持公平貿易和自由競爭。如果一家公司不合理，受到行業(yè)限制，市場失靈，政府必須履行其義務，依法行使市場監(jiān)督權，并保持公平正義。監(jiān)管人員必須嚴格遵守法定主體、法定權力、法定程序的原則，并明確區(qū)分政府和市場。各級政府必須遵守所有被監(jiān)管者的平等地位，公平競爭和平等保護的原則。在建立服務型政府和法治的基礎上創(chuàng)新監(jiān)管制度和機制，建立健全信用監(jiān)管制度，消除監(jiān)管盲點。當政府對市場資源進行宏觀控制時，它們必須充分考慮企業(yè)必須面對的經濟和行政成本，改變觀念，放棄全能政府的概念，逐步放松市場控制并降低行政權力。同時，行政機關應積極履行一次性通知許可事項所需材料的職責，以減輕交易對手的行政負擔。

其核心是廢除對行政審批制度的法律改革：首先，必須廢除非行政許可的批準權。作為行政許可的衍生權，行政審批必須在法律的約束下進行，并且必須遵守法律程序。關于濫用行政機關審查批準權的問題，行政機關有必要自行啟動，科學掌握政府職能，分配政府任務，限制政府行政權力。服務型政府的職能轉變不僅源于這一理念，還需要有效提高行政管理能力。對于需要撤銷批準權和下放批準的事項，可以建立檢查表制度，科學評估建立批準權的必要性。為與該行業(yè)和地區(qū)的業(yè)務相關的政策建立“一站式”全面服務平臺。

五、立法宗旨：推進社會誠信體系建立

信息是整個市場監(jiān)督過程的關鍵組成部分。沒有信息共享就不可能有信用監(jiān)督、聯合監(jiān)督或聯合懲罰。建立完整的社會信用體系是促進市場規(guī)范有序運轉，降低交易成本，促進市場活力和創(chuàng)新的決定性因素。地方立法機關應以立法權為出發(fā)點，建立信用制度和標準規(guī)范制度，加強信用信息記錄、收集、處理、公開和運用全過程的管理。完善市場主體信用歷史，建立行業(yè)信用信息記錄、收集和共享的交換機制。建立信任激勵和對市場參與者不誠實懲罰的機制。建立和完善各行業(yè)不信任行為懲戒制度和“紅黑名單”制度，完善工業(yè)市場準入和退出信用審查機制。為各個市場實體建立產品安全和質量信用檔案，并改善關鍵產品的安全跟蹤系統(tǒng)。在這方面，該領域的立法至少應從以下幾個方面開始。

（一）建好用好企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)

結合實際應用情況，完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)功能，形成鎮(zhèn)江統(tǒng)一的企業(yè)信息大數據平臺，實現“一張網”全覆蓋。

（二）要加快信息歸集進度

國務院辦公廳《關于政府部門涉企信息統(tǒng)一歸集公示工作實施方案的復函》文件要求，堅持“誰產生、誰提供、誰負責”，克服“只想要不想給”的思想，將涉企信息歸集到企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，實現部門間信息實時傳遞和無障礙交換。

（三）加強信息互認互用

完善跨部門、跨地區(qū)、橫向縱向聯通的信息交換共享機制，推動部門內部業(yè)務協(xié)同、部門之間執(zhí)法聯動，減少企業(yè)信息的多頭報送、重復報送，切實提高審批監(jiān)管效能，減輕企業(yè)負擔。必須強調的是，這項工作不是工商部門一家的事，各級政府、各相關部門都要切實負起責任，加大協(xié)調配合和推進力度。客觀來講，聯合懲戒并未完全達到預期效果。地方立法可以明確相關部門，對違法失信企業(yè)實施聯合懲戒，必須嚴格依法執(zhí)行。要將企業(yè)信用信息納入金融信貸、政府采購、工程招投標、土地出讓、榮譽授予等工作的審批程序，對違法市場主體加大信用約束力度，強化“一處違法、處處受限”的震懾作用。

（四）強化對市場主體的信用約束

重點在市縣兩級建設“三個數據庫，一個平臺”，包括社會法人、自然人、金融信用信息和綜合信息共享服務平臺的基礎數據庫。積極建立更加規(guī)范、范圍更廣的“黑名單”制度，包括與黑名單管理中的市場經濟秩序和消費者權益直接相關、需要懲戒的違法行為。