咨詢機(jī)構(gòu)視角下PPP項(xiàng)目“兩評一案”疑難點(diǎn)分析

何彩秀

天和國咨控股集團(tuán)有限公司（361000）

1 物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力評價(jià)中的難點(diǎn)及建議

1.1 物有所值評價(jià)中的難點(diǎn)及建議

物有所值評價(jià)可以分為定性和定量兩種評價(jià)方式，這是項(xiàng)目采用PPP模式還是傳統(tǒng)模式的關(guān)鍵性評價(jià)指標(biāo)。定量評價(jià)可以采用收益比較法，即假設(shè)成本一致哪個(gè)收益更大，也可以采取成本比較法，即收益一致時(shí)哪個(gè)成本更低。定量評價(jià)涉及到很多影響因素的測算，包括成本、收益、利息、現(xiàn)金流、稅費(fèi)等。實(shí)際工作中，有些政策體系還不夠健全，有些測算指標(biāo)難以精準(zhǔn)確定，導(dǎo)致定量分析還處于探索階段[1]。

1.1.1 政府補(bǔ)貼測算方法

PPP項(xiàng)目在可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制下，不存在使用者付費(fèi)來覆蓋投資成本，主要依靠政府的財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼來收回投資和維持運(yùn)營，故政府補(bǔ)貼的測算就非常重要。實(shí)際工作中測算政府補(bǔ)貼主要使用以下三種方法。

1.1.1.1 等額本金法

當(dāng)年度財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額＝（1-參與運(yùn)營考核比例）/n×資本方建設(shè)投入×可用性績效考核系數(shù)+i×（資本方建設(shè)投入-已支付付費(fèi)金額）+（參與運(yùn)營考核比例×資本方建設(shè)投入）/n×運(yùn)營績效考核系數(shù)+年度運(yùn)營成本。

其中:i＝投資年化收益率；n＝運(yùn)營期考核系數(shù)主要是指依據(jù)考核結(jié)果制定的相應(yīng)的付費(fèi)比例；按照相應(yīng)文件要求，能夠參與后期運(yùn)營考核的建設(shè)成本至少要占據(jù)30%。

1.1.1.2 等額本息法

當(dāng)年度財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額=[（1-參與考核比例）×i×（1+i）n×資本方建設(shè)投入]/{[（1+i）n-1]×可用性績效考核系數(shù)+[年度運(yùn)營成本+（資本方建設(shè)投入×參與運(yùn)營考核比例）/n]×運(yùn)營績效考核系數(shù)}

其中:i＝投資年化收益率；n＝運(yùn)營期。

考核系數(shù)主要指依據(jù)考核結(jié)果制定的付費(fèi)比例；按照相應(yīng)文件要求，能夠參與后期運(yùn)營考核的建設(shè)成本至少要占據(jù)30%。

1.1.1.3 財(cái)政補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼是政府考慮項(xiàng)目特征、政策情況，運(yùn)用財(cái)政資金達(dá)到目的，參與政府付費(fèi)、可行性缺口項(xiàng)目的一種手段，因此根據(jù)財(cái)金2015年21號文，財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)算要根據(jù)運(yùn)行效果付費(fèi)，是一種合理的績效預(yù)算方法，也是一種貫穿項(xiàng)目全過程中的補(bǔ)貼方式。

當(dāng)年度財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額=[（1-參與運(yùn)營考核比例）×資本方建設(shè)投入×（1+年度折現(xiàn)率）n×（1+合理利潤率）]/{運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）×可用性績效考核系數(shù)+[當(dāng)年運(yùn)營成本×（1+合理利潤率）+資本方建設(shè)投入×參與運(yùn)營考核比例/運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）]×運(yùn)營績效考核系數(shù)}

其中:n＝折現(xiàn)年數(shù)。合理利潤率是指以商業(yè)銀行中長期貸款利率為參考基準(zhǔn)，參照同期地方政府債券的收益率，考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，從而來合理地確定年度折現(xiàn)率。

