轉型中的國際債務治理：過程、功能與前景

周玉淵

（1.上海國際問題研究院，上海200233）

1956 年巴黎俱樂部成立是國際債務治理誕生的主要標志。①本文中的“國際債務治理”主要指國際社會在發展中國家債務問題上的應對和治理。通過塑造原則規范和早期實踐，巴黎俱樂部逐漸確立在發展中國家主權債務管理上的領導者地位。 20 世紀80 年代發展中國家債務危機推動著國際債務治理開始經歷重要轉型。 國際債務治理開始發生重大變化。債務治理的主導機制從巴黎俱樂部、倫敦俱樂部逐漸轉向國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機構。 債務治理的重點從主權債務談判轉向大規模的債務救助。 通過“重債窮國倡議”（1996 年）、“多邊債務減免倡議”（2005年）、低收入國家債務可持續性分析框架（2005年）等倡議和機制，西方發達國家、巴黎俱樂部和國際多邊金融機構逐步確立了在國際債務治理上的主導者地位。

21 世紀第二個十年以來，發展中國家的債務形勢的復雜化、債務治理主體的多元化和治理方式的差異化，正成為國際債務治理發展轉型的新動力。 2020 年初暴發的新冠肺炎疫情（COVID-19）不僅使發展中國家債務問題受到高度關注，也正加速傳統債務治理主體與中國等新興國家之間的深度互動。 在這一背景下，全面認識國際債務治理機制的理念、模式和有效性，對于理解國際債務治理體系的轉向和發展具有積極意義，也有助于中國更加建設性地參與國際債務治理。

一、國際債務治理：歷史與進程

二戰結束后，債務問題成為發達國家和發展中國家、戰勝國和戰敗國需要妥善解決的重要問題之一。 1953 年，西方發達國家推動達成了《倫敦債務協定》，為妥善處理西德戰后債務問題提供政策框架。 1956 年成立的巴黎俱樂部成為二戰后協調主權債務談判的主要機制。 巴黎俱樂部國家通過集體債務談判為第三世界債務國的穩定和發展提供支持。 20 世紀80 年代發展中國家債務危機的暴發，使債務問題真正成為一個世界性的問題。①關于發展中國家債務危機可參閱：Anne O. Krueger，“Origins of the Developing Countries’ Debt Crisis： 1970-1982”， Journal of Development Economics， Vol.27， Issues. 1-2， 1987， pp.165-187；Fredoline Anunobi， Leo U. Ukpong， “The Political Economy of International Debt and Third World Development”， African Social Science Review， Vol.1， Issue.1， 2000， pp.21-23； Shakira Mustapha， “What Lessons can We Learn from the 1980’s and 1990’s Debt Crises for Developing Countries and How are Today’s Conditions Similar， How are They Different？” Overseas Development Institute，London，December 2014； David McLoughlin， “The Third World Debt Crisis and the International Financial System”，Student Economic Review，1989；Jeffrey Sachs， Harry Huizinga， “U.S. Commercial Banks and the Developing Country Debt Crisis”， NBER Working Paper， No.2455， 1987.在應對債務危機過程中，世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等多邊金融機構逐步確立了在國際債務治理中的核心地位。 2005 年，國際貨幣基金組織提出低收入國家債務可持續性分析框架（DSAF），債務可持續性逐漸成為發展中國家債務問題的核心議題。 21 世紀第二個十年開始，隨著發展中國家債務來源和國際融資格局的重大變化，國際債務治理的內涵和形式開始發生變化，改革和轉型成為國際債務治理面臨的新問題。②研究基本是圍繞債務危機的應對、重債窮國倡議、多邊債務減免倡議、債務可持續性等西方和多邊金融機構塑造的議題。Enrique Cosio-Pascal，“The Emerging of a Multilateral Forum for Debt Restructuring： The Paris Club”， UNCTAD Discussion Papers， No.192， November 2008； Annalisa Prizzon， Shakira Mustapha， “Debt Sustainability in HIPCs in a New Age of Choice”， ODI Working Paper 397， June 2014； Gong Cheng， Javier Diaz-Cassou， Aitor Erce，“From Debt Collection to Relief Provision： 60 Years of Official Debt Restructurings through the Paris Club”， European Stability Mechanism Working Paper Series， No.20， 2016.

1.1 《倫敦債務協定》方案

國際債務治理有著深刻的歷史和現實根源。 一戰結束后，債務問題是引發歐美國家“大蕭條”（the Great Depression）的主要因素。③Heywood Fleisig， “War-Related Debts and the Great Depression”， The American Economic Review， Vol.66， No.2， 1976， pp.52-58.正是因此教訓，二戰結束前后，債務問題的重要性受到了歐美國家的高度重視。 在很大程度上，1944 年成立的“布雷頓森林體系”就是為了增加流動性、應對不同國家的資金短缺問題。 這一時期的債務解決方案主要吸收了英國經濟學家凱恩斯提出的“直減—間減”（lose-it-or-use-it）的方式，即一方面進行直接債務減免，另一方面通過增加對債務國進口，提升債務國的還款能力。 這一方式直接體現在1953 年通過的《倫敦債務協定》。 這一協定使西德戰后債務問題得到妥善解決，為西德經濟的恢復發揮了重要作用。 因此1953 年《倫敦債務協定》也被稱為“世界上最大、最成功、最可持續性的債務解決方案”。④Jurgen Kaiser， “One Made It Out of the Debt Trap： Lesson from the London Debt Agreement of 1953 for Current Debt Crises”，Friedrich Ebert Stiftung， June， 2013， pp.20-21.然而，西德戰后債務問題的解決只是個案，其成功且高效的解決與冷戰格局、美國強力推動，以及德國自身的經濟恢復能力有密切關系。 在此之后，《倫敦債務協定》方案并沒有成為國際債務的主流方案，尤其在發展中國家沒有出現過類似案例。

1.2 巴黎俱樂部主導主權債務談判

巴黎俱樂部源于1956 年西方債權國為應對阿根廷債務問題而召開的協調會議。 當時誰也沒有料到巴黎俱樂部會成為應對發展中國家國家債務問題的主要機制。①Gong Cheng， Javier Diaz-Cassou， Aitor Erce， “From Debt Collection to Relief Provision： 60 Years of Official Debt Restructurings through the Paris Club”， European Stability Mechanism Working Paper Series， No.20， 2016， p.5.在成立后的二十年時間內，巴黎俱樂部基本以松散的論壇形式維持運作，其開展的活動也相對有限。 這一時期，巴黎俱樂部的主要作用是解決發展中國家“拖欠債務”問題，主要扮演著“征收債務”的角色。 1956—1978 年間，巴黎俱樂部共與12 個國家開展了26 次談判。 總體上，這些債務問題并不突出，巴黎俱樂部的影響也并不顯著。 然而，作為一個主權債務談判機制，巴黎俱樂部的核心原則是在這一時期形成的。 巴黎俱樂部6 原則包括：團結（solidarity）、共識（consensus）、信息共享（information sharing）、一國一議（Case by case）、條件性（Conditionality）和可比性（Comparability of treatment）。②Paris Club， “The Six Principles”， http://www.clubdeparis.org/en/communications/page/the-six-principles，訪問時間：2020 年10 月10 日。

