水利工程施工招標存在的主要問題及對策研究

李偉科

(遼寧華寧招標代理有限公司，沈陽 100016)

0 引 言

由于合同界面劃分不合理導致施工干擾、項目法人提供的水電供應或場內外交通等條件不完全具備、招標文件商務條款與技術條款自相矛盾、工程量清單漏項等，在水利工程建設實施階段經常發生承包商變更索賠[1]。實質上，施工招標階段為建設實施階段發生變更索賠的主要原因。施工招標階段在工程建設的全過程中發揮著后啟建設實施、前承初步設計的重要作用，為減少變更索賠必須確保招標文件質量、整體籌劃投資控制[2]。此外，還包括明確標段邊界條件、編制管理預算、協調設計單位投標設計、招標確定承包商等，這些工作都能直接影響建設階段的投資控制。

1 招標階段現存問題及投資控制

1.1 現存的問題

1.1.1 招標設計深度不足

國家投資項目初步設計批準后，按照基本建設程序列入第二年財政撥款計劃并開始工程建設，而考核項目法人、主管部門的重要指標為第二年的投資完成情況。所以，項目法人有急于完成建設任務和招標工作的迫切要求，這將導致沒有招標設計或設計時間較短，并致使招標工程量計算不準確、工程量清單缺項漏項、招標文件技術條款編制粗糙、招標圖紙設計不規范等問題，合同執行過程中投資控制難度以及變更概率增大。

1.1.2 分標方案不合理

分標方案的編制應遵循有利于項目建設的原則，結合工程所在地社會環境、項目法人自身管理力量等因素，以施工規劃為基礎合理編制。然而由于具有較大的投資規模，在“憎多粥少”的市場條件下，許多企業都期望能夠參與建設，全面考慮諸多復雜因素以及工程屬地利益，使得分標過程中往往出現界面設置不合理、分標過細等情況，給投資控制和工程建設造成不利影響。

1.1.3 對招標認識不到位

一味壓低攔標價、過于強調招標控制作用，以“高價索賠、低價中標”的思想給投標方帶來錯誤引導，這導致地價中標后施工單位首先考慮如何通過變更索賠“扭虧為盈”，而非組織好施工。過度壓低攔標價不僅給正常施工帶來影響，而且無法有效控制工程投資。

1.1.4 合同邊界條件不合理

一般地，要考慮時段與空間分屬標段實施工程建設，在時段與空間分配上各標段既密切聯系又有分工，對于水、電、風、交通和材料供應等要求各標段往往不同。由于未合理設置合同邊界條件，使得施工單位進場即發生變更或根本無法正常施工的現象普遍存在，不利于投資控制且影響工程建設。

1.1.5 管理預算編制粗糙

招標設計時間緊張加上投資控制意識不強，致使沒有招標設計、招標預算或者設計深度不夠、預算粗糙，并進一步導致無法準確編制項目管理預算，對按照“動態控制、靜態管理”的思路控制建設實施階段投資造成不利影響。

1.1.6 招標文件編制質量不高

現階段，大多由地方或流域水管部門主導組建水利工程項目法人，從下屬單位抽調的人員綜合技術能力不高，招標文件技術與商務條款編制過度依賴設計單位和招標代理機構，因編制人員缺乏溝通使得商務和技術部分不契合，合同執行時發生糾紛的情況較為常見。

1.2 投資控制

為實現水利工程建設目標以及更好的控制施工招標階段投資，項目法人要貫徹落實管控措施、高度重視相關工作、及時組織投資控制[3-4]。其中，組織招標選擇承包商、編制項目管理預算、編制招標控制價、確定合同邊界條件、督促深化招標設計、編制審查招標文件、組織工程分標等屬該階段投資控制的主要工作。

1.2.1 加強設計單位協同

工程的核心是設計，初步設計批準后設計單位要有足夠的時間開展招標設計，因此項目法人應留出這部分時間以確保招標設計質量。啟動招標設計后應充分利用專家委員會、設計監理等機構力量，通過嚴把審查關確保招標設計質量。項目法人要主動介入工程管理、移民、技術等業務部門，加強設計管理，在熟悉工程內容的基礎上督促設計單位提高質量，為建設實施階段投資控制和項目管理奠定堅實基礎。