在項(xiàng)目實(shí)踐過程中，每種方法各有優(yōu)劣，具體使用哪種方法測算，要根據(jù)實(shí)際衡量。等額本金法相比等額本息法按照21號文補(bǔ)貼計(jì)算，其支付的總額要低，但是前期政府支付的壓力要大，不利于對PPP項(xiàng)目的管理。對投資人來說，前期收回的投資較多，本金回籠快，風(fēng)險(xiǎn)相對小些。總體來看，采用等額本金法和等額本息法來測算補(bǔ)貼的情況越來越多，具體采用哪種方式，取決于政府方和社會資本方的博弈。河南省太康縣引江濟(jì)淮配套工程PPP項(xiàng)目采用的是等額本息法[2]。

1.1.2 折現(xiàn)率測算方法

21號文對年度政府補(bǔ)貼額給出了計(jì)算公式，其中有折現(xiàn)率指標(biāo)，也就是通過折現(xiàn)來體現(xiàn)資金的時(shí)間成本價(jià)值，并且規(guī)定折現(xiàn)率參考地方政府債券的收益率來確定，但是10～30年的PPP項(xiàng)目，這種確定方式又是不明確的,存在一定漏洞。實(shí)踐中，可以參考以下幾種方法:

1.1.2.1 折現(xiàn)率累加法

累加法反映的是資本投資風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率與年度折現(xiàn)率之間的關(guān)系。年度折現(xiàn)率應(yīng)為投資風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率、通貨膨脹率、無風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率之和。投資風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)酬率之和，目前已經(jīng)很少應(yīng)用這種方法了。如果要采用累加法，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確地判定各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)酬率，這一點(diǎn)的難度是非常大的。

1.1.2.2 折現(xiàn)率市場比較法

該方法是指通過選取相同或相近的對象來進(jìn)行評估，通過或相似規(guī)模的一些資產(chǎn)案例進(jìn)行參考比對它們的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率及折現(xiàn)率，按照不同的權(quán)數(shù)進(jìn)行分析調(diào)整，排除一些特殊的影響因素，得出評估對象的較為準(zhǔn)確的折現(xiàn)率，這種方法只有部分的PPP項(xiàng)目可以采用。

1.1.2.3 資本資產(chǎn)定價(jià)（CAPM）模型

CAPM被廣泛應(yīng)用于項(xiàng)目投資決策和公司理財(cái)?shù)阮I(lǐng)域，目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目的分析大都采用資本資產(chǎn)定價(jià)模型的分析方法，使用CAPM計(jì)算的折現(xiàn)率為無風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率（一般會參考長期國債或商業(yè)銀行的長期利率）加上投資風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

計(jì)算公式:Ra＝Rf+βa（Rm-Rf）

其中，Ra:年度折現(xiàn)率；Rf:無風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬率；βa:反映資產(chǎn)收入；（Rm-Rf）:市場風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

PPP項(xiàng)目中政府在評估社會資本時(shí)，CAPM沒有充分考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)分配因素，其直接利用CAPM所計(jì)算出來的Ra則為項(xiàng)目利率。因此，用該模型來評估社會資本方的方案時(shí),則需要作出相應(yīng)調(diào)整，從而使計(jì)算出的折現(xiàn)率能反映出雙方之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

因此Ra的確定是影響PPP項(xiàng)目的參與雙方權(quán)利以及公共利益的重要數(shù)據(jù)指標(biāo)。采用不同的方案方法進(jìn)行測試計(jì)算，通過不同的項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)應(yīng)用，來完善PPP項(xiàng)目的市場結(jié)構(gòu)。河南省太康縣引江濟(jì)淮配套工程PPP項(xiàng)目，考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，參照同期地方政府債券收益率合理確定，從而測算出折現(xiàn)率取值為5.39%。