20 世紀80 年代，巴黎俱樂部重點開始轉向應對發展中國家債務危機。 巴黎俱樂部的角色從“征收債務”轉向債務減免和重組，其政策目標也逐漸擴大到債務可持續性、國際發展合作、甚至政治經濟變革等。③同①， p.34.相應地，巴黎俱樂部不斷改革和提出新舉措。 其在不同階段提出了包括傳統條款、威尼斯條款、多倫多條款、休斯敦條款、倫敦條款、那不勒斯條款、里昂條款、科隆條款以及依云方案等債務解決方案。 1987 年之前，巴黎俱樂部的債務談判方案全部基于“傳統條款”（Classic Terms）。 這一條款主要是應對債務國的流動性危機，根據一國一議原則開展債務重組談判，并不涉及債務減免或優惠性債務重組。 1990 年，隨著債務危機影響持續擴大，巴黎俱樂部堅持不進行債務減免的立場開始軟化，為此通過了“休斯敦條款”（Houston Terms）。該方案為高負債的中低收入國家提供優惠債務重組和減免方案，但債務減免比重相對有限。1991 年， 巴黎俱樂部又提出“倫敦條款”（London Terms），將債務減免比例從1988 年的33%提高至50%。 1994 年，提出“那不勒斯條款”，將債務減免比例進一步提升至67%，1996年“里昂條款”進一步提升至80%。 在“重債窮國倡議”提出后，巴黎俱樂部在1999 年提出“科隆條款”取代“里昂條款”，其主要針對重債窮國倡議國家，將債務減免比例提升到90%或以上。2003 年，巴黎俱樂部又提出了“依云方案”（Evian Approach），使巴黎俱樂部債務救助的范圍從之前僅限于世界銀行國際開發協會（IDA）國家擴大到更大范圍。

巴黎俱樂部為解決發展中國家的債務問題提供了重要平臺和機制，也為國際社會提供了重要的原則、規范和實踐。 巴黎俱樂部債務談判的一個重要特征是“瀕臨違約規則”。 這一原則規定，巴黎俱樂部只與處于債務危機或高風險狀態的國家進行談判，且債務談判必須由債務國首先提出。 巴黎俱樂部很大程度上只是為債務國無法避免債務違約時提供一個最后選項，“其并不是為了從根本上促進重債國家的債務可持續性和經濟發展?！雹芡?， p.7.另外，巴黎俱樂部在解決不同發展中國家債務問題上具有明顯的選擇性，其重點關注對西方有重要戰略價值和意義的國家。 例如，冷戰時期，土耳其、印度尼西亞等國很快與巴黎俱樂部完成了債務減免或重組方案。 而更有代表性的是對伊拉克債務問題的解決。 伊拉克并不屬于重債窮國，因此并不符合巴黎俱樂部的債務減免條件。 然而，解決伊拉克債務問題是小布什政府和美國國會的優先議題。⑤Martin A. Weiss， “Iraq： Paris Club Debt Relief”， CRS Report for Congress， January 19， 2005， pp.3-5.正是在美國的強烈關注下，巴黎俱樂部于2003 年制定了依云方案。①或者可以說，伊拉克債務問題導致了“依云方案”的制定。 可參見Martin A. Weiss， “Iraq’s Debt Relief”， CRS Report for Congress， January 19， 2005， p.6； John B. Taylor， Global Financial Warriors： The Untold Story of International Finance in the Post-9/11 World， W.W. Norton & Company， 2008.

1.3 多邊金融機構主導國際債務救助

1982 年，墨西哥政府率先宣布無力償還債務，成為發展中國家債務危機的重要開端。1989 年，巴西成為世界上第一個宣布停止償還利息的國家。 之后，其他國家紛紛效仿，債務危機大規模暴發，拉美和非洲成為債務危機的重災區②江時學：“拉美為什么經常爆發金融危機”，《太平洋學報》，2004 年第1 期。。 債務危機為國際多邊金融機構包括國際貨幣基金組織和世界銀行介入發展中國家提供了重要機會。 因為80 年代發展中國家債務危機時，發展中國家貸款的主要來源是私人債務和商業貸款，國際金融機構貸款的比重并不高。 通過紓困貸款，國際金融機構在發展中國家外債的比重快速上升，從而使多邊債務開始超越私人債務成為發展中國家債務的主要來源。 國際多邊金融機構開始在發展中國家債務以及發展問題上發揮主導作用。

國際金融機構主導了以債務減免為核心手段的債務救助。 在早期的債務危機應對上，美國主導的貝克計劃和布拉迪計劃更重視紓困貸款、政策刺激和經濟改革的作用。 然而，由于效果非常有限，國際社會開始轉向以減債為核心的債務救助策略。 1996 年，國際金融機構提出“重債窮國倡議”（HIPC），之后又在1999 年提出“增強版重債窮國倡議”，在2005 年提出“多邊債務減免倡議”（MIDC）等。 隨著世界經濟格局的變化尤其是中國等新興國家崛起的帶動效應，發展中國家經濟整體上開始經歷較快恢復，“重債窮國倡議”等的政策效果也開始顯現。 發展中國家尤其是重債窮國的總體債務規模得到控制，債務可持續性指標明顯好轉。 這些成效提升了多邊金融機構在國際債務治理上的合法性。 這一時期基本確立了由多邊金融機構統一協調和制定規則的國際債務治理格局，其中巴黎俱樂部主要負責雙邊債務談判、多邊金融機構負責多邊債務談判。

國際金融機構主導構建了以債務可持續性為導向的債務治理范式。 2005 年，國際貨幣基金組織與世界銀行提出了低收入國家債務可持續分析框架（LIC DSF）。 該框架根據形勢和需求變化在2006、2009、2012 和2017 年進行了多次評估和修正，從而使其相關性和專業性持續得到提升。 該框架通過分析低收入國家的債務水平、識別債務風險、確定債務風險等級等為低收入國家借款和國際金融機構貸款提供技術支持。 債務可持續性分析主要包括兩部分內容：一是分析一國未來十年的債務負擔，根據基準線和情景壓力測試來分析債務面對經濟和政策沖擊的脆弱性；二是根據具體的債務閾值和基線指標，評估外債以及公共債務風險。 因為每個國家債務承載力存在差異，國際金融機構用綜合指數（CI）將其劃分為弱、中、強三類，并為每一類國家確定了對應的債務閾值和基線指標（見表1）。 國際金融機構通過對基線指標和壓力測試后的指標進行綜合分析確定對象國的債務風險等級（見表2）。③關于國際貨幣基金組織債務可持續性分析框架可參見：IMF， Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries， Washington， 2018.

