我國城市生活垃圾分類的法律政策研究

■汪丹丹

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 231300）

我國人口基數(shù)大，城市生活垃圾的數(shù)量和增長率長期以來居高不下，垃圾的年產(chǎn)總量也在世界高產(chǎn)國家行列。在這種情況下，研究我國城市生活垃圾分類的法律政策，可以深入分析，并且找出我國城市生活垃圾分類處理的法律法規(guī)中的不足而加以解決。目前我國在城市生活垃圾分類方面存在法律體制漏洞、管理制度不健全等問題。通過本研究，積極探尋解決城市生活垃圾最佳的方式，為建設(shè)和諧的生態(tài)文明社會(huì)貢獻(xiàn)一份力量。

一、城市生活垃圾的概念

（一）城市生活垃圾的定義和分類

城市生活垃圾是隨著工業(yè)化發(fā)展和城市化進(jìn)程而出現(xiàn)的。城市生活垃圾，是指人們在生活消費(fèi)、商業(yè)等活動(dòng)中所產(chǎn)生的廢棄物，其中的有機(jī)物可以進(jìn)行二次利用，使其重新獲得使用價(jià)值。城市生活垃圾分類，就是指根據(jù)城市生活垃圾的性質(zhì)，其再次利用的價(jià)值，可降解程度，以及處理方式等，在居民區(qū)等垃圾產(chǎn)生的源頭，對垃圾的種類進(jìn)行細(xì)致的劃分，并且在垃圾的收集運(yùn)輸處理的整個(gè)過程中，都實(shí)行嚴(yán)格的分類[1]。

城市生活垃圾的種類較多，且成分也比較復(fù)雜，目前是根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，將其進(jìn)行分類。

1.根據(jù)城市生活垃圾產(chǎn)生的源頭，我們可以將其分為三個(gè)種類

一是居民生活垃圾，是指居民在平時(shí)生活?yuàn)蕵分兴a(chǎn)生的垃圾，這部分垃圾的占比最大。二是街道垃圾，主要是指人們所丟棄的在路面上的垃圾以及街道垃圾桶里的垃圾，這部分垃圾的構(gòu)成與居民生活垃圾類似，但是以樹葉、泥土、塑料瓶為主，這類垃圾總量比較大。三是團(tuán)體垃圾，主要是指機(jī)關(guān)單位學(xué)校或者其他大型社會(huì)組織所產(chǎn)生的辦公和生活垃圾，這類垃圾的特點(diǎn)在于其成分不復(fù)雜含水量不高，但是其可燃物質(zhì)的占比較高。

2.根據(jù)垃圾的處理方式，大致可以將城市生活垃圾分為四類

一是可回收物，主要是指通過相應(yīng)的技術(shù)對垃圾進(jìn)行降解，以達(dá)到再次循環(huán)利用目的的廢棄物主要有紙制品、可降解的塑料制品、橡膠制品等。二是廚余垃圾，主要是指廚房餐廳等地產(chǎn)生的食品廢棄物[2]。三是有害垃圾，主要包括電子廢棄物、醫(yī)療垃圾等。四是其他垃圾，就是包含上述三項(xiàng)垃圾以外的城市生活垃圾，主要包括不可回收利用的廢棄紙張等，以及一些舊的衣物、一次性餐具等。

（二）城市生活垃圾的特征

1.分散性

城市生活垃圾常常被分散在各處，這需要大量的人力物力才能夠被回收，城市生活垃圾的這一特性，在某些程度上增加了其處理的經(jīng)濟(jì)成本，從而引起了一系列的經(jīng)濟(jì)問題，這些經(jīng)濟(jì)問題又反過來影響城市生活垃圾的處理效率。

2.復(fù)雜性

城市生活垃圾不僅種類多種多樣且復(fù)雜，會(huì)隨著季節(jié)時(shí)間的變化而變化，而且其構(gòu)成復(fù)雜多樣。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步、人類需求的逐步擴(kuò)大，對于生產(chǎn)生活中所需要的物品日益增多，這就導(dǎo)致了為了生產(chǎn)這些物品而使用的材料復(fù)雜化，從而導(dǎo)致了城市生活垃圾的復(fù)雜化[3]。

