縣域貧困治理的現(xiàn)實(shí)張力與優(yōu)化路徑

■羅興奇

（鹽城師范學(xué)院歷史與公共管理學(xué)院，江蘇 鹽城 224007）

貧困治理是國家治理體系的重要內(nèi)容，也是全面建成小康社會的考量指標(biāo)。從線性視角向多維視角轉(zhuǎn)變,當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，也是貧困治理的關(guān)鍵一步，破解其重點(diǎn)難點(diǎn)問題，需要精準(zhǔn)扶貧的重要抓手。貧困治理需要挖掘其內(nèi)在的現(xiàn)實(shí)張力，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的長效機(jī)制。本課題以江蘇省M縣為例，總結(jié)貧困治理的經(jīng)驗(yàn)，分析存在不足，并提出相應(yīng)對策，對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和解決后扶貧時代農(nóng)村貧困治理問題具有借鑒意義。

一、地方實(shí)踐與運(yùn)作邏輯：M縣貧困治理的實(shí)踐機(jī)制

M縣是江蘇省確定的12個重點(diǎn)幫扶縣之一，2016年以來，以系統(tǒng)化思維推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)發(fā)力，建檔立卡低收入戶50086人人均收入全部達(dá)標(biāo)，2019年順利退出省定重點(diǎn)幫扶縣行列，脫貧工作取得顯著成效。在這一過程中，脫貧政策與資源的大量嵌入為這種張力不斷注入能量，在政策考核與貧困群體“自下而上”訴求的內(nèi)在張力構(gòu)建中，貧困治理呈現(xiàn)出特殊的運(yùn)作機(jī)制。

（一）動力機(jī)制：產(chǎn)業(yè)扶貧壯大村集體經(jīng)濟(jì)振興

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)扶貧是解決貧困治理的根基，引導(dǎo)和扶持發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，由“輸血”到“造血”，產(chǎn)業(yè)扶貧為村集體經(jīng)濟(jì)振興提供持續(xù)動能[1]，而村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展又會帶動千家萬戶，產(chǎn)業(yè)扶貧在促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的同時，增加農(nóng)民收入，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鄉(xiāng)村脫貧提供動力支持。2016年以來，M縣將脫貧攻堅(jiān)與產(chǎn)業(yè)振興相結(jié)合，從發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)切入，把低收入戶融入優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)鏈，促成了產(chǎn)業(yè)與扶貧的深度融合[2]。一是精準(zhǔn)選擇特色產(chǎn)業(yè)，并對有勞動能力的低收入戶優(yōu)先扶持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，按照“合作社+基地+農(nóng)戶”等模式，引導(dǎo)帶動低收入群眾從事特色種植。二是精準(zhǔn)培育社區(qū)股份合作項(xiàng)目，將整合農(nóng)村集體資源作為突破口，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)薄弱村成立農(nóng)村社區(qū)股份合作社，通過整合土地增減掛鉤返還資金、村居“三資”等資金，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為無創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力的低收入戶提供脫貧保障。

（二）保障機(jī)制:托底型扶貧兜底最基本民生

當(dāng)前，因病致貧、因病返貧以及孤寡和留守老人及兒童等特殊群體是貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于自身能力限制，這些群體難以借助開發(fā)扶貧脫貧，因此建立托底型社會政策，阻斷貧困惡性循環(huán)的原因，是保障其最低生活的重要舉措。一是通過實(shí)施康居扶貧工程改善低收入群眾居住條件，把低收入戶優(yōu)先列入康居工程實(shí)施計劃，將改善低收入群體住房條件與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合，優(yōu)先解決低收入和低保群體居住問題。二是通過實(shí)施健康扶貧工程，提高低收入群體大病綜合報銷比例以及免繳診療掛號費(fèi)、住院押金、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險費(fèi)、大病保險費(fèi)等費(fèi)用，解決低收入群體看病難、看病貴問題，對大病治療費(fèi)用經(jīng)醫(yī)保報銷、醫(yī)療救助、大病保險補(bǔ)償后剩余的醫(yī)療費(fèi)用按50%再給予一次性補(bǔ)助。三是實(shí)施綜合保險扶貧。通過財政扶貧資金為全縣低收入人口繳納“綜合保險”，從重大疾病賠付、意外傷害賠付、住院補(bǔ)貼等方面進(jìn)行補(bǔ)貼，解決重大疾病賠付問題，減輕患者家庭負(fù)擔(dān)。