目前該框架已經成為國際社會評估低收入國家債務可持續性風險的重要方式，是不同利益攸關方制定政策的重要參考。 “債務可持續性分析是多邊借貸機構制定借貸政策的重要依據，債務風險評估直接影響著國際貨幣基金組織的債務限制政策（DLP）、世界銀行的非優惠借款政策（NCBP）”。④IMF， “IMF Executive Board Reviews the Joint IMF-World Bank Debt Sustainability Framework for Low Income Countries”，October 2， 2017， https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/10/02/pr17380-imf-executive-board-reviews-the-joint-imf-world-bankdebt-sustainability-framework-for-lics.簡言之，債務可持續性已經成為當今發展中國家債務治理中的核心議題，對發展中國家的發展政策、國際社會的發展合作產生著重要影響。

表1 債務可持續分析框架下低收入國家債務負擔閾值和基準

表2 低收入國家債務可持續性風險劃定依據

二、國際債務治理：機制與功能

二戰結束后，經濟手段是西方發達國家介入新獨立和發展中國家發展進程的重要方式。從要求移植西方“現代化”模式到推廣經濟自由化，推動發展中國家的經濟結構轉型是西方國家介入的重要途徑。 20 世紀70—80 年代，新自由主義成為西方國家主流的經濟思想，在發展中國家推廣經濟自由化成為西方國家的重要目標。 80 年代發展中國家債務危機的暴發，為西方國家推廣經濟自由化創造了重要機會，政策條件是西方經濟干涉主義理念的重要工具。 多邊金融機構和西方國家開始大規模介入發展中國家發展進程，經濟自由化理念從一開始就嵌入債務應對的舉措中。 這集中表現在，貝克計劃、布拉迪計劃等早期的應對方案主要由美國提出，其核心舉措包括放松經濟管制、擴大投資、放開金融、國企私有化等自由化主張。①兩個計劃都是以美國財長提出而得名。 可參見Manuel Monteagudo， “The Debt Problem：The Baker Plan and the Brady Initiative： A Latin American Perspective”， The International Lawyer， Vol.28， No.1， Spring， 1994， pp.59-81.新自由主義經濟理念的頂峰是多邊金融機構在發展中國家大規模推行“經濟結構調整計劃”（SAP）。 這一計劃給非洲和拉美國家帶來了巨大災難，使拉美和非洲國家經歷了“失去的十年”，或者是“四分之一個世紀”。②The UN， “The End of the Golden Age， the Debt Crisis and Development Setbacks”， World Economic and Social Survey 2017，New York， 2017， pp. 60-61.總體上，從巴黎俱樂部到國際金融機制，國際債務治理的理念基本是由西方新自由主義經濟理念塑造，兩者之間的合作協調塑造了當前國際債務治理的機制和模式。

2.1 國際債務管理機制

機制建設是國際債務治理的重要目標。 從七十七國集團到國際金融機構，國際社會在國際債務管理機制建設上進行了多次嘗試。 20 世紀70 年代，隨著發展中國家債務問題的凸顯，發展中國家希望通過集體方式開展與債權國的債務談判。 1979 年在馬尼拉召開的聯合國貿發組織會議上，七十七國集團提議成立國際債務委員會（International Debt Commission）。 根據這一設想，國際債務委員會應該是一個中立的論壇，主要用于推動債務國與巴黎俱樂部和國際貨幣基金組織的債務談判。①Dusan Zivkovic， “ Debt Renegotiation Framework ”，UNCTAD， October， 2005， https://vi.unctad.org/debt/debt/m3/documents/zivkovic.PDF， p.2.另外，七十七國集團建議成立一個獨立的、超國家的國際債務管理機構，同時調整國際貨幣基金組織在債務問題上的職能。 “國際貨幣基金組織應該扮演國際清償法院的角色，而不是債權人的角色”。②Jeffrey Sachs， “Bretton Woods-50 Years On： IMF， Reform Thyself”， The Wall Street Journal， July 21， 1994.然而，成立國際清償法院和仲裁機構的倡議都沒有成為現實。 1990 年，國際貨幣基金組織前執行董事丹尼爾·凱澤（Daniel Kaeser）提議建立一套債務工作機制。 根據這一建議，首先應成立有效的債務談判和減免機制，其次應該把重點放在預防未來的債務風險上；債務救助的重點應該是采取措施降低處于債務困境國家的借貸成本。 這一倡議使當時國際債務治理的對象從處于債務高風險的國家，擴大到更大范圍的債務國，對后來的債務管理產生了重要影響。 正是基于這一思路，國際貨幣基金組織制定了債務可持續性框架，從而使國際債務治理真正從應對債務危機擴大到債務問題的治理。③Kenneth Rogoff， Jeromin Zettelmeyer， “Bankruptcy Procedures for Sovereigns： A History of Ideas， 1976-2001”， International Monetary Fund， August 1， 2002， pp.17-18.

20 世紀90 年代，東南亞金融危機、阿根廷債務危機的暴發為國際債務治理機制發展提供了重要動力。 國際金融機構開始嘗試提出新的主權債務重組機制（Sovereign Debt Restructuring Mechanism）。 國際貨幣基金組織希望建立一個有法律約束力的國際債務談判、仲裁和決策機制，但遭到了美國等國家和組織的反對。 2008年美國次貸危機以及2013 年歐債危機再次對建立國際債務解決機制提出了需求。 在這一背景下，聯合國改革國際貨幣和金融體系專家委員會（斯提格利茨委員會）提議建立具有強制力的國際債務重組法院（International Debt Restructuring Court），但因受到明顯的反對，該提議調整為建立沒有約束力的“主權債務論壇”（Sovereign Debt Forum）。 與此同時，聯合國貿發組織也在國際債務治理上提出一些新的倡議，包括建議成立債務問題協會（Debt Workout Institution），其核心目標是希望債務國在債務問題上發揮主要作用。 比如，債務可持續性分析應該由債務國自己開展，經濟和社會恢復計劃應該由債務國自己來執行。