3.危害的隱秘性

人們對于城市生活垃圾的認(rèn)識(shí)還停留在將垃圾運(yùn)走脫離了自己的視線，就解決了城市生活垃圾污染的問題上，正是對于垃圾處理方式的不知曉以及垃圾成分的不清楚，導(dǎo)致了人們的錯(cuò)覺。但是有一些垃圾當(dāng)中的有害成分會(huì)隨著被填埋而危害到土地資源。

二、我國城市生活垃圾分類的法律政策體系及問題分析

（一）我國城市生活垃圾分類的法律政策體系

垃圾分類與我們每個(gè)人都息息相關(guān)。為了使城市生活垃圾分類處理順利開展，除了依靠市場機(jī)制的調(diào)節(jié)外，還必須要依靠國家法律政策的強(qiáng)制力保障。目前，我國以環(huán)境保護(hù)法為核心的城市生活垃圾分類處理的法律體系已經(jīng)初步搭建，相關(guān)的法規(guī)政策、新文件也不斷出臺(tái)，為垃圾分類處理活動(dòng)保駕護(hù)航。

1.法律規(guī)定

根據(jù)憲法的規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”憲法第10條規(guī)定“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地。”這條規(guī)定將垃圾填埋場的土地也包含在內(nèi)。第14條明確了節(jié)約的思想性。由此可見，我國對于生態(tài)環(huán)境是十分重視的[4]。

城市生活垃圾分類的活動(dòng)也應(yīng)該依據(jù)具體的部門法來實(shí)行。

一是2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》中，明確規(guī)定了要將“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”作為環(huán)保工作的新依據(jù)。并且規(guī)定了國家應(yīng)該采取相宜的措施，促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)共同發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展。城市生活垃圾分類是符合環(huán)保法的原則和目的的。而且，城市生活垃圾處理的相關(guān)法律問題都必須依照《環(huán)保法》來進(jìn)行。

二是2020年4月，我國《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中，進(jìn)行了修訂，將維護(hù)生態(tài)安全設(shè)為該法的宗旨，并且倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提出了“綠色生產(chǎn)，綠色生活，綠色消費(fèi)”的觀念。明確規(guī)定了：對于固體廢棄物應(yīng)該要采取回收的措施。該法的第四章規(guī)定“對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開展合理利用和實(shí)施無害化處置。”并且在該法中，也明確禁止了采用混合的方式，對生活垃圾進(jìn)行儲(chǔ)存運(yùn)輸或者處置[5]。

三是在《可再生能源法》中，第13條明確表示，“國家鼓勵(lì)和支持再生能源并網(wǎng)發(fā)電。”這就為利用城市生活垃圾進(jìn)行發(fā)電提供了法律上的支持與保障，表明了國家支持垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化。

2.行政法規(guī)規(guī)章的規(guī)定

目前，對于城市生活垃圾分類的相關(guān)行政法規(guī)已經(jīng)有很多。其中規(guī)定較為詳細(xì)的就是《城市生活垃圾管理辦法》。該辦法規(guī)定城市生活垃圾的負(fù)責(zé)主體為生產(chǎn)主體，處理原則應(yīng)為減量化、資源化、無害化。強(qiáng)調(diào)國家要從多個(gè)方面推動(dòng)城市生活垃圾的綜合處理，不斷改進(jìn)城市生活垃圾處理的技術(shù)水平。關(guān)于城市生活垃圾，還有一些其他相關(guān)的法律規(guī)定，如《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》及《再生資源回收管理?xiàng)l例》等。

3.政策性文件的規(guī)定

自黨的十八大以來，對于生態(tài)文明越來越重視。在目前出臺(tái)的各種綱領(lǐng)性文件中涉及到城市生活垃圾處理的政策性文件非常多。再各個(gè)五年規(guī)劃綱要中均有體現(xiàn)，還體現(xiàn)在了節(jié)能減排綜合性工作方案、中國應(yīng)對氣候變化國家方案之中[6]。一系列的政策性文件說明了國家對于城市生活垃圾分類處理的高度重視，同時(shí)垃圾的分類處理也是溫室氣體減排領(lǐng)域的重點(diǎn)之一。