（三）協(xié)同機(jī)制:社會性動員激活主體參與

精準(zhǔn)扶貧是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及空間、產(chǎn)業(yè)、資金、生態(tài)等方面。無論是產(chǎn)業(yè)扶貧還是兜底保障的實(shí)施與成效，除了政府部門外，還離不開資金來源渠道、非營利性團(tuán)體以及市場調(diào)節(jié)機(jī)制等社會力量的協(xié)同配合[3]。M縣健全社會力量參與機(jī)制，通過金融扶貧、社會組織參與、黨建帶動等方面積極鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)。在金融扶貧方面，依靠縣域內(nèi)的農(nóng)商行等金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)，解決低收入農(nóng)戶貸款擔(dān)保難問題，扶持縣域生態(tài)農(nóng)業(yè)基地大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，特別是對規(guī)?；筻l(xiāng)鎮(zhèn)增大信貸力度，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。對于不符合貸款條件的低收入農(nóng)戶，則研發(fā)“大手牽小手”信貸，為其與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和規(guī)模種植、養(yǎng)殖的能人大戶搭建“一對一、一對多”的幫扶脫貧平臺，以農(nóng)戶小額信用貸款為主打品牌，徹底解決農(nóng)戶擔(dān)保難問題。在社會扶貧方面，依靠駐村幫扶力量，解決資金、項(xiàng)目問題，通過協(xié)同推進(jìn)幫扶項(xiàng)目開展，助力做大、做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)增收和低收入農(nóng)戶穩(wěn)定脫貧。在黨建扶貧方面，全面推開“支部+”黨建富民新模式，通過培樹“書記+”帶民致富機(jī)制，推動村干部帶頭發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等富民項(xiàng)目，將黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

（四）長效機(jī)制:利用發(fā)展型扶貧解決可持續(xù)脫貧

貧困往往與疾病、教育和就業(yè)不足等相伴而生，解決貧困問題不僅需要從增加經(jīng)濟(jì)收入入手，從可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識，更需要增強(qiáng)貧困人口的脫貧能力，教育扶貧、就業(yè)扶貧等發(fā)展型扶貧，是增強(qiáng)脫貧能力的有力舉措。在教育扶貧方面，M縣建立了教育扶貧實(shí)施意見，在全面落實(shí)教育資助政策的同時，將低收入戶子女考取大學(xué)費(fèi)用全部納入減免范圍，阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞。在就業(yè)扶貧方面，建設(shè)“精準(zhǔn)扶貧就業(yè)車間”，安置建檔立卡貧困家庭崗位，吸納低收入群體就近就業(yè)，并通過強(qiáng)化技能培訓(xùn)，提高貧困戶就業(yè)能力。

二、現(xiàn)實(shí)張力：資源限度與制度保障的矛盾運(yùn)動

M縣從增加貧困人口物質(zhì)資本積累的動力機(jī)制、基本生存的保障機(jī)制、協(xié)同機(jī)制以及可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制等方面，構(gòu)建起了長效的扶貧實(shí)踐體系，降低了反貧的累積性，保障了脫貧致富的良性循環(huán)。然而，資源限度與制度保障的矛盾運(yùn)動形成的諸多張力，給貧困治理的有效運(yùn)作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）內(nèi)在張力:嵌入扶貧與主體意識的矛盾

