加強水利工程應急管理能力 提升安全生產工作管理水

平韋倩

(河南省豫東水利工程管理局，河南 開封 475000)

1 前言

應急管理是水利工程建設安全生產管理的特殊階段，其主要作用是提升防范和應對生產安全事故的能力，最大限度減少人員傷亡和經濟財產損失。而在當前水利工程建設安全生產管理中，重視日常管理，忽視應急管理的現象較為普遍，形成了應急管理建設紙上談兵局面，相關法律、法規、規定落實的效果堪憂，必須引起足夠的重視。要緊密聯系應急管理能力建設與日常安全生產管理，通過加強在建水利工程應急管理能力建設，提升安全生產管理水平。

2 加強應急管理能力建設是一個時代課題

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，各類事故隱患和安全風險交織疊加且易發多發，影響公共安全的因素日益增多。2003年的非典、2008年的南方雪災、5·12汶川特大地震、2019年的新冠肺炎以及每年的洪水、干旱等，據統計“21世紀以來，中國平均每年因自然災害造成的直接經濟損失超過3 000億元。因自然災害每年大約有3億人次受災。”“備豫不虞，為國常道”，加強應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。2018年國務院機構改革中組建應急管理部，這是應急管理發展史上的重要里程碑，有利于優化中國的應急預案體系和推動預案演練，提高應急準備能力和突發事件的風險管理能力，為探索中國的綜合應急管理模式提供了推動力。

2019年11月29日，習近平總書記在全國應急管理體系和能力建設進行中共中央政治局第十九次集體學習時強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。要發揮中國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進中國應急管理體系和能力現代化。

2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，提出了15個體系、9種機制、4項制度，其中包括應急物資保障體系、國家應急管理體系、國家儲備體系、應急物資采購體系等，強調要針對疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。

3 加強在建水利工程應急管理有利于強化安全生產管理

應急管理與安全生產管理是聯系的，不是相互孤立的。應急管理是安全生產管理的一部分，是安全生產管理的特殊階段。通過落實應急管理能力建設可以發現日常安全生產管理中的問題和不足，促進安全生產管理水平的提升。就像打仗備戰一樣，只有通過實戰化的綜合演習才能真正檢驗部隊日常備戰水平，推動日常戰備訓練的改革，提高日常戰備訓練質量。作為在建水利工程項目，抓應急管理能力建設主要表現形式是生產安全事故應急預案的管理。2019年，應急管理部修訂了《生產安全事故應急預案管理辦法》(應急管理部令第2號，以下簡稱《辦法》)，為工程施工現場安全應急管理提供了基本的制度保障。

一是強化了安全生產責任制的落實。《安全生產法》中明確生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責，加強安全生產管理，建立健全安全生產責任制度，完善安全生產條件，確保安全生產。《辦法》中明確生產經營單位主要負責人負責組織編制和實施本單位的應急預案，并對應急預案的真實性和實用性負責，各分管負責人應當按照職責分工落實應急預案規定的職責。作為水利工程建設項目就是要強化項目法人的主體責任，作為施工企業就要強化企業法人的主體責任，應急預案中各級、各崗位人員的職責必然與安全生產管理中各級、各崗位人員職責相吻合，進一步強化了全員安全生產責任制。

二是強化了安全生產管理工作制度的落實。《辦法》中明確了應急預案編制的基本要求，與日常安全管理的基本內容高度一致。如識別適用的法律、法規、規章、制度和標準，結合生產經營活動開展工程現狀安全評估，能力水平與安全教育培訓等。《辦法》中明確編制應急預案前應當進行事故風險辨識、評估和應急資源調查，水利部2016年頒布的《水利部生產安全事故應急預案》中專門明確開展風險分級管控和隱患排查治理，這正是安全生產管理的重點和關鍵。作為編制應急預案的基礎材料，必須確保真實性、準確性，否則直接影響到預案的針對性和可靠性。因此，預案編制前必須對人員結構、組織架構、制度規定、雙預防機制建設等情況再次進行檢查和核實，確保符合工程建設實際，滿足預案編制需要。

三是強化了工程現場的動態管理。《安全生產法》中明確生產經營單位對重大危險源應當登記建檔，進行定期檢測、評估、監控，并制定應急預案。《辦法》中明確了6種應急預案應當及時修訂的情況。這就需要參建單位結合工程建設實際，加強日常安全管理制度的落實，定期開展新頒布法律、法規等文件的識別，以及危險源的辨識和風險評估，經常性開展安全檢查，發現和消除安全隱患，對短時間不能消除的隱患及時制定相應的現場處置方案，加強應急預案的動態管理。

四是強化了應急管理工作的落實。《辦法》中明確生產經營單位應當制定本單位的應急預案演練計劃，根據本單位的事故風險特點，每年至少組織一次綜合應急預案演練或者專項應急預案演練，每半年至少組織一次現場處置方案演練。對組織指揮、人員素質、物資保障等均提出了更高的演練要求，是對預案的針對性、可靠性、可行性最有效的檢驗。只有讓所有的要素動起來，才能發現不足，找出日常安全管理工作中差距，促進安全生產管理工作的落實，提升安全生產管理水平。

