煤炭行業環評制度執行現狀及對策建議

王臨清 解鋼鋒 李 敏 李 佳 安廣楠

(1. 生態環境部環境工程評估中心，北京市朝陽區，100012;2.中煤科工集團西安研究院有限公司，陜西省西安市，710054)

1 煤炭行業環境影響評價管理的發展歷程

我國煤炭行業環境影響評價工作自20 世紀80 年代初期開展至今已近40 年的歷程，積累了豐富的建設項目環評經驗，形成了較為系統的煤炭行業環境影響評價理論與技術方法。煤炭礦區總體規劃環境影響評價屬于我國起步較早的行業，早在20 世紀80 年代后期至90 年代中期，我國各高校、研究院所、煤炭行業評價機構等單位先后對大同礦區、潞安礦區、晉城礦區等20多個重要礦區的總體規劃開展了環境影響評價工作。20 世紀90 年代中后期到2002 年，煤炭企業在困境中生存，期間煤礦基本建設速度放慢，新建礦井較少，煤炭行業的環評工作也基本處于停滯狀態[1-2]。

2003年煤炭行業走出低谷，迎來了前所未有的投資高峰時期，部分地區出現了投資過熱、無序建設、生產布局失衡、煤炭總量過剩的現象。為了加強煤炭基本建設管理，2005年12月，國家發展改革委下達了《國家發展改革委關于加強煤炭基本建設項目管理有關問題的通知》，2006年11月，原國家環境保護總局下發了《關于加強煤炭礦區總體規劃和煤礦建設項目環境影響評價工作的通知》，要求煤礦建設項目應當符合經批準的礦區總體規劃及規劃環評要求，未進行環境影響評價的礦區總體規劃所包含的煤礦建設項目，環保部門不予受理和審批其環境影響評價文件。2020年9月，生態環境部同國家能源局共同組織起草發布了《關于進一步加強煤炭資源開發環境影響評價管理的指導意見(征求意見稿)》，發布后將進一步強化和規范規劃環評和項目環評的執行要求。

2 煤炭行業環境影響評價標準體系現狀

目前，我國煤炭行業環境影響評價體系依據環評法律法規及評價標準，建立了規劃環評-建設項目環評-項目竣工環保驗收-環境影響后評價的法律地位和評價體系。相繼頒布了《規劃環境影響評價技術導則 煤炭工業礦區總體規劃》(HJ463-2009)、《環境影響評價技術導則 煤炭采選工程》(HJ619-2011)、《建設項目竣工環境保護驗收技術規范 煤炭采選》(HJ672-2013)和《煤炭采選建設項目環境影響后評價技術導則》(征求意見稿)等標準規范。同時，結合煤炭行業的污染特點，污染源控制方面也相繼出臺了《煤炭工業污染物排放標準》(GB20426-2006)、《煤層氣(煤礦瓦斯)排放標準(暫行)》(GB21522-2008)、《煤矸石利用技術導則》(GB/T29163-2012)、《固體廢物處理處置工程技術導則》(GB2035-2013)等標準。隨著煤炭采選行業的不斷發展，我國煤炭行業環境影響評價技術標準體系也正在逐步完善。

3 主要產煤省區環評執行情況

3.1 主要產煤省區的分布及產量

目前，我國形成了蒙東(東北)、魯西、兩淮、冀中、河南、晉東、晉中、晉北、神東、陜北、黃隴、寧東、云貴、新疆共14個大型煤炭基地, 我國14個大型煤炭基地分布情況如圖1所示。

圖1 我國14個大型煤炭基地分布情況

全國共規劃國家煤炭礦區162處，其中晉陜蒙新國家規劃礦區108處，占全國規劃礦區總數的66.7%。2019年全國原煤產量38.5億t，其中內蒙古、山西、陜西、新疆、貴州、山東、河南、安徽等8個億噸級(省區)原煤產量34.3億t，占全國煤炭產量的89.1%。其中，晉陜蒙新4省區原煤產量29.6億t，占全國的76.9%[3]。

