構建新時期糧食安全戰略政策體系

韓一軍 趙霞

習近平總書記曾指出，要發展現代農業，確保國家糧食安全，調整優化農業結構，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，推進農業由增產導向轉向提質導向，提高農業創新力、競爭力、全要素生產率，提高農業質量、效益、整體素質。當前國際國內形勢錯綜復雜，經濟、科技、文化、安全、政治等領域的格局都在發生深刻調整。我們需審時度勢認清當前我國糧食產業所面臨的新形勢與新要求，著手構建中國新時期糧食安全戰略政策體系，“確保糧食供給安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

中國糧食產業面臨新的形勢與要求

當前，中國糧食產業面臨著新的形勢與要求，保糧食供應和保糧食安全等重大任務變得更加迫切。2019年，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調，確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務。十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，解決好“三農”問題仍是“十四五”時期全黨工作重中之重。提高我國糧食產業質量效益和競爭力，需要我們科學認識國內外發展的新變化，全方位多角度分析研判新形勢下面臨的新要求。

消費需求持續升級。隨著生活水平逐年提高，居民對于綠色、有機、健康等優質食物的消費需求不斷增加，由“吃得飽”向“吃得好”升級。相比之下，長期以來我國糧食產業單產增加主要依靠投入大量的化肥、農藥等現代化工產品，仍在一定程度上難以滿足居民的營養健康需求。廣大居民對糧食產品高品質的消費需求與我國糧食生產供給之間存在的錯位供需矛盾亟需破解。

資源環境約束帶來新壓力。改革開放以來，我國農業發展取得了巨大成就，成為世界第一的糧食生產大國，實現了谷物基本自給、口糧絕對安全的糧食安全目標。習近平總書記指出，經過“十三五”時期的發展，我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新的臺階，農業現代化穩步推進。但與此同時，我國耕地存在質量下降、污染等狀況。立足當前，展望未來，我國糧食產業將面臨日趨增強的資源環境硬約束。

科學技術變革帶來了新動力。2019年我國農業科技貢獻率已達到59.2%，科技創新已成為糧食產業發展的關鍵要素。從目前我國糧食產業科技創新的發展實踐來看，需要充分發揮科技變革對糧食生產的支撐作用，加快信息技術、生物技術、降耗技術和裝備技術的成果轉化，提高科技采納率和科技進步貢獻率，加快推進糧食產業高質量發展。

錯綜復雜的宏觀國際市場環境提出了新挑戰。受新冠肺炎疫情和地緣政治等非傳統因素影響，世界經濟與秩序不穩定因素明顯增加，糧食安全問題再次成為世界矚目的焦點。世界糧食市場環境日趨復雜，對我國提出了極大的挑戰。

產業組織創新提供了新活力。隨著我國農業現代化進程的發展，我國糧食生產的產業組織不斷發展，涌現出一批規模大、現代化水平高的糧食生產新型經營主體，如合作社、家庭農場等。多樣化的產業組織形式，更有利于我國糧食產業的高質量和可持續發展。

宏觀政策變革提供了新機遇。我國糧食產業支持政策在我國糧食產業發展過程中起著至關重要的作用，但我國現行的糧食產業支持政策也存在著對水、土等自然資源使用集約度不足，國家執行價格支持政策成本不斷上漲等諸多問題。在當前錯綜復雜的新環境下，加快糧食產業支持政策改革，構建中國新時期糧食安全戰略政策體系迫在眉睫。

構建中國新時期糧食安全戰略政策體系具體目標與思路

構建我國新時期糧食安全戰略政策體系，需要立足基本國情和發展階段，針對糧食產業的重點問題，科學確定發展方向，明確政策實施的目標任務。習近平總書記曾指出，新形勢下，要著力解決農業發展中存在的深層次矛盾和問題，重點從農產品結構、抗風險能力、農業現代化水平上發力。總體上看，未來我國糧食安全戰略政策體系應聚焦以下三個目標：一是穩定糧食生產面積、產量水平，加快提高糧食質量；二是大幅度提高生產要素效率，緩解水土等資源壓力；三是增強糧食產業競爭力，管控國外沖擊，穩步提高種糧收益。依據不同的目標，制定對應的政策，最終形成新時期新型糧食安全戰略政策體系。