（二）我國城市生活垃圾分類法律政策存在的問題

1.法律制度不完善

我國城市生活垃圾分類的普及進(jìn)程相較于發(fā)達(dá)國家仍然比較緩慢，對于垃圾分類處理的一些環(huán)節(jié)，新規(guī)定也沒有落實(shí)下來。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要在于我們在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，并沒有認(rèn)識(shí)到垃圾分類的必要性。在法律研究方面，并沒有單獨(dú)的對垃圾分類進(jìn)行研究的體系[6]。除此之外，散落在各個(gè)部門法或者規(guī)范條例中的條款，普遍存在界定不明確、缺乏強(qiáng)制力等問題，在實(shí)際生活中難以依照其進(jìn)行執(zhí)行。

2.環(huán)境影響評價(jià)制度不完善

目前，我國的環(huán)評制度集中在環(huán)境影響評價(jià)法，由此可見在環(huán)評中思想不夠廣泛，現(xiàn)行法律中的環(huán)評制度存在局限性。目前我國的環(huán)評報(bào)告書的內(nèi)容比較單一，可能對環(huán)境有所影響的項(xiàng)目進(jìn)行分析預(yù)測，而沒有在其出現(xiàn)問題后設(shè)置應(yīng)急方案，這就導(dǎo)致了若干項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)行過程中出現(xiàn)難以為繼時(shí)，只能擱置項(xiàng)目的現(xiàn)象發(fā)生。這樣就會(huì)造成項(xiàng)目實(shí)施者的經(jīng)濟(jì)損害，以及環(huán)境損害的雙重?fù)p害。而且根據(jù)我國環(huán)境影響評價(jià)法，在實(shí)際操作中，我國的環(huán)評報(bào)告預(yù)估的影響不足考慮不全面，這容易造成很多城市垃圾治理的項(xiàng)目中的環(huán)評只是一種流于形式的東西，而沒有讓環(huán)評制度發(fā)揮真正的作用[7]。

3.垃圾分類意識(shí)薄弱

目前，對于垃圾分類的重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，主要在于法律法規(guī)的強(qiáng)制性措施，人們對于垃圾分類的意識(shí)并不是主動(dòng)的，而是被動(dòng)被迫進(jìn)行垃圾分類。在實(shí)際生活中，更是出現(xiàn)了為了逃避垃圾分類而從實(shí)行垃圾分類的地方辭職的現(xiàn)象。長期以來，大家都持有“各掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的理念，對于環(huán)境保護(hù)的意識(shí)薄弱，只顧個(gè)人利益，而沒有看到環(huán)境的代際效應(yīng)，更沒有為下一代利益考慮的長遠(yuǎn)眼光。而且對于一些大型環(huán)境問題，例如沙塵暴、霧霾等現(xiàn)象，人們往往會(huì)覺得自己的力量微不足道，無法通過自身的行為，扭轉(zhuǎn)這些巨大的氣候問題。雖然近幾年政府一直在加大環(huán)境保護(hù)的宣傳，加大垃圾分類的引導(dǎo)，但是由于居民的惰性和慣性，仍然習(xí)慣了垃圾混放的模式，這種行為模式，對垃圾后續(xù)的分類處理造成了極大的麻煩，同時(shí)給資源的回收利用造成了阻礙。雖然有時(shí)我們可以看見一些居民將瓶瓶罐罐和紙張分類收集，但這并不是因?yàn)樗麄冊谝庾R(shí)里就有對垃圾進(jìn)行分類的觀念，而是基于經(jīng)濟(jì)因素的考量，將廢品分類之后再賣給廢品回收者。

三、我國城市生活垃圾分類的制度完善

（一）健全垃圾分類法律規(guī)范

1.建立減量化、資源化、無害化的分類原則

根據(jù)全球的趨勢來看，城市生活垃圾的減量化、無害化、資源化處理是當(dāng)代環(huán)保工作的必然趨勢。因此，我們應(yīng)該堅(jiān)持“減量化、資源化、無害化”的原則，從垃圾產(chǎn)生的源頭開始防治，實(shí)行分類回收，二次利用，并且對全過程進(jìn)行分類管理。

為落實(shí)減量化原則，主要在垃圾產(chǎn)生的源頭處減少垃圾的質(zhì)量，降低垃圾的體積，從而減少生活垃圾的產(chǎn)量。減量化原則的落實(shí)，除了需要公民有較強(qiáng)的環(huán)保意識(shí)外，更需要通過法律政策來對生活垃圾的處理作出明確的規(guī)定。我們可以通過法律對生活垃圾實(shí)行強(qiáng)制分類，并按照垃圾的不同屬性進(jìn)行分類回收。