3.2 主要產煤省區規劃及項目環評執行現狀

我國的煤炭主產區主要分布于晉陜蒙新4省區，通過調研和資料收集，據不完全統計，晉陜蒙新4省區涉及國家和地方規劃礦區132處，其中86處已開展規劃環評，礦區規劃環評執行率在53.5%～83.3%之間，已開發礦區僅2個開展了跟蹤環評。規劃礦區內共涉及生產、在建煤礦1694個，其中1509個已開展環評，項目環評履行率分別在81.9%～93.2%之間，其中產能釋放后生產規模增加30%以上的煤炭占比約10%；竣工環保驗收完成率在67%～97%之間；晉陜蒙新四大省區僅8個煤礦開展了后評價，其中5個完成備案。根據已有資料統計，國家及地方規劃礦區規劃環評及項目環評執行情況見表1。

表1 國家及地方規劃礦區規劃環評及項目環評執行情況

4 煤炭行業環評管理制度執行存在的問題

通過對晉陜蒙新4省區環評執行情況進行梳理總結，發現主要存在以下問題。

(1)部分規劃審批先于規劃環評審查，導致規劃環評優化調整建議落地難。《規劃環境影響評價條例》實施后，仍有部分礦區總體規劃審批先于規劃環評審查，使規劃環評失去了對規劃的優化調整和約束作用。

(2)缺少有效的約束和推動機制，目前礦區跟蹤評價開展極少。

(3)項目環評未批先建在新環保法實施之前較為突出，新環保法實施之后雖有所緩解，但產能釋放項目同樣未及時辦理環評手續。

(4)環保驗收整體執行率不高，自主驗收制度尚待完善。煤炭項目環評一般在可行性研究階段，而企業在會礦井建設時依據初步設計、竣工環保驗收時，對比初步設計及實際建設情況，存在采區劃分調整，首采區發生變化、采煤工藝變化、場地位置變化等重大變動現象，導致竣工環保驗收歷時較長。

(5)后評價管理缺乏抓手，企業缺乏積極主動性。我國法律法規明確重大環境影響建設項目應開展環境影響后評價，大型煤礦項目環評批復時也要求項目建成運行3～5 a開展后評價，但大多煤炭企業開展環境影響后評價也只為解決產能核增、環保措施變更或落實不到位等問題，主動開展環境影響后評價的較少。

5 煤炭行業環境影響評價管理對策建議

為落實“放管服”政策，進一步提升煤炭行業環境影響評價管理制度執行的有效性，提出以下建議。

(1)加強和提升規劃環評及跟蹤評價的法律地位。與礦區總體規劃管理部門聯合發文，將規劃環評結論及審查意見作為規劃審批重要依據；對未評先批的礦區總體規劃，應及時開展礦區跟蹤環境影響評價，掌握礦區開發對區域生態環境的實際影響，對存在的環保問題提出對策建議，及時采取補救措施避免環境影響的進一步擴大。制定礦區跟蹤評價管理政策和制度，促使已大規模開采礦區開展跟蹤評價，客觀評估礦區開發產生的實際影響，并針對存在的問題提出補救措施。

(2)加強部際協調，礦區規劃管理部門對產能擴大的礦區應及時進行規劃修編或予以公告和認可。環境管理部門根據規劃調整程度，制定分類管理辦法，如不需進行規劃環評修編的情況、需編制規劃變更說明的情形、重新修編情形等。

(3)強化執法監管，有效遏制項目未批先建行為。

(4)探索煤炭行業分階段環評管理，將煤炭項目評價時段限制在前期開采區或首采區，使項目評估更加準確和科學化。

(5)加強項目竣工環保驗收管理和指導，強化驗收信息平臺監管。建議盡快出臺《煤炭采選建設項目竣工環保驗收指南》，適時修訂煤炭行業重大變動清單，規范驗收流程、統一驗收尺度。

(6)制定煤炭采選行業環境影響后評價備案管理辦法，確保后評價備案管理有據可依，同時提高建設單位開展后評價的主動性和積極性；適時發布《煤炭采選建設項目環境影響后評價技術導則》，指導客觀評估煤炭開發產生的實際生態環境影響，針對存在的問題提出補救措施。

6 結語

隨著環評制度改革的不斷深入，規劃環評主導地位不斷強化，在新建煤礦項目逐漸減少，煤炭優質產能不斷釋放的行業背景下，煤炭行業環評事中、事后管理技術標準的制修訂和管理文件亟需加快推進，以使環保執法監督管理有據可依。筆者以我國主要產煤省區為對象，初步分析了目前煤炭項目環評制度執行中存在的問題，提出了相關的管理對策建議，以督促企業積極開展環保工作，落實環保措施，為持續做好生態環境保護工作盡一份力量，也為完善煤炭資源開發環評管理體系、提高管理效能提供一定參考。