形式主義官僚主義產生的哲學根源

李海青

在我國的國家治理中，形式主義、官僚主義可謂是持續困擾、反復發作的頑疾。黨的十八大以來，習近平總書記在新時代背景下指出形式主義、官僚主義同我們黨的性質宗旨和優良作風格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵，對之進行了深刻的批判。要在國家治理現代化的進程中有效破除形式主義、官僚主義，首先必須分析其產生根源，如此方能對癥下藥，本文試在馬克思主義哲學視域中對此問題予以檢視。通過這種哲學的檢視，我們認識到，形式主義、官僚主義的產生原因是多樣的、產生機理是復雜的，其治理也應是系統工程。

思想根源：價值觀的審視

作為人類思想史上革命性與劃時代的哲學形態，馬克思主義哲學追求的是社會發展基礎之上工人階級和廣大勞動人民的徹底解放、共產主義的實現、每個人的自由全面發展。可以說，對人的解放與自由道路的探求是馬克思主義哲學的真正主題。在《資本論》中馬克思將共產主義稱之為“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”，在《共產黨宣言》中，馬克思恩格斯指出在共產主義社會中“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。這些經典之論充分彰顯了馬克思主義哲學深厚的人文意蘊與崇高的人民性。

既然馬克思主義哲學追求徹底的人類解放與自由，具有高度的人民性，而共產黨又是以馬克思主義為指導，人民立場就成為共產黨人的根本立場。對于共產黨人的這一根本立場，毛澤東用中國化的語言形象地將之稱為“為什么人”的問題。“為什么人的問題，是一個根本的問題，原則的問題。”[1]“共產黨就是要奮斗，就是要全心全意為人民服務，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意為人民服務。”[2]如果說“全心全意為人民服務”的概括簡明、通俗，更為大眾化，鄧小平對于共產黨的這一立場宗旨則做出了更為規范化的文件表述。在1956年黨的八大所作《關于修改黨的章程的報告》中，鄧小平明確指出：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”[3]中國特色社會主義進入新時代以后，習近平總書記更是反復強調要不忘初心、牢記使命，始終把人民立場作為根本政治立場，把人民利益擺在至高無上的地位，不斷把為人民造福事業推向前進。確實，只有沒有私利的全心全意為人民服務，甘于做人民的工具，為人民的解放、自由與發展而奮斗、犧牲，共產黨才能當好人民的代表，才能贏得群眾的信任，人民才能把自身解放和發展的領導權委托給黨。就此而言，中國共產黨作為馬克思主義使命型政黨對于人民群眾有一種深沉的價值承諾，有深刻的倫理觀作為自己的價值基礎。脫離開這種價值承諾，脫離開這種奉獻與犧牲精神，就無法理解作為使命型政黨的中國共產黨之存在本身。

自覺秉持人民立場，要求共產黨人必須樹立正確的價值觀特別是正確的權力觀、事業觀、政績觀，這是共產黨人安身立命之本。共產黨人的權力觀，概括而言就是權為民所賦，權為民所用，前一句話指明了權力的根本來源和基礎，后一句話指明了權力的根本性質和歸宿。共產黨人的事業觀，就是為人民利益不懈奮斗，為中國特色社會主義事業不懈奮斗。共產黨人的政績觀，就是為人民謀政績，為人民創政績。無論是權力觀，還是事業觀與政績觀都體現了共產黨人的初心與使命。而對馬克思主義哲學人民性的背離以及由此導致的價值觀特別是權力觀、事業觀與政績觀的扭曲則正是工作中形式主義、官僚主義產生與泛濫的思想根源。“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。官僚主義實質是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴重、權力觀扭曲，當官做老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際。”[4]針對于此，習近平總書記特別強調價值宗旨與理想信念的極端重要性，指出黨性教育是共產黨人修身養性的必修課，是共產黨人的“心學”。“信念是本，作風是形，本正而形聚，本不正則形必散。保持和發揚黨的優良作風，堅定理想信念是根本。”[5]“理想信念是共產黨人精神上的‘鈣’，理想信念堅定，骨頭就硬；沒有理想信念，或理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’。”[6]思想的“總開關”出了問題，形式主義、官僚主義問題就會不斷冒出來。

基于馬克思主義哲學的人民性，基于馬克思主義政黨的特質，基于理想信念的極端重要性，我們黨自成立以來就特別強調思想建黨，強調價值觀的改造，并開展了各種形式的整風運動與教育運動，也取得了良好的效果。在新時代與新發展階段，要有效整治形式主義與官僚主義，仍然需要進一步推進思想建設，教育廣大黨員干部更為牢固地樹立人民立場，以嚴肅認真的態度破“心中賊”，守初心、擔使命，提高政治責任感和歷史使命感，真正把人民放在心中最高位置。