1.2.2 科學分標規劃

針對項目法人管理力量、項目所在地經濟社會環境、施工規劃、初步設計等與工程建設實施相關的內容要聘請經驗豐富的咨詢單位認真研究，并按照與項目法人管理實際相匹配、符合當地社會經濟環境、有利于工程建設的原則編制分標方案，具體如下：①標段劃分既要便于承包商施工組織、又要利于項目法人管理；②標段劃分不宜過小而引起投資浪費、成本增加且不宜過大超出承包人的能力；③標段劃分要結合施工通信、供水、供電、道路等臨時工程的布置；④標段劃分要結合生活場地、棄渣場、料場、現場施工場地等生產生活設施的布設；⑤標段劃分要盡最大限度的減少不同承包商間的交叉施工及充分發揮各承包商的專業優勢。

根據工程所在地基礎設施條件合理確定混凝土、砂石料、場內外交通、水電供應系統的劃分，科學劃分臨時工程標段。充分考慮項目整體管理思路與項目法人自身監管情況，科學確定監理標，監理標的劃分不宜多、不宜小。大的監理標有利于吸引業務過硬、經驗豐富、水平較高的監理單位投標，以更好的給工程建設提供優質的管理服務[5]。

1.2.3 明確合同邊界條件

全面考慮項目所在地實際調研結果、分標方案和施工規劃，對承包商、項目法人應承擔的風險合理劃分，明確工程合同邊界條件。對項目法人提供修建場內外道路、火工品、砂石骨料、水泥、水電等相關項目必須盡早規劃實施，確保供應時間與質量，以防出現無法保質、按時供應，從而導致費用、工期索賠及工程進度受到影響。

1.2.4 完善招標審查機制

成立由工程建設部、工程技術部和計劃合同部參加，由總工程師、總經濟師牽頭的招標文件審查工作小組，進一步完善審查機制，還可聘請專家參與審查以保證招標文件編制質量，審查時要特別關注招標控制價、招標文件技術部分與商務部分之間的關聯契合。以科學合理的標準評標，并優選出經驗豐富、實力雄厚、信譽良好的施工和監理單位[6]。

1.2.5 合理編制管理預算

遵循“動態控制、靜態管理”的原則，在項目管理預算編制時聘請經驗豐富的單位參與，以保證建設實施過程中的統計核算、項目管理預算、分標預算和分標方案口徑一致，為工程投資控制和建設管理奠定技術。

2 專業合同條款的編制要點

現階段，水電工程標準施工招標文件為大中型水利工程施工招標的主要依據，項目執行設計單位牽頭編制的技術條款時，地質條件、氣象、水文等較易引起變更索賠，編制技術部分時要重視施工導流工程、施工臨時設施、一般規定等內容，而專用條款應作為編制商務部分的重點，應關注的內容如下：

1)按照施工規劃明確雙方的責任，清晰界定施工場地時間和范圍，以防在執行合同時出現糾紛。部分項目法人認為寫明時間、范圍增大了其承擔的風險，故在此方面有意含糊，

實際上將風險轉移至承包商反而不利，由此陷入相互扯皮中不利于工程建設施工。

2)適度授權充分發揮監理的作用，在充分信任監理的情況下給予一定的監督。例如，關鍵安全措施、重大施工方案的審批可能會引起工期、投資的變化和設計變更，這要求監理工程師在審批重大方案前應取得項目法人的同意，否則不予認可，該要求應寫入施工合同和監理合同[7]。

3)注明不利物質條件的范圍、異常惡劣氣候條件的標準，條件允許時還要確定證據材料的來源。此外，還要寫明工程量增減超過15%以及關鍵項目調整后的單價方式。

4)充分考慮工程建設實際要求和項目所在地材料供應情況，合理的選擇材料供應方式。例如，對于管制非常嚴格的火工材料，尤其是橫跨河流兩岸分屬不同行政區域管轄的大中型水利工程，進場后施工單位要花費大量精力、時間協調火工品供應，由于管控政策的變化火工品非常容易引發索賠。針對以上問題，項目法人要積極爭取公安部門支持、牽頭理順火工品供應流程，充分發揮自身優勢自建火工品庫確保供應。

綜上分析，通過設計圖紙、工程量清單、技術條件、專用和通用合同條款等組成完成的合同文件，各條款要相互配合、互相支撐，在編制招標文件時嚴禁出現合同內容相互割裂的情況。同時，為保證合同條款有效性、招標文件完整性，在編制招標文件時要集體通稿，強化不同專業的交流[8]。

3 結 語

在水利工程建設過程中施工招標階段發揮著承上啟下的作用，做好施工招標階段工作有利于投資控制和工程建設，對此應引起項目法人的高度重視。從項目管理預算編制、招標文件編制、合同邊界條件設定、工程分標及招標設計等角度系統籌劃，盡早啟動預算編制以及采取有效的招標文件編制質量保證措施，為確保工程投資可控、受控和建設實施階段投資控制奠定堅實的基礎。