產(chǎn)業(yè)扶貧能否成功很大程度取決于貧困參與主體的自我發(fā)展能力，即使社會力量積極介入，如果激發(fā)不起貧困主體的脫貧內(nèi)在動力，產(chǎn)業(yè)扶貧也難有成效。當(dāng)前一些地區(qū)存在著被動扶貧的倦怠，以政績?yōu)閷?dǎo)向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧與地方性綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展相捆綁，單向設(shè)計的產(chǎn)業(yè)扶貧模式忽視了貧困戶的主體性，貧困戶便成為純粹的受扶對象；由此，政府嘗試通過發(fā)展舉措，對貧困人口“增權(quán)賦能”來實(shí)現(xiàn)脫貧的效果大打折扣[4]。另外，資源不均的精英俘獲存在偏離扶貧的初衷，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧中，由于基層官員面臨體制性壓力，在執(zhí)行政策時往往會“選擇性執(zhí)行”扶貧政策，政府部門在確定農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、進(jìn)行資金資源指標(biāo)分配時，更多向村莊實(shí)力強(qiáng)、村干部社會資本豐富、村莊精英能力強(qiáng)的方向傾斜；由此，越接近資源分配權(quán)的村莊和個人就能獲得更多的扶貧資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展。這種自上而下的資源配置形成的分配格局，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧偏離了自身應(yīng)有的價值宗旨，難以惠及真正困難的人群。而一旦這種扶貧不與貧困主體利益掛構(gòu)，也便失去了他們主動參與的積極性，產(chǎn)業(yè)扶貧有可能變成官員或政府的“政績工程”。

（二）組織張力：短期目標(biāo)與可持續(xù)性壓力的矛盾

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)脫貧是精準(zhǔn)扶貧的重要抓手和方式，但基于脫貧壓力和政績的考慮，政策設(shè)計與實(shí)踐往往面臨短期與長期目標(biāo)難以兼顧的雙重壓力。一方面，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇上，在績效考評壓力下，地方政府在決定發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時，往往傾向于將扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方政府短期目標(biāo)結(jié)合，那些投入達(dá)到即時效果和規(guī)模效應(yīng)的項(xiàng)目被優(yōu)先考慮，這些項(xiàng)目有可能是簡單的農(nóng)產(chǎn)品種植和單一產(chǎn)品，缺乏產(chǎn)業(yè)競爭力；而由于基礎(chǔ)較弱的地方特色產(chǎn)業(yè)、潛在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)均難以產(chǎn)生短期效益，這些項(xiàng)目在尋找資金的投入時卻往往被推后或擱置，產(chǎn)業(yè)鏈培育和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的忽視在后期表現(xiàn)為可持續(xù)性發(fā)展難題。另一方面，在產(chǎn)業(yè)扶貧對象選擇上，由于養(yǎng)殖、種植等產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行依賴于資金和技術(shù)的支持，政府從績效考慮，往往偏向于將項(xiàng)目和資源投入有技術(shù)和能力的“大戶”，嘗試通過大戶的規(guī)模效應(yīng)吸納貧困戶，借助勞動和分紅實(shí)現(xiàn)脫貧。這一過程中，盡管貧困人口的絕對貧困問題得到了改善，但相對貧困狀況卻難以根本解決，貧困人群脫貧致富的可持續(xù)性效果難以維系。

（三）實(shí)踐張力：政策標(biāo)準(zhǔn)與財力有限性的矛盾

面對國家扶貧工作目標(biāo)要求，上級各部門“扶貧”任務(wù)和政策的下沉，使得地方政府出現(xiàn)應(yīng)接不暇的尷尬局面，“只出政策，沒有資金”和“只有設(shè)備，沒有人指導(dǎo)”現(xiàn)象凸顯了地方政府扶貧能力的有限性，地方財力限制與上級有限資金轉(zhuǎn)移支付的雙重困境[5]，導(dǎo)致財力在不斷提高的扶貧政策與標(biāo)準(zhǔn)面前捉襟見肘。就M縣而言，截至2019年底人均年收入低于7000元的還有16戶，低于8000元的還有2078戶。部分低收入戶政策性收益較高，造血功能不足。從2020年建檔立卡低收入戶賠付情況來看，因重大疾病賠付、因車禍等意外賠付的有100多戶，往往收不抵支。這些人群自我能力弱，收入有限，返貧風(fēng)險更大，對政府財力壓力和時間成本提出了更大的挑戰(zhàn)。