認識根源：實踐認識論的審視

實際工作中形式主義、官僚主義的一個典型表現，就是政策制定時脫離實際，主觀主義，帶有很大盲目性。“現在我們很多同志，還保存著一種粗枝大葉、不求甚解的作風，甚至全然不了解下情，卻在那里擔負指導工作，這是異常危險的情況。”[7]“我們黨內的主觀主義有兩種：一種是教條主義、一種是經驗主義。他們都是只看到片面，沒有看到全面。如果不注意，如果不知道這種片面性的缺點，并且力求改正，那就容易走上錯誤的道路。”[8]毛澤東所批判的這種情況應該說到現在也還是存在的：某些領導機關或部門對于實際缺乏深入了解與透徹把握，在信息資料掌握不充分的情況下就進行決策，甚至在辦公室足不出戶就想當然地制定政策。這種政策制定的主觀主義本身就是官僚主義。而當這種官僚主義制定的政策執行時，由于脫離地方與基層實際，根本無法有效落地，地方與基層迫于壓力也只能以形式主義的做法予以應付。當前廣泛流行的所謂“下面的形式主義是上面的官僚主義逼出來的”“形式主義就是對付官僚主義最有效的方法”等各種說法正是對此的生動寫照。就此而言，要有效破除形式主義，很重要的一個方面就是要切實解決政策制定時的主觀主義與官僚主義。

必須認識到，在認識根源上，這種主觀主義與官僚主義之所以產生，根本在于違背了馬克思主義實踐認識論的基本原理，使主觀認識脫離了現實實踐，從而片面化、靜止化、教條化、機械化。對于馬克思主義的實踐認識論，毛澤東在《實踐論》中作了精辟的分析總結：“通過實踐而發現真理，又通過實踐而證實真理和發展真理。從感性認識而能動地發展到理性認識，又從理性認識而能動地指導革命實踐，改造主觀世界和客觀世界。實踐、認識、再實踐、再認識，這種形式，循環往復以至無窮，而實踐和認識之每一循環的內容，都比較地進到了高一級的程度。這就是辯證唯物論的全部認識論，這就是辯證唯物論的知行統一觀。”[9]作為奠定馬克思主義中國化哲學基礎的經典著作，《實踐論》的基本思想具有重要而恒久的指導意義。

這種實踐認識論的基本原理體現在實際工作中，就轉化為以調查研究為基礎的領導方法。“一切實際工作者必須向下做調查。對于只懂得理論不懂得實際情況的人，這種調查工作尤有必要，否則他們就不能將理論和實踐相聯系。”[10]“我們要從國內外、省內外、縣內外、區內外的實際情況出發，從其中引出其固有的而不是臆造的規律性，即找出周圍事變的內部聯系，作為我們行動的向導。而要這樣做，就須不憑主觀想象，不憑一時的熱情，不憑死的書本，而憑客觀的事實，詳細地占有材料，在馬克思列寧主義一般原理的指導下，從這些材料中引出正確的結論。”[11]習近平總書記也特別強調政策制定時要有充分的調查研究。“我們有的部門和地方制定政策措施時，調研膚淺、表面化，不夠深入具體，或者根據傳聞來判斷，這樣制定的舉措是建立在沙丘上的，是沒有根基的。必須做好深入扎實的調查研究工作。”[12]“各級領導干部要帶頭調研、經常調研，撲下身子，沉到一線，全面了解情況，深入研究問題，把準事物的本質和規律，找到破解難題的辦法和途徑。要實事求是，有一是一、有二是二，既報喜也報憂，特別是力戒形式主義、官僚主義，堅決反對在調查研究中走馬觀花、淺嘗輒止、一得自矜、以偏概全，草率地下結論、做判斷。”[13]

對于政策制定而言，我們黨在實際工作中尤其強調以調查研究為基礎的兩種科學領導方法。一是一般與個別相結合的方法。“任何工作任務，如果沒有一般的普遍的號召，就不能動員廣大群眾行動起來。但如果只限于一般號召，而領導人員沒有具體地直接地從若干組織將所號召的工作深入實施，突破一點，取得經驗，然后利用這種經驗去指導其他單位，就無法考驗自己提出的一般號召是否正確，也無法充實一般號召的內容，就有使一般號召歸于落空的危險。”[14]“我們在這里研究的工作很多要求是原則性的，每個部門回去后都要變成具體措施。這就要求大家吃透中央精神，開展深入調研，到底下去解剖麻雀，親口嚼一嚼饃、嘗一嘗滋味，最后拿出結論和辦法來。”[15]一是領導和群眾相結合的方法。“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。”[16]就此而言，實踐認識論與群眾路線又是內在一致、高度統一的。綜合而言，“主觀主義者和官僚主義者不知道領導和群眾相結合、一般和個別相結合的原則，極大地妨礙黨的工作的發展。為了反對主觀主義的和官僚主義的領導方法，必須廣泛地深入地提倡馬克思主義的科學的領導方法”。[17]