1.2 財(cái)政承受能力評價(jià)中的難點(diǎn)及建議

根據(jù)21號文要求，各地區(qū)用于PPP項(xiàng)目的支出應(yīng)為一般公共預(yù)算支出的10%，但是對于一般公共預(yù)算支出的確定，在實(shí)踐中是有分歧的。一是各咨詢機(jī)構(gòu)采用的測算標(biāo)準(zhǔn)不一樣，致使同一地區(qū)一般公共預(yù)算支出預(yù)測結(jié)果差別較大。二是在項(xiàng)目的實(shí)踐中，一般公共預(yù)算支出采取的預(yù)測周期不同，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，不同的年限計(jì)算出的平均環(huán)比增長率也不同，用于預(yù)測結(jié)果就相差比較大。考慮到經(jīng)濟(jì)高增長不可持續(xù)，在經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩的情況下，如果還是用高增長時(shí)代的增長率來測算，就會高估將來的財(cái)政承受能力。三是只考慮一般公共預(yù)算支出過于簡單，應(yīng)該綜合考慮財(cái)政收入、政府負(fù)債、經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、中長期規(guī)劃等，系統(tǒng)衡量財(cái)務(wù)健康程度，進(jìn)而確定出合理的PPP項(xiàng)目支出[3]。

采用趨勢線預(yù)測法，可解決一般公共預(yù)算支出的測算問題。趨勢線包括指數(shù)、對數(shù)、冪等，趨勢線的R2指標(biāo)非常重要，當(dāng)R2越接近1時(shí)，預(yù)測結(jié)果越準(zhǔn)。在日常實(shí)踐過程中，可采用多種方式進(jìn)行財(cái)政承受能力評價(jià)，避免單一方式導(dǎo)致預(yù)測準(zhǔn)確度較差的情況，并結(jié)合財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)增長等多種因素，進(jìn)行分析比對。如果測算和實(shí)際出入較大，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

10%的政策紅線，導(dǎo)致政府對PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼面臨很多限制，雖降低了風(fēng)險(xiǎn)，但是對項(xiàng)目推進(jìn)也會帶來不利影響。財(cái)政部2016年提出，可把政府性基金來支持PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。在政府性基金的構(gòu)成中，土地出讓收入占有較大比重。實(shí)際操作中，為合規(guī)合法地把土地出讓收入用于PPP項(xiàng)目建設(shè)，需要約定土地出讓收入的支出責(zé)任。

2 實(shí)施方案中的難點(diǎn)及建議

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的難點(diǎn)主要有兩個(gè):①風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，主要是政府對市場風(fēng)險(xiǎn)的兜底程度；②績效考核，主要是考核辦法、考核指標(biāo)、考核結(jié)果運(yùn)用等。這兩個(gè)問題由于涉及政府和社會資本的核心利益，實(shí)踐中要審慎妥善處理[4]。

2.1 按量付費(fèi)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題

按量付費(fèi)PPP項(xiàng)目的核心問題在于需求量的測算，由于PPP項(xiàng)目帶有公益性質(zhì)，項(xiàng)目周期長，需求量精準(zhǔn)測算比較困難，為了吸引社會資本參與，需要政府進(jìn)行兜底，也就是保證最低需求購買量，使社會資本能夠收回投資成本，獲得合理利潤。達(dá)成最低需求購買量，是政府承擔(dān)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，給項(xiàng)目兜了底。但是為了調(diào)動(dòng)社會資本參與運(yùn)營的積極性，最低需求購買量不能設(shè)置太高，以防社會資本失去積極作為的動(dòng)力，同時(shí)增大了政府財(cái)政壓力，損害了公共利益。因此最低需求購買量的確定，就成為雙方利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。確定最低需求購買量，把社會資本收益率保持在無風(fēng)險(xiǎn)收益率和行業(yè)平均收益率的合理區(qū)間。需要區(qū)分雙方的過錯(cuò)與補(bǔ)償，影響需求量大的一方需要承擔(dān)起更多補(bǔ)償責(zé)任。如果是政府原因?qū)е滦枨罅坎蛔悖O(shè)置的最低需求購買量應(yīng)保證社會資本的收益率能達(dá)到行業(yè)平均收益率。如果是社會資本運(yùn)營問題導(dǎo)致需求量不足，為保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營，設(shè)置的最低需求購買量也要保證社會資本的收益率能達(dá)到無風(fēng)險(xiǎn)收益率水平。