4 在建水利工程建設應急管理能力建設面臨的主要困難

一是前置條件比較復雜。應急預案編制受制于對處置條件的設定上，但施工現場安全狀態受季節性氣候、施工時溫度的影響，處于不斷變化之中，每一類前置條件都需要識別存在的危險危害因素，分析事故可能產生的直接后果以及次生、衍生后果，評估各種后果的危害程度和影響范圍，提出防范和控制事故風險措施，識別不到位，或是評估不到位都會直接影響預案編寫的針對性。

二是人員素質參差不齊。綜合應急預案、專項應急預案，以及現場處置方案，每一個方案都涉及一個完整的指揮鏈條，參建單位涉及項目法人、勘察設計單位、監理單位、施工單位等，人員分工包括各層次指揮人員、現場作業人員及各類保障人員等。目前工程項目現場管理人員多為抽組，現場作業人員多為勞務承包，人員流動大，專業素質很難滿足應急管理工作需要，要組建比較專業、相對穩定的搶險隊伍難度更大。

三是物資保障各類繁多。水利工程建設現場多在偏遠山區，得到最近距離應急資源支援至少需要數小時甚至數天的時間，緊急情況的發生到結束有的是瞬間的事情，對工程現場應急救援提出了更高的要求，必須確保施工現場有能夠滿足第一時間處理緊急情況的保障物資的各類和數量，部分消耗量大的物資必須能夠堅持到后方支援力量接續。

四是演練組織難保實效。應急預案演練本身是在設定情況組織的，決定了形式大于內容，人員的思想不能高度集中，各種保障、各種行動不能全要素展開，應急指揮的科學性、高效性無法判斷，應急預案的針對性、實用性得不到有效評估。

5 加強在建水利工程應急管理能力建設需把握的問題

一是要轉變思想認識。應急管理不完全等同于日常安全生產管理，而是安全生產管理工作的補充和完善。日常安全生產管理應突出風險分級管控和隱患排查治理雙預防機制，加強預警、預測、預案等應急準備的日常管理，應急管理通過應急準備的日常管理提高事故的應急響應以及應急恢復能力，進一步完善安全生產管理工作。水利工程建設項目是安全生產管理的主體，必須首先轉變思想認識。應急管理的特點決定了其經常處于備而不用的狀態，容易使人產生懈怠的思想，必須加以糾正，堅決杜絕“只要不發生事故，應急準備可以不做、少做或者簡單做”的思想，增強憂患意識、風險意識。要立足平時，抓日常安全管理的同時注重安全應急管理能力建設，開展安全檢查時突出安全應急能力檢查。

二是要立足項目實際。應急管理預案的編制不能脫離工地現有條件，刻意拔高，必須結合施工現場組織管理體系、生產規模和可能發生的事故特點，必須服從施工現場人員整體的素質結構，必須適應施工現場的機械設備、物資等各方面保障能力。在考慮應急救援能力的保障上，充分挖掘人員、設備、物資潛力，既提高應急救援能力，又服務于現場安全生產管理，提升安全生產管理水平。

三是要強化責任一致。應急預案編制的可行性、可靠性需要大量的基礎材料，必須強化主要領導的主體責任，分管領導的直接責任，確保基礎材料真實、齊全，預案內容充實、具體，各類預案銜接。注重安全應急管理與日常安全生產管理責任體系的一致性，既方便責任體系的銜接，又防止出現責任空檔；既保證日常安全生產管理工作的落實，又確保應急管理要求不落空。

四是要注重經常管理。工地安全現狀不是一成不變的，受季節影響、施工階段、人員狀況及外部環境等影響，必須抓好現場安全監測，抓好日常安全生產管理制度落實。通過抓日常安全生產管理，加強安全生產預報、預警，服務于應急預案的動態管理，強化應急響應，才能在戰時召之即來、來之能用，確保第一時間趕赴事故現場組織搶險救援。

五是要加強隊伍培養。相對于日常安全管理，應急管理對人員素質提出了更高的要求，施工現場特點決定了現場作業人員必須向專業化轉變，不但要求會操作設備，還要了解和掌握各類操作環節。使相關人員熟練掌握應急預案內容，熟悉應急職責、應急處置程序和措施。尤其是建設工程現場應急資源處在工程建設的一線，具有熟悉現場情況、距離應急現場最近的特點，能夠抓住黃金救援期，贏得救援時間，第一時間搶救受災人員和降低經濟損失。因此，必須加強人員業務培訓，提升一線員工第一時間化解險情和自救互救的能力。

六是要加強應急演練。“業精于勤，荒于嬉”，堅持演練常態化才能不斷提高救援的業務素質，才是提高救援能力的根本。一方面可以有效評估預案的科學性和可行性，并對應急預案的缺陷進行診斷、修訂；另一方面有利于提高應急救援體系的反應能力、救援能力以及協同作戰能力；最后，通過應急情況的預設提高現場安全管理和作業人員風險意識、危機意識，提高安全意識，強化安全責任，提升安全作業水平。

6 結語

加強在建水利工程應急管理能力建設，既是貫徹落實上級文件精神，更是出于對施工現場安全生產管理的需要。以應急管理能力建設為目的，以生產安全事故應急預案管理為抓手，落實風險分級管理和隱患排查治理雙重預防機制，實現對所存在風險的預判、監測、控制，進而促進和提升在建水利工程安全生產管理水平。