（四）政策張力：扶貧主體與政策協(xié)同的矛盾

扶貧資源有效整合利于提高扶貧效率，然而產(chǎn)業(yè)扶貧方面卻存在諸多問題。一是政策銜接方面，就M縣而言，縣級扶貧辦作為牽頭部門，統(tǒng)籌項(xiàng)目計劃與實(shí)施，盡快讓產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地開工是重要任務(wù)與目標(biāo)，但涉及規(guī)劃、土地指標(biāo)等審批權(quán)在不同部門間的制度規(guī)定，影響項(xiàng)目落地，審批的滯后性與項(xiàng)目建設(shè)迫切性之間的矛盾，使得很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以在當(dāng)年立項(xiàng)建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了扶貧目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)。此外，扶貧政策體系中偏重運(yùn)用財政政策，金融、產(chǎn)業(yè)和投資等其他政策運(yùn)用明顯不足，且政策相互配合程度不高。如現(xiàn)有涉農(nóng)資金整合政策，通過項(xiàng)目專項(xiàng)資金渠道，促進(jìn)了地方扶貧資源整合和資源效率提升，但預(yù)算及其控制權(quán)最大化限制導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧中不同部門之間的利益沖突，制約了產(chǎn)業(yè)扶貧資金整合及其使用。在社會主體參與方面，社會力量參與扶貧主要由政府部門主導(dǎo)，在引入社會力量扶貧過程中，雖然出臺了稅收優(yōu)惠等激勵政策，但由于政府與社會主體之間信息溝通和合作共享機(jī)制的不通暢，激勵政策的碎片化，使得社會力量難以掌握政策的適用性，導(dǎo)致扶貧需求與實(shí)際脫節(jié)，扶貧效能大打折扣。

三、制度供給與個體賦能：貧困治理的優(yōu)化路徑

（一）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)消費(fèi)扶貧一體化體系

首先，拓寬產(chǎn)業(yè)就業(yè)脫貧空間，支持低收入群體發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展，推進(jìn)貧困村脫貧帶頭人培育，提升特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、品牌化，促進(jìn)低收入戶融入特色產(chǎn)業(yè)鏈，放大產(chǎn)業(yè)帶動扶貧的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。繼續(xù)推進(jìn)扶貧車間建設(shè)，統(tǒng)籌開發(fā)公益性崗位，對就業(yè)困難貧困勞動力予以托底安置。其次，構(gòu)建健全的消費(fèi)扶貧體系，鼓勵和引導(dǎo)各類企業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極對接經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)消費(fèi)市場，在城市開設(shè)扶貧產(chǎn)品銷售專區(qū)，建立起長效扶貧產(chǎn)品交易平臺，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)扶貧與發(fā)達(dá)地區(qū)消費(fèi)市場長期穩(wěn)定有效對接。依托政府合作平臺，組織扶貧產(chǎn)品產(chǎn)銷對接活動，采取訂單農(nóng)業(yè)、會員制家庭農(nóng)場等方式參與消費(fèi)扶貧，拓寬扶貧產(chǎn)品銷售渠道，提升扶貧產(chǎn)品品質(zhì)，培育優(yōu)質(zhì)扶貧產(chǎn)品品牌。依托中國社會扶貧網(wǎng)、政府采購平臺以及京東等各類電商平臺，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品”出村進(jìn)城，支持在有產(chǎn)業(yè)、有需求的經(jīng)濟(jì)薄弱村優(yōu)先建立電子商務(wù)服務(wù)站，組織扶貧產(chǎn)品直播、電商消費(fèi)扶貧等活動，促進(jìn)社會參與消費(fèi)扶貧。