為落實(shí)資源化原則，就要將垃圾中的有價(jià)值的物質(zhì)進(jìn)行循環(huán)再利用，爭取變廢為寶。例如廢舊的紙張和橡膠塑料的回收加工。對于人民群眾來說，這要求對生活中購買的物品進(jìn)行多次循環(huán)利用，充分發(fā)揮其價(jià)值。同時(shí)，政府可以通過立法或者頒布相應(yīng)的政策，明確在垃圾回收過程中，其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并且積極鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與垃圾循環(huán)利用活動(dòng)中。

2.細(xì)化現(xiàn)行的法律制度

雖然目前我國有城市生活垃圾強(qiáng)制分類的試點(diǎn)城市，但是對于垃圾分類的法律條款，應(yīng)該加快細(xì)化進(jìn)程。目前我國有關(guān)垃圾分類的法律條款，主要有兩種類型：一種是對專項(xiàng)垃圾作出的特別的規(guī)定，另外一種就是在《環(huán)境保護(hù)法》中對城市生活垃圾的分類有所涉及。就是在其他相關(guān)法律中籠統(tǒng)地規(guī)定了垃圾分類的一些制度，但都沒有進(jìn)行具體而明確的規(guī)范性指導(dǎo)，這就導(dǎo)致了我國城市生活垃圾分類在現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性不強(qiáng)。因此，我們可以向日本和德國學(xué)習(xí)，制定一部專門的城市生活垃圾分類的法律，對垃圾分類作出規(guī)定，并且明確垃圾分類處理的各個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)所對應(yīng)的主體的相關(guān)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任；以及城市生活垃圾分類所應(yīng)該依照的處理標(biāo)準(zhǔn)等。通過專項(xiàng)立法的方式，能夠?yàn)榈胤嚼诸惖姆ㄒ?guī)制定提供一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，有了參考標(biāo)準(zhǔn)，全國各地才能夠積極有效地采取相應(yīng)的措施進(jìn)行落實(shí)[8]。除了對城市生活垃圾進(jìn)行專門立法外，還可以向日本學(xué)習(xí)，完善產(chǎn)品包裝的外觀，在產(chǎn)品包裝上注明屬于哪種包裝材質(zhì)，應(yīng)該是投放置哪一類垃圾，進(jìn)一步促使城市生活垃圾分類制度的體系化、整體性。

（二）完善主體責(zé)任機(jī)制

1.明確責(zé)任主體

城市生活垃圾的分類是一項(xiàng)龐雜的工程，其牽涉的責(zé)任主體是多方面的。其中首要的就是政府，但必須明確的是政府并不是在城市生活垃圾處理中的唯一責(zé)任主體。隨著城市生活垃圾法律政策的完善，我們需要更新一個(gè)觀念，那就是垃圾分類并不是一項(xiàng)公益活動(dòng)，而是對公民的一種強(qiáng)制性要求。特別是在垃圾源頭的分類和投放環(huán)節(jié)，其主要的責(zé)任主體就是居民個(gè)人。我們應(yīng)該加強(qiáng)垃圾分類的知識(shí)裝備，自覺主動(dòng)地區(qū)分出生活垃圾之間的不同，并且根據(jù)垃圾的特性或者其處置方式的不同投放至不同的地方。

對于垃圾的回收來說，此時(shí)負(fù)責(zé)環(huán)保工作的機(jī)構(gòu)就是責(zé)任主體；對于垃圾的無害化處理來說，政府組織或者處理機(jī)構(gòu)就是其責(zé)任主體。在推行垃圾分類處理的過程中，我們要明確居民以及單位作為垃圾的生產(chǎn)者，應(yīng)該承擔(dān)垃圾處理的費(fèi)用。