2014 年，聯合國大會通過決議，呼吁在聯合國大會層面組建一個機制，用于開展主權債務重組談判。 這一決議使債務重組問題上升到聯合國大會層面，從而引發廣泛關注，受到了發展中國家債務國和非政府組織的歡迎。 然而，這一計劃遭到了西方國家以及一些新興國家的抵制，很多實質性提議包括成立債務問題委員會都沒有實現。 這一倡議最終只轉化為2015 年聯合國大會通過的主權債務重組的九條原則。④九條原則是：主權、善念、透明、公正、平等對待、主權豁免、合法性、可持續性、多數重組原則。 UNGA，“Basic Principles on Sovereign Debt Restructuring Processes”， UN General Assembly， A/69/L.84， July 29， 2015.盡管并沒有實現建立主權債務重組機制的目標，這九條原則已經被視為一次歷史性的突破。在一些分析看來，因為聯合國大會決議本身具有很大的政治影響力，九條原則的通過反映了在改革由債權方主導的債務治理體系上存在著國際共識。 這成為未來國際債務管理機制建立的重要前提。⑤Bhumika Muchhala， “UN Adopts Landmark Debt Resolution on Principles for Sovereign Debt Restructuring”， Third World Network， September 11， 2015， https://twn.my/title2/finance/2015/fi150901.htm.

2.2 國際債務治理的功能

國際債務治理并沒有建立一套機制化的債務治理機制，相反是采用了論壇化的或松散的治理體系。 巴黎俱樂部主要負責雙邊債務相關問題，國際金融機構主要負責多邊債務，并在國際債務管理的理念、規范和協調上發揮核心作用。 巴黎俱樂部秘書處只是一個規模很小的會議聯絡機構，多邊金融機構主要通過年度會議來討論債務問題。 然而，松散的機制并沒有減弱傳統債務治理的效力。 相反，債務談判的結果雖然只體現在會議記錄、備忘錄等非正式文件中，但往往卻具有很強的政策影響力。①例如巴黎俱樂部將是否有會議紀要作為債務國債務狀況評估的一個重要條款。從巴黎俱樂部到國際金融機制，兩者的合作協調共同塑造了當前國際債務治理的基本模式。 概括起來，國際債務治理主要包含四個核心功能：構建債務治理的規范和標準；主導債務管理的過程；協調債務談判或救助；規范和引導其他債權人。

（1）構建國際債務治理的標準和話語。

巴黎俱樂部和多邊金融機構是國際債務治理的主導者，這主要體現在其在標準和話語的制定上。 其一，通過債務可持續性分析框架塑造當前國際債務治理的核心議程。 即國際債務治理的核心目標是維持債務可持續性。 其二，通過專業研究、國家債務風險評估、技術援助、政策建議等形式，形成對債務國債務問題的權威知識。 國際金融機構的政策建議依然是債務國政策制定以及債權國債務政策的重要依據。世界銀行是最重要的發展經濟學知識提供者，世界銀行的研究在影響政策制定上發揮了重要作用。 國際貨幣基金組織則通過技術援助（IMF Technical Assistance）幫助成員國制定經濟和財政政策。 國際貨幣基金組織金融支持優先投向那些經濟政策獲得該機構認可的國家。 世界銀行與國際貨幣基金組織金融評估項目（FSAP）對債務國的金融部門進行分析，其政策建議往往直接轉化為債務國的政策（詳見表3）。 其三，形成對國際金融機構債務管理的路徑依賴。傳統債務治理更關心債務規模和指標變化，因此，控制債務水平是重要政策方向。 為了控制債務水平，國際金融機構和西方國家深度介入債務國的宏觀經濟政策，包括財政、貿易和稅收政策。 然而，這一政策導向往往以忽略債務國的實際情況為代價，即政策主要是為了“控制債務指標”而非“經濟增長和發展”。②杰弗里·薩切斯直接指出，傳統債務治理機構的債務管理政策、債務可持續性指標體系等具有明顯的主觀性，其并沒有真正以債務國的實際為前提。 一個基本的事實是，許多接受巴黎俱樂部和國際金融機構債務減免的國家至今依然面臨著經濟和發展問題。 Jeffery D. Sachs， “Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries”， Brookings Papers on Economic Activity， No.1，2002， pp.10-18.這很大程度上限制了國家的發展投入，與債務國發展潛力釋放之間存在著較大的矛盾。

（2）主導債務管理過程。

在政策管理、領域管理、風險防范管理、債務重組談判等關鍵環節，國際金融機構和西方國家發揮著重要作用。 這是國際金融機構主導地位的重要基礎。 其一，政策管理。 雖然名義上債務國是債務管理的主體，但國際貨幣基金組織及多邊金融機構的政策主張往往發揮重要影響。 國際貨幣基金組織往往通過金融支持、債務控制、改革建議、政策預警等方式促進債務國改善其宏觀經濟政策和債務政策。債務國的經濟穩定和改革計劃（國際貨幣基金組織和世界銀行認可）是該國獲得國際金融機構借貸或者進行債務談判的重要依據。 尤其是國際貨幣基金組織在債務國設置的融資上限直接影響著第三方的融資。 其二，領域管理。 多邊金融機構通過發展融資、官方發展援助和信用擔保等方式確立了在發展中國家債務中的領導地位。 多邊金融機構的融資流向深刻影響著債務國的發展領域，也對其他國家的貸款流向具有重要指導意義。 總體上，世界銀行和地區性金融機構的融資和貸款相對更具有發展屬性，其往往較多支持基礎設施、農業、電力、水、衛生、社會發展等領域。 其三，風險防范管理。 國際貨幣基金組織債務可持續性分析框架不僅影響著巴黎俱樂部、私人金融機構、商業銀行以及新興國家的債務政策，更重要的是，其逐步內化為債務國制定債務管理政策的重要工具。 一個重要的表現為，發展中國家債務管理的意愿和能力比以往有明顯提升。 根據多邊金融機構債務規范，基本上每個債務國都設置了債務管理辦公室，并定期發布債務管理戰略和政策。 債務風險預警和預防已經成為發展中國家經濟工作中的重點。①周玉淵：“發展中國家債務政治化的影響與反思”，《國際展望》，2020 年第1 期。