當然，在治理現代化的進程中，要貫徹實踐認識論的基本原理，盡可能全面準確地把握各方面的相關信息，除了領導干部自上而下的調查研究外，自下而上各方面民主機制的健全完善也是極為重要的，特別是在社會大眾民主意識不斷增強的情況下更是如此，而這就要求我們持續推進中國特色社會主義民主政治建設。自上而下與自下而上兩種途徑相結合，將會更為有效地將實踐認識論的基本原理落到實處，更為充分地彰顯中國的制度優勢與治理效能。

社會根源：人民主體論的審視

國家治理中的形式主義與官僚主義都是針對領導干部而言，而領導干部群體中之所以存在這一問題，人民群眾在監督制約方面主體作用發揮不充分是一個極為重要的原因。按照馬克思主義哲學的群眾史觀，人民群眾是實踐活動的主體，是歷史的創造者，這一基本原理一直為中國共產黨高度認肯。特別是在社會主義社會，人民當家作主，人民群眾這種主體地位更應該得到充分體現與保障，領導干部更應該受到有效的監督制約。當年在與黃炎培關于歷史興亡周期率的“窯洞對”中，毛澤東關于民主的強調，所表達的正是這個道理：我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。如果大眾的民主參與富有成效，監督制約機制健全完善，則形式主義與官僚主義的問題會在很大程度上得到抑制，正所謂“魔高一尺，道高一丈”。當然，對于領導干部群體的監督制約有多種途徑，比如在當代中國體制下，就極為強調自上而下的監督制約，但人民作為主體的監督制約具有其他途徑無法代替的價值功能。

比如就自上而下的監督制約而言，就往往面臨比較嚴重的信息不對稱問題。上級部門是政策制定者，但其制定的政策卻需要下級來執行，這種制定者與執行者的不同一本身就包含著信息不對稱與策略性行為的可能。治理的層級越多，這種信息傳遞失真的可能性就越大，信息不對稱的可能性就越大，形式主義、官僚主義存在的可能性也就越大。當前，中國國家治理是中央、省、地級市、縣、鄉鎮五級架構，雖說減少權力層級與扁平化治理是大勢所趨，但這方面大力度的改革卻也并非易事，就此而言，過多的治理層級在信息的通達方面毫無疑問將會產生較大的負面效應。當然，現代科技的發展特別是信息技術的發展有助于打通上下之間信息的阻滯，解決信息不對稱問題，但是，科技并不是萬能的，下級畢竟直接處在設計執行與政策落實的具體情境中，所能掌握的真正信息量大大超過上級的設計者與決策者，而且其在選取哪些技術留存的信息傳遞給上級時也具有很大的自主性和能動性，有時甚至會發生利用信息的形式主義。在這個意義上講，形式主義可以依托于任何載體，現代信息技術也不例外。特別是，在實際工作中，下級并不是上級任務決策的單純執行者這一重身份，下級部門、下級單位都有自己的作為獨立機構的特定利益，下級領導者也是具有自身利益與自身想法的獨立主體。部門利益、地方利益、個人利益與上級政策制定者的利益是無法完全合一的，這種情況下，基于部門利益、地方利益與領導者個人利益的考量，基于自己的想法與盤算，就往往會產生對上級決策設計的形式主義應對現象。就此而言，規劃者與執行者的不統一不僅包含著信息不對稱的可能，而且也包含著觀念與利益不一致的可能。在中國縱向的壓力型體制與橫向的政績錦標賽模式下，這種信息的不對稱與利益、觀念的不一致在很多情況下就從邏輯的可能轉變為必然的現實，決策執行中的形式主義等策略性應對行為遂得以產生。這種執行中的形式主義表現形式頗為多樣，比如空泛表態、敷衍塞責、浮于表面、弄虛作假、嘩眾取寵、陽奉陰違、欺上瞞下、搞政績工程與形象工程等。還有一種形式主義容易被人們所忽視但在地方治理中卻也大量存在，那就是對于上級任務要求的選擇性執行：凡是顯示度高的，上級特別重視的，考核作為硬性指標的，關乎自身切身利益的，就會不顧代價、不計成本去完成；而凡是可見度不高的，上級未予特別強調的，即使現實治理特別需要，與民眾利益又高度相關，也缺乏動力與愿望去推進落實。這種選擇性執行在上級眼里顯示的是下級的積極作為，在民眾眼中顯示的卻是執行者的懶政怠政。這種有所為有所不為的選擇性執行作為一種典型的形式主義，既反映了治理體制的漏洞，也表明官員思想的蛻化與政績觀的異化，既不是真正的對上負責，也談不上真正的對下負責，更談不上把對上負責與對下負責有機統一，說白了只是對自己負責。