2.實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類獎(jiǎng)懲制度

為了促進(jìn)垃圾分類制度推行的進(jìn)程，可以設(shè)立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過獎(jiǎng)勵(lì)刺激居民自主積極地進(jìn)行垃圾分類，增強(qiáng)其垃圾分類的意識(shí)，培養(yǎng)其分類習(xí)慣的養(yǎng)成。通過懲罰機(jī)制，以追究責(zé)任繳納罰金等方式，來督促居民正確投放垃圾。在獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制方面，政府可以實(shí)施社區(qū)投放垃圾兌換獎(jiǎng)品的活動(dòng)，通過計(jì)算居民分類投放垃圾的數(shù)量以及其投放的準(zhǔn)確性來獲得積分，然后憑借該積分獲取相應(yīng)比例的獎(jiǎng)品[9]，以此來激發(fā)居民分類投放垃圾的熱情，幫助居民分類投放垃圾習(xí)慣的養(yǎng)成。在懲罰機(jī)制方面，除了通過罰金的方式對投放錯(cuò)誤或者不進(jìn)行垃圾分類投放的居民進(jìn)行懲罰外，還可以采取勞作、學(xué)習(xí)等方式對錯(cuò)誤投放或不分類投放的居民進(jìn)行約束和監(jiān)督，此舉的目的不在于懲罰居民，而在于幫助居民養(yǎng)成垃圾分類投放的習(xí)慣，以及認(rèn)識(shí)到資源循環(huán)利用的意義。對于相關(guān)企業(yè)來說，可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，以督促其進(jìn)行垃圾分類投放。

（三）完善垃圾分類治理的環(huán)境影響評價(jià)制度

環(huán)境影響評價(jià)是對在建和規(guī)劃中的項(xiàng)目進(jìn)行分析、預(yù)測，并且得出可能造成的影響，并針對這種影響探討對策的一項(xiàng)制度。城市生活垃圾治理的項(xiàng)目也屬于環(huán)境影響評價(jià)的對象之一。城市生活垃圾是城市環(huán)境污染的來源之一，但是城市生活垃圾的處理更有可能造成城市生活環(huán)境的污染。通過環(huán)境影響評價(jià)制度，選出一個(gè)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境要求的方案來實(shí)施垃圾分類治理，才是科學(xué)的合理的[10]。對于城市生活垃圾分類處理的項(xiàng)目的評價(jià)，不僅包括垃圾處理機(jī)構(gòu)地址的設(shè)立，還要包括垃圾處理數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、民眾認(rèn)知程度等各方面的要素。大致來說，最主要的有以下三個(gè)方面。

一是對于城市及其周邊的空氣進(jìn)行評價(jià)。城市生活垃圾處理的過程中，會(huì)產(chǎn)生大量的硫化物等有毒氣體，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生大量的微生物，這些微生物會(huì)隨著空氣而飄散到其他地方，從而擴(kuò)大擴(kuò)散范圍，影響城市周邊區(qū)縣的空氣質(zhì)量，對于這些污染物質(zhì)都要進(jìn)行跟蹤和評估。

二是對水源進(jìn)行評價(jià)。城市生活垃圾在處理時(shí)會(huì)通過三種途徑進(jìn)入到水源當(dāng)中，第一種是隨污水流入地表中，第二種是滲透到地下水中，第三種是隨雨水流入周邊的水體。因此，要對垃圾處理廠周圍的水源進(jìn)行定時(shí)定期的監(jiān)測[11]。

三是對于城市生活垃圾處理廠選址的評價(jià)，城市生活垃圾處理廠的選址要求很高，一般要靠近垃圾源，而且還要對周邊的區(qū)域進(jìn)行總體的規(guī)劃，并且要根據(jù)不同地域的實(shí)際情況、人口的密度、交通、運(yùn)輸?shù)惹闆r來對城市垃圾處理廠的選址作出評價(jià)。

城市生活垃圾逐漸變?yōu)榱爽F(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展的阻礙之一，為了更好地建設(shè)美麗中國，為了維護(hù)代際公平效益，我們應(yīng)當(dāng)積極采取垃圾分類的措施。雖然目前垃圾強(qiáng)制分類已經(jīng)在國內(nèi)各個(gè)地區(qū)進(jìn)行推行，但是其中遇到了不少的問題，導(dǎo)致了目前還難以在全國范圍內(nèi)實(shí)行垃圾分類。因此，研究城市生活垃圾分類的法律政策十分有意義。城市生活垃圾的分類處理離不開個(gè)人和社會(huì)政府的多方參與，只有每個(gè)主體都積極履行自己的義務(wù)，政府認(rèn)真貫徹落實(shí)法律的規(guī)定，我們才能夠更好地完成垃圾分類的活動(dòng)，才能夠更好地建設(shè)美麗中國。