表3 國際金融機構主要債務治理機制、政策和工具

（3）協調債務談判。

主權債務談判是債務治理中最核心也是最復雜的部分。 債務重組談判的過程和效果是傳統國際債務治理體系合法性和有效性的根本反映。 隨著發展中國家債務問題復雜化以及債務來源構成的多元化，集體債務談判的難度在不斷增加。 一方面，在債務談判實踐的基礎上逐漸形成了一系列債務談判的原則、規則或共識。例如，債務重組談判必須由債務國首先提出，且是在債務違約無法避免的情況下；巴黎俱樂部堅持必須在債務國接受國際貨幣基金組織的經濟穩定與改革計劃的前提下才能進行債務重組談判；在并未發生債務違約的前提下，不建議債務國和債權方直接進行對話；在出現債務違約的情況下，債務國與其他債權方的接觸和談判應該通過國際貨幣基金組織的“債務違約借貸”政策進行。 在債務優先償還順序上，則形成了應急性融資、國際貨幣基金組織、世界銀行、貿易、銀行間借貸和債券的還款順序。①Luke Fletcher， Adele Webb， “ Alternatives to Debtors Prison： Developing a Framework for International Insolvency”，Australia Council for International Development （ACFID） Series Report No.4， October， 2011， pp.9-10.另一方面，不斷變化的形勢又對已有債務談判原則和規范構成挑戰。 當前影響力不斷上升的新興國家如中國主要是通過雙邊途徑進行債務談判。雖然中國很大程度上也借鑒了巴黎俱樂部的原則和經驗，但在理念和方式上與之存在著較大的差異甚至沖突。 中國與巴黎俱樂部國家的磨合正成為國際債務談判原則和規范不斷細化的重要動力。②Kevin Acker， Deborah Brautigam， and Yufan Huang， “Debt Relief with Chinese Characteristics”， CARI Working Paper， No.2020/39， School of Advanced International Studies，Johns Hopkins University， Washington， DC， 2020.

（4）規范他者。

債務來源的多元化和復雜化持續考驗著傳統的債務治理。 如何引導、規范甚至限制新的債權方是債務治理已有規則制定者面臨的重要課題。 傳統債務治理體系需要通過制定和調整規則來規范其他債權方的行為。 20 世紀為了應對私人部門、商業銀行和債券債務的增加，巴黎俱樂部提出了“可比性”原則（comparability of treatment）。 這一原則要求債務國在與非巴黎俱樂部債權方簽署協議時，不應接受比與巴黎俱樂部債務重組標準低的條款。 這一原則最開始主要是針對私人部門和商業銀行貸款，目前則擴大到新興債權國。 同樣，巴黎俱樂部也積極推動擴大版的債務問題論壇，例如定期舉辦巴黎俱樂部與私人債權人論壇，通過觀察員機制吸收中國參與巴黎俱樂部集體債務討論等。 為了克服債務談判中的集體行動困境，鼓勵債權方尤其是債券持有者參與集體債務談判，國際債權人也嘗試構建集體行動的條款，例如嘗試達成75%的多數決定權原則。 另外，接受國際貨幣基金組織支持的國家必須制定和執行國際金融機構支持和認可的經濟改革計劃，這使得國際金融機構在這些國家的財政和金融政策上具有很大的權威和話語權，這意味著其他債權國在與發展中國家達成債務協議前，必須考慮國際貨幣基金組織的政策和關切，否則就可能面臨著破壞國際合作的道德風險。③徐梅：“國際貨幣體系演變及我國應對政策選擇”，《太平洋學報》，2012 年第8 期。

三、國際債務治理：改革與轉型

國際債務治理在應對發展中國家債務危機、塑造發展中國家債務管理政策以及推動國際合作協調上發揮了重要作用。 截至2020 年8月13 日，巴黎俱樂部已經與92 個債務國達成了454 個債務重組協定，涉及債務金額達到5870億美元。④Paris Club， “Key Numbers”， http://www.clubdeparis.org/en， 訪問時間：2020 年8 月13 日。國際金融機構主導的“重債窮國倡議”和“多邊減免倡議”使39 個“重債窮國倡議”國家中的36 個獲得了債務減免，在解決欠發達國家的債務上發揮了重要作用。 2006 年之后，重債窮國的債務可持續性指標大幅回落至合理區間，債務狀況明顯改善。 然而，在長期的實踐中，傳統債務治理也暴露了諸多問題，使其面臨著嚴峻的質疑和批評。 尤其是在2010 年之后，發展中國家的債務規模又開始出現較快增長，債務負擔大幅增加，債務可持續性風險持續上升。 2020 年新冠肺炎疫情則把發展中國家的債務問題推到風口浪尖。 這些重大變化對國際債務治理提出了新的重要考驗，也正成為國際債務治理改革轉型的重要動力。

3.1 國際債務治理面臨的質疑

（1）傳統債務治理相當程度上忽視了債務國自身的發展議程。

債務國是國際債務治理的重要組成部分，然而，由于實力的不對稱，傳統債務治理一定程度上發展成為傳統債權方對債務國的治理。①Howard P. Lehman， “International Creditors and the Third World： Strategies and Policies from Baker to Brady”， The Journal of Developing Areas， Vol.28， No.2， 1994， pp.191-218.20 世紀80 年代前，通過聯合國貿發組織等平臺，南方發展中國家積極與發達國家討論債務治理。 南方國家的一個重要訴求是，必須從國家發展和經濟增長的角度來解決債務問題。 其核心理念是只要國家發展了，債務問題自然迎刃而解。 然而，因為擔心喪失政策影響力和承擔更大責任，巴黎俱樂部堅持將重點只聚焦于債務談判本身。②Kenneth Rogoff， Jeromin Zettelmeyer， “Bankruptcy Procedures for Sovereigns： A History of Ideas， 1976-2001”， International Monetary Fund， August 1， 2002， p.5.同時，一些主要發展中國家如墨西哥和阿根廷因為擔心發達國家減少貸款和金融支持，對七十七國集團提出的倡議態度冷淡。 這導致發展中國家在債務問題上的集體努力以失敗告終。 自此以后，發展中國家在國際債務治理中的話語日漸式微，債務國最終淪為國際債務治理的客體。 這導致的一個重要后果是，傳統債務治理體系主要是建立在債權方的理念和利益基礎之上，而非基于債務國的國情和現實。③Jeffery D. Sachs， “Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries”， Brookings Papers on Economic Activity， 2002， p.19.諷刺的是，傳統債務治理更多是債權方（creditor）的政治，其核心工作是債權方之間的協調，即克服債權方的“集體行動難題”。 這導致債務的使用效果等核心問題很大程度上是被忽視的。 這一現實決定了當前國際債務治理體系過于關注債務問題本身、過于強調債務控制導向，而相對忽視債務與發展關聯以及債務使用效果。 一定程度上，由于無視債務國自身的國情和發展道路，傳統債務治理改變了發展中國家的自主發展進程，在發展中國家的自主發展和內生性增長上起到了負面作用。