那么，在國家治理實踐中如何才能有效解決決策執行中的形式主義與官僚主義呢？為民情懷與理想信念的教育當然極為重要，絕對不能低估這種內心世界改造與思想政治教育的作用，但是僅靠這種靈魂深處鬧革命的解決方式又是不充分的，還要通過各種渠道更為充分地發揮人民群眾在國家治理中的主體性作用。對于中央與上級政策，廣大民眾現在通過各種信息渠道可以迅速了解；對于自己所在地方或部門對于相關政策的執行情況、對于自身利益是否得到有效保障與實現，民眾能夠掌握最及時、最真實的信息，感受最強烈，也最有發言權。民眾對包括官員選任、監督、考核等方面的參與，使得領導干部直面群眾的訴求與壓力，可以切實消解形式主義現象的發生。基于此，必須進一步健全民眾參與的制度機制，拓寬民眾參與的渠道，提高民眾監督制約的效果，特別是要推動民眾監督與其他各種監督形式形成更為有效的合力。

制度根源：辯證法的審視

按照辯證思維，上級和下級是一個矛盾統一體，雙方對立統一，相互作用。在此意義上，地方與基層治理中出現的形式主義、官僚主義問題就不能僅限于地方與基層本身來看待，而必須聯系中國公共權力層級之間的責權利配置來分析。客觀講，當前國家治理中形式主義的產生與公共權力層級之間責權利配置存在一定程度的失衡有關：一段時間以來，存在著從上到下層層上收權力、下移責任的現象。“條塊關系的剛性特征在基層依然如故，甚至在響應社會治理重心下移的旗幟下，出現了上面的‘條’層層下放責任的現象，還美其名曰‘屬地化管理’。但在實際的運行中，權力、資源并沒有和責任一起下放。這樣做的危害是多重的：‘條’擺脫了責任的束縛，權力和資源就成了他們控制基層的武器，他們的強勢直接衍生出了大量的官僚主義、形式主義做派；基層‘塊’的保障和服務民生的任務本身就十分繁重，外加日益繁多的屬地化管理的有責無權的任務，從而使基層負擔沉重，由此衍生出了基層大量的被動應付型的形式主義現象。”[18]

其實，中央與地方之間關系如何調整并不是一個全新的問題，新中國成立以來就一直存在。毛澤東在1956年所作《論十大關系》的講話就專門談到這個問題，其中所指所論直到今天仍然富有啟示意義。“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，當前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”“如今幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。……表報之多，鬧得泛濫成災。這種情況，必須糾正。”[19]“還有一個地方和地方的關系問題，這里說的主要是地方的上下級關系問題。省市對中央部門有意見，地、縣、區、鄉對省市就沒有意見嗎？中央要注意發揮省市的積極性，省市也要注意發揮地、縣、區、鄉的積極性，都不能夠框得太死。”[20]當然，毛澤東談的是一種富有彈性的政策性分權，我們今天追求的是一種治理現代化視域中的制度性責權利的平衡配置。

這種平衡配置要求在中央必要的選擇性集權基礎上給予地方與基層更多的自主權，而不能視基層為一個任務目標的單純落實或執行機構。沒有相應的、足夠的自主權，地方與基層就不可能很好地依據自身實際去開展工作，在缺乏相應權能的條件下，即使是完成上級任務也只能是搞形式。對于這一點，宏觀決策與頂層設計者也不是沒有清醒的認識。“要把干部從一些無謂的事務中解脫出來。現在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’；檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復；‘文山會海’有所反彈。這些問題既占用干部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。過去常說‘上面千條線、下面一根針’，現在基層干部說‘上面千把錘、下面一根釘’，‘上面千把刀、下面一顆頭’。這種狀況必須改變！……要堅決整治形式主義、官僚主義，讓基層干部從繁文縟節、文山會海、迎來送往中解脫出來。”[21]黨的十九屆四中全會提出，要賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作，特別是要優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。2020年4月，中央辦公廳印發的《關于持續解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》也提出，要總結一些地方的新鮮經驗，進一步向基層放權賦能，加快制定賦權清單，推動更多社會資源、管理權限和民生服務下放到基層，人力物力財力投放到基層。厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規范“屬地管理”，防止層層向基層轉嫁責任。這種責權利的清晰一方面可以讓擁有相應自主權限的領導干部敢于擔當，激勵領導干部想干事、能干事、干成事，提高地方與基層治理效能，減少對上的形式主義，另一方面通過責任的規范化、明確化、嚴格化也可以形成更為有效的約束機制，使領導干部心懷戒懼、有所敬畏，從而遏制形式主義、官僚主義的產生。概言之，激勵與約束并重，兩方面相結合，更好推進問題的解決。