（二）健全特殊群體長效保障機(jī)制

推動社會保障制度與扶貧開發(fā)的有效銜接，形成制度合力，發(fā)揮整體效應(yīng)。首先，要建立特殊群體分類兜底機(jī)制，對身患大病和嚴(yán)重殘疾的貧困人口，按照單人保納入低保保障范圍；對單獨(dú)生活的老年一般貧困人口，在脫貧認(rèn)定過程中人均實(shí)際收入無法達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的，由民政部門按臨時救助方式對差額部分給予兜底保障。其次，建立村集體兜底機(jī)制，進(jìn)一步拓展村集體經(jīng)營性收入增長途徑，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)薄弱村村集體經(jīng)營性收入持續(xù)性與穩(wěn)定性，將農(nóng)村社區(qū)股份合作社年收益的50%以上用于無勞動能力無法通過創(chuàng)業(yè)就業(yè)脫貧的低收入戶的兜底分紅。

（三）激活貧困主體自我發(fā)展的內(nèi)生動力

一是強(qiáng)化技能培訓(xùn)機(jī)制，加大低收入家庭勞動力就業(yè)培訓(xùn)投入，運(yùn)用勞動預(yù)備制、崗前、訂單等培訓(xùn)形式提升勞動技能，完善和落實(shí)財稅減免、貸款貼息社會保險補(bǔ)貼等就業(yè)扶持政策，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)的激勵機(jī)制，擴(kuò)大政府購買技能人才培訓(xùn)力度。同時，構(gòu)建覆蓋到村莊的多元化就業(yè)服務(wù)信息化平臺，提供職業(yè)介紹、培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)服務(wù)管理等公共就業(yè)服務(wù)。二是創(chuàng)新幫扶方式，創(chuàng)新務(wù)工就業(yè)、土地租賃、反租倒包、保底分紅等扶貧方式，建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，創(chuàng)新簽訂脫貧承諾書、脫貧表現(xiàn)換積分、積分換農(nóng)資的扶貧超市等扶志幫扶方式，進(jìn)一步明確脫貧主體責(zé)任。

（四）健全“黨建+”協(xié)同扶貧機(jī)制

首先，充分發(fā)揮政府、社會、市場協(xié)同作用，在后脫貧階段進(jìn)一步強(qiáng)化穩(wěn)固的扶貧與發(fā)展的渠道，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供相對穩(wěn)定的產(chǎn)銷“對子”和便捷的扶貧產(chǎn)品推介平臺。注重建立政府與社會組織長效機(jī)制，制定社會組織參與扶貧工作的政策和激勵機(jī)制，構(gòu)建出一套社會組織嵌入扶貧的工作系統(tǒng)，使社會組織扶貧作用最大化發(fā)揮。其次，扶貧政策協(xié)同，有效整合財稅、金融、土地等對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策，聚焦貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃，集中整合扶貧資金解決貧困人口溫飽問題和發(fā)展富民的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。有效銜接危房改造、醫(yī)療健康、教育扶貧等政策，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、職業(yè)技能培訓(xùn)、民生保障等納入整體進(jìn)行整合，與產(chǎn)業(yè)政策形成政策合力。最后，多元扶貧方式協(xié)同，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才和組織振興，探索穩(wěn)定脫貧模式和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)脫貧與發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)，在提升整體發(fā)展水平中增加群眾收入。推進(jìn)政府引領(lǐng)與市場機(jī)制相結(jié)合，注重市場機(jī)制的作用，按照市場發(fā)展規(guī)律和符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的原則優(yōu)化項(xiàng)目選擇和實(shí)施，充分發(fā)揮市場產(chǎn)業(yè)扶貧中的基礎(chǔ)性作用。推動扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，發(fā)揮幫扶工作“第一書記”等基層黨組織和黨員的引領(lǐng)作用，解決低收入群體思想貧困問題，建立起貧困行為、風(fēng)俗與文化協(xié)同治理長效機(jī)制。