（2）國際債務治理松散的、反應式的協調機制無法有效應對當今更加復雜的債務問題。

傳統債務治理主要是在應對20 世紀發展中國家主權債務危機基礎上形成的。 隨著當今發展中國家債務問題的再次凸顯，國際債務治理的不足日益暴露。 一方面，國際債務治理機制很大程度上是一個反應式機制。 傳統債務治理是對債務危機的反應，其是用最低標準措施來防止危機進一步擴大，而非從根源解決債務問題。④同③， pp.18-19.另一方面，國際債務治理體系存在著“協調難”的結構性問題。 雖然巴黎俱樂部形成了主權債務談判的集體原則，但是當債務談判擴大到私人金融機構、債權持有人或其他官方債權人時，債務問題集體談判往往面臨非常大的難題。 這不僅體現在原則和規范層面，在具體國家和項目層面也面臨著更復雜的問題。 當前，非主權債務包括債券、商業貸款、私人金融機構貸款，正在成為發展中國家主要的外部債務來源。 同時，新興國家在發展中國家債務發展上的作用和影響不斷增加，這將進一步凸顯國際債務治理協調難的問題。

（3）債務問題的工具化和政治化削弱了傳統債務治理的有效性。

債務問題本質上是經濟問題，然而，從巴黎俱樂部成立開始，債務問題的工具化導向就非常明顯。 債務問題是西方國家在二戰后介入發展中國家事務的重要工具，在拉攏第三世界國家，服務于自身全球戰略和大國對抗上發揮了重要作用。 在應對20 世紀80 年代發展債務危機的過程中，西方國家主導的債務救助附加了大量苛刻的政治和政策條件。 債務問題甚至被視為西方國家向發展中國家推廣經濟自由化和政治民主化的重要借口，通過債務救助西方國家和國際金融機構再次成為發展中國家發展議程的重要塑造者。 21 世紀以來，隨著中國對外融資能力的增強，尤其是隨著“一帶一路”的推進，中國在發展中國家的影響力不斷提升。 這對傳統的由西方國家主導的融資模式帶來了重要沖擊，更對美西方在發展中國家的領導地位帶來了挑戰。 這不僅促使美西方開始反思其融資模式，例如美國成立了新的國際發展融資公司，而且也開始不斷炒作發展中國家的債務問題，債務問題政治化的趨勢日益明顯。⑤周玉淵：“美國國際發展合作新戰略探析——兼論其對中國的影響”，《太平洋學報》，2019 年第12 期。在新冠肺炎疫情背景下，美西方更是利用債務救助議題大肆抹黑中國的貸款，完全無視中國貸款在促進發展中國家發展中的積極作用，極力宣傳中國推行“債務陷阱外交”，鼓動發展中國家債務國向中國要求債務減免，利用集體行動要求中國承擔主要責任。 債務議題近乎從一個經濟問題演變成為一個重要的戰略、政治和安全問題。①可參見周玉淵：“發展中國家債務問題政治化的影響與反思”，《國際展望》，2020 年第1 期。這不僅無視基本事實，而且也加劇了國際社會的分裂，從而無助于真正去應對和解決發展中國家的債務訴求。②可參見周玉淵：“非洲債務問題的議題化及其影響”，《現代國際關系》，2020 年第8 期。

3.2 國際債務治理改革的新動力

2010 年以來，發展中國家的債務來源、債務風險和核心議題發生了重大變化。 債務問題復雜化、治理主體多元化、治理方式差異化是當前國際債務治理的重要特征，同時也是推動國際債務治理改革的重要動力。

（1）不同國際債務治理理念和模式的磨合為國際債務治理改革提供新動力。

以中國為代表的新興融資者，結合本國的國情和發展經驗，逐漸探索出一套不同于傳統的對外融資模式。 在過去的二十幾年時間里，中國國開行和中國進出口銀行等政策性/開發性金融機構推動了中國投融資在發展中國家的快速拓展。 近些年來，中國的商業銀行海外融資業務也開始大踏步推進。 尤其是在“一帶一路”倡議的推動下，亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、中非產能合作基金、絲路基金、中國—東盟海上合作基金等專業融資機制紛紛建立。 這些變化使中國在國際融資中的地位獲得了快速提升。 然而，中國在國際債務治理上的經驗和模式與傳統債務治理機制存在著較大的差異。 例如，傳統融資機制更強調債務控制，中國則更強調經濟發展來促進債務可持續。 前者更強調債務的“條件性”來調控發展中國家政策議程，后者則更加靈活，更注重發展中國家的自主性和造血能力建設。 前者更強調標準、透明和程序的正義性，而后者則更注重債務的實際效果，尤其是債務的開發效應和帶動效應。 這些差異和競爭帶來的一個重要后果是，傳統融資和債務治理體系影響力在下降，而新興融資和債務治理的影響力在持續上升。 這一趨勢加劇了兩者之間的競爭和磨合，成為國際債務治理改革的主要動力來源。

（2）治理主體的多元化塑造著國際債務治理的議題方向。

20 世紀80 年代以來，發展中國家債務危機催生了一批具有重要影響力的國際債務非政府組織。 以“消除非法債務委員會”（CADTM）、朱比利債務行動（JDC）、歐洲債務與發展網絡（EURODAD）、拉丁美洲債務與發展網絡（LATINDAD）、非洲債務與發展網絡（AFRODAD）等為代表的國際債務非政府組織，在影響七國集團、巴黎俱樂部、多邊金融機構、聯合國貿發組織等上發揮了積極作用。 2000 年聯合國《新千年發展目標》提出后，國際組織在債務與發展上的參與不斷增強。 2004 年，聯合國人權理事會開始把債務與人權關系作為一個重要工作議題，并在2012 年形成了“聯合國關于債務和人權的指導原則”，核心理念是債務償還不能以犧牲民眾基本的權利和福利為代價。③United Nations， “Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights”， A/HRC/20/23， Annex， 2011， para 50.國際組織也開始突出債權人的責任，致力于推動貸款方和借款方共同的“責任”框架。 2002 年，蒙特利爾發展融資峰會確立了債權國和債務國應在債務不可持續性問題上承擔共同責任的原則。 2012年，聯合國貿發組織會議提出了“主權債務貸款和借款的共同責任原則”。 2015 年，聯合國亞的斯亞貝巴行動議程提出，“聯合國將在現有倡議基礎上繼續推動構建債權國和債務國履行共同責任的全球規則和規范?！雹躑N， Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development， New York： United Nations，2015， p.26.國際債務非政府組織是國際債務治理改革的主要倡議者，其核心主張是通過改革傳統債務治理體系，促使債權人承擔更大責任和實質性減免債務，從而預防發展中國潛在的債務危機。 新冠肺炎疫情期間，一些國際債務非政府組織大力呼吁減免發展中國家債務，或加大對發展中國家的債務救助。①Jubilee Debt Campaign， “Coronavirus： Cancel the Debts of Countries in the Global South”， March 18， 2020， https://jubileedebt.org.uk/actions/stop-coronavirus-debt-disaster； Daniel Munevar， “Emergency Financing for Low-Income Economies（LIEs）to Tackle COVID-19 Cost Estimates for the Impact of the Crisis and Emergency Financing Requirements”， European Network on Debt and Development， March 31， 2020， https://www.eurodad.org/covid19_emergencyfinance； Daniel Munevar， “A Debt Moratorium for Low Income Economies： Eurodad Cost Assessment A Debt Moratorium to Tackle the COVID-19 Crisis”， European Network on Debt and Development， March 24， 2020， https://www.eurodad.org/debt_moratorium.此外，一些新的行動聯盟例如全球議員聯盟等也開始關注債務問題，尤其是通過全球聯動的方式在債務救助問題上產生較大影響。 總之，這些多元化的參與塑造了當今國際債務治理的議題，為國際債務治理改革提供新的要求。

