政府治理新體系建構中的學校治理現代化

文/張力

推進學校治理現代化，構建政府、學校、社會之間的新型關系，既是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，建設人民滿意的服務型政府的任務，也是聚焦辦好人民滿意的教育、深化教育領域綜合改革的必然要求。

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），就堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系進行重大決策部署，并對推進學校治理現代化提供了新的制度環境，提出了新的推進要求。

行政管理與教育管理體制改革的探索實踐

行政管理體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的客觀要求，為適應改革開放新時期黨和國家工作中心轉移的需要，行政管理體制改革逐漸深化。1992 年黨的十四大報告要求，“下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”。1997 年黨的十五大報告要求“根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高為人民服務水平”。2002 年黨的十六大報告提出，“深化行政管理體制改革。進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。2007 年黨的十七大報告提出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府。……形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。2012 年黨的十八大報告強調，“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。

1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，教育體制弊端之一是，“在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力……”1993 年黨中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》要求，“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理”。1999 年中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》要求，“進一步簡政放權，加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力以及統籌力度，促進教育與當地經濟社會發展緊密結合”。特別是2010 年黨中央、國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》，確定了深化教育管理體制改革的重點：健全統籌有力、權責明確的教育管理體制，加強省級政府教育統籌，轉變政府教育管理職能。這一規劃綱要還對建設現代學校制度，推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權，完善中國特色現代大學制度，完善中小學學校管理制度，分別提出了重要指導意見。

從黨的十一屆三中全會到黨的十八大，歷次黨的代表大會關于行政管理體制改革的部署，黨中央、國務院關于教育改革的決策，國家教育法律法規和宏觀教育規劃綱要的出臺，為教育管理體制改革提供了基本遵循。這一階段教育管理體制改革緊跟行政管理體制改革步伐，進行了探索實踐，積累了豐富經驗。

新時代國家行政體制改革對學校治理現代化的重要牽引

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在全面深化改革、全面依法治國的大局中統籌推進國家行政體制改革，既一以貫之改革開放以來行政管理體制改革的部署，又與時俱進，在重要領域取得了重大進展，為黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革提供了有力支持。

2013 年黨的十八屆三中全會文件明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，要求“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。2014 年黨的十八屆四中全會文件提出，“推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。2015 年黨的十八屆五中全會文件以新發展理念為導向，要求“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，提高政府效能，激發市場活力和社會創造力”。2017年黨的十九大報告對“深化機構和行政體制改革”“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”提出了總體要求。2018年黨的十九屆三中全會文件將構建職責明確、依法行政的政府治理體系作為深化黨和國家機構改革的一項核心目標，重點之一是完善公共服務管理體制。

根據2019 年黨的十九屆四中全會新的部署，在完善國家行政體制上，要以推進國家機構職能優化、協同、高效為著力點，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制；在優化政府職責體系上，要完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系；在優化政府組織結構上，要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，使政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同；在健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制上，要理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。這在國家行政體制層面為理順政府與學校治理關系明確了新的方向。

以習近平同志為核心的黨中央在協調推進“四個全面”戰略布局中，一體推進教育領域綜合改革和教育系統法治建設，將深化教育管理體制改革與推進學校治理現代化相結合，作為完善和發展中國特色社會主義教育制度的重要步驟。黨的十八屆三中全會文件提出，“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”。黨的十八屆五中全會文件要求，“完善教育督導，加強社會監督”。2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，對健全教育宏觀管理體制提出新的要求。2018 年黨中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》，對推進教育治理體系和治理能力現代化作出了具體部署。同期中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022 年）》，要求深化教育領域放管服改革，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，推進政府職能轉變，構建政府、學校、社會之間的新型關系，推進學校治理現代化。

總之，黨的十八大以來，在國家行政體制改革的重要牽引下，隨著轉變政府職能和簡政放權的深入，中央和地方政府教育權責進一步明晰，省級政府教育統籌正在加強，各級政府沿著“管辦評”相分離、“放管服”相結合的方向，清理規范教育行政審批，逐漸改變單純依靠行政命令、計劃調控的管理方式，綜合運用立法、撥款、規劃、標準、信息等管理手段，學校內部治理結構不斷完善，推進學校治理現代化取得新的顯著成效。

構建政府治理新體系進程中學校治理現代化的若干重點

推進學校治理現代化，構建政府、學校、社會之間的新型關系，既是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，建設人民滿意的服務型政府的重要任務，也是聚焦辦好人民滿意的教育、深化教育領域綜合改革的必然要求，需要把握以下3 個重點：

第一，推進學校治理現代化，需要政府全面步入依法治教的軌道。全面依法治國，必然要求依法治教、依法辦學、依法治校相互協調。推進國家治理體系和治理能力現代化，非常重要的是治理法治化。在教育領域，必然對健全政府管理教育法律法規體系、學校辦學法律支持體系等提出更高要求。對政府來說，需要健全教育法律實施和監管機制，依法規范教育行政管理職能，完善行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的教育行政管理體制，實行權責清單管理制度，減少教育行政審批事項，強化事中事后監管。按照服務不同屬性，深入推進公共教育服務補短板、強弱項、提質量，完善國家基本公共教育服務標準，建立基本公共教育服務清單動態調整機制，提升政府綜合運用法律、標準、信息服務等現代治理手段的能力和水平。

第二，推進學校治理現代化，需要在依法辦學、依法治校方面邁開新步。根據國家事業單位分類改革和民辦學校分類管理的基本要求，建立符合不同類別學校特點的管理制度和配套政策，探索適應不同類型教育和人才成長需求的學校辦學模式和內部治理制度。相應地，需要強化學校依法辦學意識，以現代學校制度的章程建設為重點，明確學校辦學權利和責任，落實學校辦學法定自主權，完善學校內部治理結構，建立章程配套制度和落實機制，健全相關規章、辦事程序、內部機構組織規則、議事規則等。健全依法治校評價指標體系，完善學校教育質量標準，完善學校目標管理和績效管理機制，扎實開展法治教育，增強師生員工學法遵法守法用法意識，提高教師依法執教能力，提升學校依法自主治理能力。

第三，推進學校治理現代化，需要在加強監督和動員社會參與上下功夫。學校治理現代化步入法治化軌道，重在依法規范約束公權力、保障保護私權利。根據黨和國家的要求，需要切實健全政務公開、校務公開制度，完善科學民主決策機制和決策咨詢支持系統，讓學校治理全程處于師生員工和社會各界民主監督之下。健全教育督導體制機制，提高教育督導的權威性和實效性，通過數字政府及數字化學校建設，著力提高政務服務信息化、智能化、精準化、便利化水平，建立運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行學校治理的制度規則，推動社會參與學校治理常態化。健全社會參與學校管理和教育評價監管機制，完善高等學校、職業技術院校理事會或董事會制度，社會各界參與中小學校管理監督機制，探索建立學校治理現代化相關的多元評價監測制度。

回顧改革開放以來教育管理體制改革、特別是黨的十八大以來推進學校治理現代化的歷程，重點學習黨的十九大，黨的十九屆三中、四中全會精神，我們更加體會到，隨著構建職責明確、依法行政的政府治理體系的進程，推進學校治理現代化，正在成為新時代加快教育現代化的重要基礎性環節。