2.2 PPP項(xiàng)目的績效考核問題

績效考核是把社會資本方在PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理中的過程和效果作為主要依據(jù)，根據(jù)運(yùn)營效果進(jìn)行經(jīng)費(fèi)結(jié)算。強(qiáng)化績效考核是為了改變PPP項(xiàng)目以往存在的重建設(shè)輕運(yùn)營的現(xiàn)象，把社會資本的關(guān)注點(diǎn)從建設(shè)施工、盡快脫手、掙快錢，轉(zhuǎn)變到做市場、搞運(yùn)營、抓創(chuàng)新、精管理上來，這樣才能發(fā)揮出PPP項(xiàng)目的良好效益。因此，減少固定的工程性付費(fèi)，增加可變的運(yùn)營性付費(fèi)，調(diào)動(dòng)雙方資源和優(yōu)勢，共同推動(dòng)公益項(xiàng)目建設(shè)，也是國家推動(dòng)PPP模式的初衷之一。績效考核作為社會資本獲得投資回報(bào)的主渠道，考核辦法、指標(biāo)設(shè)置、效果運(yùn)用就非常重要。但是，PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長，關(guān)聯(lián)因素多，社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定程度大，提前設(shè)計(jì)好精準(zhǔn)的考核辦法與考核指標(biāo)是不容易的。考核結(jié)果與支付費(fèi)用的掛鉤也是難點(diǎn)之一。為破解這個(gè)難題，可以采取審慎的方式開展績效考核的設(shè)置和約定。應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，對影響項(xiàng)目運(yùn)營成本和運(yùn)營效果的各個(gè)因素進(jìn)行認(rèn)真分析和估算，合理確定考核指標(biāo)，與社會資本方進(jìn)行協(xié)商，雙方達(dá)成一致意見后，開展市場前期測試工作，根據(jù)實(shí)際測試情況及時(shí)調(diào)整考核辦法和考核指標(biāo)。如果運(yùn)營成本和運(yùn)營效果通過調(diào)研確實(shí)難以衡量，可以暫時(shí)擱置，在合同中約定一事一議。根據(jù)調(diào)研和試運(yùn)行的情況，確定設(shè)計(jì)方案，構(gòu)建績效導(dǎo)向的項(xiàng)目管理體系，細(xì)化執(zhí)行方案。績效指標(biāo)的設(shè)置不宜太復(fù)雜，以合理實(shí)用、客觀公正、重點(diǎn)突出、易于量化、便于審核價(jià)為上，充分發(fā)揮社會資本的作用[5]。

3 結(jié)語

PPP項(xiàng)目咨詢作為咨詢機(jī)構(gòu)的一個(gè)新興領(lǐng)域，“兩評一案”在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮著重要作用，能夠推動(dòng)PPP項(xiàng)目合法合規(guī)建設(shè)，準(zhǔn)確界定雙方的責(zé)任和權(quán)利，能夠充分調(diào)用雙方的資源優(yōu)勢，達(dá)到合作共贏的目的。在物有所值評價(jià)中，選擇采用等額本金法、等額本息法和21號文公式來測算政府補(bǔ)貼。財(cái)政承受能力評價(jià)，主要在于一般公共預(yù)算支出的10%的界定問題。在PPP實(shí)施方案中的主要難點(diǎn)在于責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和績效考核等問題。以上問題和難點(diǎn)，都要在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，審慎開展，充分評估，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理調(diào)整，確保雙方的合作是相互促進(jìn)而不是相互牽制，從而保證PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的收益最大化。