（3）發展中國家債務問題復雜化要求提升國際債務治理能力。

債務問題復雜化集中表現在兩個方面：其一是債務構成和風險發生重要變化。 總體上，當前發展中國家債務負擔在增加，債務不可持續風險在持續上升。 國際融資體系正在發生較大變化。 中國等新興國家融資意愿和能力在快速上升，而巴黎俱樂部國家在發展中國家外債中的比重出現了大幅下降。 尤其是，私人金融機構債務包括債券、商業銀行貸款等在發展中國家外債中的比重快速上升，成為發展中國家債務負擔的重要來源，正成為誘發債務危機的重大潛在隱患。 其二，發展中國家在國際債務治理體系中的地位和影響力發生了較大變化。在傳統的國際債務治理體系中，發展中國家基本處于被動的地位，債務談判的規則、議程、包括文本基本都是由巴黎俱樂部和多邊金融機構主導的。 然而，中國等新興國家正在為發展中國家提供新的融資來源，這在很大程度上提高了發展中國家討價還價和自主設置議程的能力。 相應地，發展中國家在國際債務治理中的訴求和影響也正在提升。 例如在新冠肺炎疫情期間，非洲國家通過聯合國、非盟、次區域組織以及雙邊途徑積極呼吁國際社會加強對非洲的債務救助。 發展中國家債務問題復雜化帶來了新的挑戰，要求國際債務治理必須進行有效回應。

3.3 國際債務治理轉型的方向

由上，在新的歷史時期，國際債務治理的不足日益暴露，改革國際債務治理的動力逐漸增強。 這也正在為國際債務治理轉型提供重要思路和方向。 當前來看，如何從債務問題的根源入手提高債務的良好治理，如何加強債務主體之間的協調合作，如何推動不同治理模式的優勢互補，應是新型國際債務治理的核心議題和重點方向。

（1）新型國際債務治理應致力于搭建包容、開放、高效的國際融資管理體系。

債務管理的前提是融資管理，債務可持續性的決定性要素是負責任的融資。 因此，中國與傳統債務治理體系合作的重要方向是加強在融資管理上的合作協調。 作為重要的融資提供者，中國對于傳統融資機構的融資能力建設是重要補充。 全球發展融資尤其是基礎設施融資需求依然巨大，傳統融資機構遠遠不能解決這一問題。 因此，需要加強與包括中國在內的新興國家和融資機構進行合作，共同應對這一挑戰。 事實上，近年來在“一帶一路”倡議的推動下，中國與傳統融資者的合作正在快速發展。中國的開發性金融機構、政策性銀行同傳統多邊融資機構等通過建立合作機制、設立股權基金、開展銀團貸款、聯合融資、轉貸、授信、風險分擔機制、持股等合作方式，形成了多元化融資架構。 例如，國開行發起設立了上合銀聯體、中國—中東歐銀聯體、中阿銀聯體等銀行間合作機制，同渣打銀行、巴克萊銀行、花旗銀行、德意志銀行等簽署合作備忘錄；中國進出口銀行與俄羅斯開發銀行、荷蘭國際集團、非洲貿易和發展銀行等合作，共同出資或提供流動性貸款，以支持出口買方信貸。 在大型基礎設施項目中進行聯合融資是比較普遍的做法。①在政策性金融合作之外，商業銀行間的合作也取得了快速發展。 具體案例可參見，國家開發銀行、聯合國開發計劃署著：《融合投融資規則促進“一帶一路”可持續發展——“一帶一路”經濟發展報告（2019）》，國家開發銀行網站，2019 年11 月6 日，http://www. cdb. com. cn/rdzt/ydyl/201911/P020191106652075822 071.pdf，第31-33 頁。中國與國際金融機構在對外融資上的協調合作是共同應對發展中國家融資挑戰、降低和分擔融資風險、提高融資可持續性和有效性的重要方式。 這也是提高債務可持續性、促進共同應對債務風險的重要保障。

（2）新型國際債務治理應推動不同治理模式間的優勢互補。

雖然傳統融資者和中國等新型融資者在債務治理的理念和模式上存在著差異乃至競爭，但在提升發展中國家債務可持續性上存在著基本共識。 因此，如何實現不同治理模式間的優勢互補對于構建均衡的國際債務治理體系至關重要。

為此，首先，必須尊重不同治理模式間的差異，相互承認和尊重彼此的利益和關切。 傳統融資者應該改變債務問題政治化的思維，承認中國融資和債務治理的務實性和有效性。 中國也應該尊重傳統融資者長期以來確立的原則、標準和規范。

其次，應該共同致力于債務可持續性與發展可持續性的有效統一。 傳統債務治理重點聚焦債務可持續性，核心理念是“流量控制”。 中國重點聚焦發展可持續性和融資不間斷性，更側重于債務的“流向控制”。 傳統債務治理的優勢是其經濟穩定和改革計劃，以及國別戰略和行業規劃。 中國融資具有明顯的領域聚焦、項目為主和全產業鏈支撐的特點，這很大程度上保證了融資的經濟帶動效應。 兩者在實踐中正在形成自然分工的格局。 因此，應該充分利用彼此的優勢，加強協調合作，共同推動國際債務治理的均衡發展。

最后，應共同致力于豐富完善發展中國家的國際融資結構。 應該理解和承認發展中國家的國際融資是理性選擇的結果，而非基于“債務陷阱論”等各種妖魔化論調。 巴黎俱樂部和國際金融機構是傳統的融資者和債權人，但這并不意味著中國等新興融資者和債權人就是威脅和挑戰。 相反，中國等的發展融資彌補了巴黎俱樂部意愿和能力下降帶來的缺口，在促進形成多邊融資、雙邊融資、私人融資的合理結構上發揮了重要作用。 因此，各方應基于這一共識，共同推動構建均衡有效穩定的國際融資結構。

（3）新型國際債務治理必須致力于真正改善發展中國家的債務問題和促進可持續發展。

債務問題在發展中國家的發展進程中扮演著非常重要的作用。 一方面，債務是促進發展中國家經濟增長和國家發展的要素之一；另一方面，如果債務管理出現問題，債務則會成為國家發展的負擔。 因此，國際債務治理的核心目標應該是提高發展中國家管理債務的能力，即把債務轉化為發展的能力。 這具體包含了三個方面的目標。

一是理清債務與發展的關系。 發展是目標，債務是工具。 因此，債務治理必須以國家發展為導向。 也就是說，需要改變“為了控制債務而管理債務”的思路，真正轉化為“以發展為前提來改善債務”。

二是標本兼治，從根源來為發展中國家債務治理創造條件。 發展中國家的債務問題有著深刻的國際和國內根源。 世界經濟的波動例如大宗商品價格、利率、匯率的變化，發展中國家政府“不負責任”的借貸，西方國家和金融機構將債務問題政治化和工具化的圖謀等，都是發展中國家債務問題的重要影響因素。 這意味著，國際債務治理必須從更系統全面的角度去改善發展中國家的債務問題。

三是理清發展中國家債務問題的真正威脅，通過團結合作為化解發展中國家債務風險提供支撐。 相比于雙邊和多邊主權債務的可控性，私人債務風險挑戰具有隱蔽性、復雜性和監管難的特點，正在成為發展中國家主要的債務風險。 一些機構的研究已經發出警告，私人融資和債券債務違約將極大可能成為許多中低收入國家下一輪債務危機的主要推手。①Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change”， A Eurodad Discussion Paper， July，2016， p.17.當前，新冠肺炎疫情沖擊是發展中國家發展和穩定面臨的重大威脅，對其債務償還構成了現實的挑戰。這正是目前發展中國家債務問題的真正威脅。為此，國際社會應該在發展中國家債務威脅上建立共識，避免債務問題政治化和工具化等不利于債務治理的行為，通過團結合作，為應對發展中國家債務威脅和挑戰提供支撐。

四、結 語

從20 世紀80 年代發展中國家債務危機到當前新冠肺炎疫情引發的危機，國際債務治理的誕生、變革和轉型有其深刻的歷史背景和動力來源。 80 年代的債務危機推動了巴黎俱樂部從債務解決機制向治理機制的轉變，確立了國際金融機構和巴黎俱樂部在國際債務治理中的主導地位，塑造了當前以債務減免和債務可持續性為核心的國際債務治理方案。 當今的新冠肺炎疫情則正在加快國際債務治理的轉型進程。 二十國集團通過的“緩債倡議”以及中國在國際集體債務救助上的積極參與正在給未來的國際債務治理提供希望和期待。 可以期待，新型的國際債務治理將建立在不同理念和治理模式的互鑒、互動和互補基礎之上，將能夠更加促進債務可持續性與發展可持續性之間的平衡，將更有效地為解決發展中國家的債務問題和發展困境提供支持和方向。

作為國際發展融資和債務治理新的重要的攸關方，中國在參與國際債務治理、推動國際債務治理轉型、構建新型國際融資和債務治理合作上將發揮著越來越重要的作用。 但與此同時，中國也將面臨越來越大的來自國際體系、國際規范和大國競爭的壓力。 為此，中國應積極把握當前國際債務治理體系轉型的機遇，妥善應對主要來自美國、印度等推動的大國競爭和地緣政治斗爭帶來的挑戰，通過與傳統國際債務治理體系的良性互動，為中國的對外融資和國際合作提供健康穩定的國際環境。

第一，基于國際規則和實踐，加強中國融資和債務治理的國際化和規范化建設。 近年來，中國金融機構已經在嘗試對標國際規則和標準，在“一帶一路”高質量發展、債務可持續性上開始提出重要政策框架。 中國融資和債務治理的國際化和規范化將為中國參與國際債務治理合作提供重要前提。 中國應該進一步加強與巴黎俱樂部在主權債務問題上的溝通協調，在條件允許情況下，可以考慮以正式身份開展與巴黎俱樂部的合作。 中國也應繼續深化與國際金融機構在發展中國家債務問題上的合作，加強在債務救助、債務可持續性、債務與發展可持續性上的優勢互補和經驗分享。

第二，以開放包容的原則，拓展和深化與國際金融機構包括西方金融機構在發展融資領域上的合作。 債務問題的源頭在融資，科學和可行的融資規劃是防止債務問題產生、促進債務產生實際效果的重要前提，同時也是分攤融資和債務成本、降低風險沖擊的重要方式。 因此，中國應該加大開放力度，積極探索和創新中國與西方國家和國際金融機構在第三方市場的融資合作。

第三，創新融資模式，優化中國發展融資結構。 中國海外融資主要以官方融資為主，民間和私人資本比重很小。 這意味著中國融資在拉動私人資本上的催化作用尚未有效發揮，也使得中國融資具有明顯的官方和政府屬性，這也是美西方國家對中國影響力快速上升感到焦慮的重要原因。 因此，應該明確政府和市場融資的邊界，提升官方在催化私人資本上的重要作用，這不僅有助于提升中國融資的整體水平，也有助于降低中國海外融資面臨的戰略和地緣政治風險。

第四，打造中國融資和債務治理的名片，把中國經驗轉化為國際經驗。 中國融資主要集中于基礎設施、交通、能源電力等具有重大經濟帶動效應的領域和行業，其經濟刺激和產業帶動潛力巨大。 然而，其潛力的釋放必須依賴中國融資項目后期的有效管理以及所在國政府、企業和社區的廣泛參與。 這事實上也正是目前中國融資項目的一個短板。 這一關系沒有處理好，很有可能會導致中國融資的機遇最后變成債務的負擔。 因此，中國應高度重視這一問題，著力提升中國融資的精品化和可持續性，通過投建營一體化、融資項目包容性規劃等的創新，真正使中國優勢和經驗轉化為國際認可的方式和經驗。