創設結構調整政策，優化現有相關支持政策。要適應確保國計民生要求，以保障國家糧食安全為底線，健全農業支持保護制度。以保障國內糧食生產能力為前提，確立糧食生產補貼的基本思路，短期內穩定糧食生產補貼水平，中長期逐步提高糧食生產補貼力度。首先要支持生產結構調整，以提質增效為基本方向。在保障產量有效供給的前提下，優化產品生產結構，以市場為導向，積極引導農戶進行合適的種植決策。其次要改革和優化現有支持政策，同時發揮市場資源配置作用。要保留并逐步降低兩大口糧最低收購價水平，同時穩定或提高農機購置補貼、金融保險、資源環境保護等方面的支持力度，大幅度拓展“綠箱”政策空間，加快創設結構調整支持政策，將現有的地力補貼轉化為對規模生產經營者的不掛鉤直接收入補貼，在適當地區擴大試點休耕補貼政策。

提高科研支持力度，加快培育新型主體。加強頂層設計，明確糧食產業科研戰略布局。充分整合科研機構、人員、研究成果等資源，建設科研共享平臺，避免各自為戰，提高科研成果的轉化成功率。加大中央和地方財政資金對糧食產業的科技研發支持力度，探索合理的利益分配機制。注重科研人員培養，鼓勵支持各大院校、科研機構開設相關課程，探索人才交流機制，加強國際與國內之間、院校與院校之間的科研交流合作，注重科研單位和糧食企業的合作交流，注重目標導向，提高科研成果的實用性。

進行糧食儲備機制改革，建立多層次糧食儲備體系。近年來我國糧食收儲主體已呈現多元化發展趨勢，但由于國家主要依據存糧數量對收儲企業進行補貼，導致收儲企業的利益關注點更偏向于倉內存糧數量，缺少對國家整體糧食流通效率的考量，糧食儲備機制改革迫在眉睫。首先，以市場化為方向，確立合理的收購配額，以保障國家糧食安全為核心目標。其次，可以借鑒發達國家經驗，將國內的相關糧食企業也納入到承擔收儲任務的主體之中，由國家給予一定補貼，建設由國家、專業收儲企業、糧食企業等多主體共同形成的多層次糧食收儲體系，并在全國范圍內建設信息交流平臺，依據互聯網、大數據等信息工具以及高鐵等新時代運輸工具，提高糧食在全國范圍內調配效率。最后，要進一步豐富糧食儲備的內涵。一是綜合考慮供需狀況、倉儲壓力、生態要求等因素，穩產量，保產能，實現“儲糧于地”；二是加快科技進步，提高糧食生產中的科技含量水平，穩固提高我國糧食的單產水平和資源利用效率，實現“儲糧于技”；三是對農戶進行宣傳教育，增強農戶自身的儲備能力，降低因為儲備過程中不當操作而導致的浪費數量，實現“儲糧于民”。

增強糧食產業競爭力，加強品牌建設支持力度。我國作為糧食生產、消費、貿易大國，在國際糧食市場上并不具備較高話語權，根本原因在于我國糧食產業在產品質量、種糧效益等方面的國際競爭力較低。為此，首先應該加快糧食全產業鏈的打造。堅持因地制宜、因企施策，推廣全產業鏈經營、產業集聚、產業融合、產后服務帶動等模式，在農戶、合作社、企業、消費者之間搭建流暢的信息傳遞橋梁，引導資源在多環節中的有效配置，強化產業鏈條中的科技支撐，實現糧食產業高效、協調、健康、可持續發展。其次，要加強糧食產業品牌建設力度。一方面通過品牌效應帶動，增加糧食產業鏈條的增值效果；另一方面以品牌產品為載體，增加我國糧食產品在國際市場上的知名度，提高我國糧食產業對國際糧食市場的影響力。

積極利用海外市場，多元化布局進口來源地。面對新的全球環境，我國需要科學制定重要糧食品種進口國別布局規劃，科學確定重要糧食品種的國內保障水平，確保我國糧食供給安全。首先要把握好進口的節奏，遵循補充國內市場缺口，維持國內市場穩定的基本思路，避免非必需進口。其次，加強與其他國家的協商溝通，確保進口規模的有效控制，在未來的多邊貿易談判中，堅持不下調兩大口糧關稅保護水平的基本原則，在周邊優先的前提下，多元化布局我國糧食短缺品種的進口來源地，降低貿易過程的不穩定因素。再者，要逐步推進放開國內市場。我國市場體量巨大，對于世界糧食市場的影響非同小可，為避免對國際國內市場的沖擊過大，應該堅持逐步放開原則，在利用國際市場補充國內糧食供給的同時，加快提高國內糧食產業的競爭力。

（摘自“光明網-理論頻道”。作者分別為中國農業大學經濟管理學院教授、博士生導師，中國農業大學國家農業市場研究中心主任；中國農業大學經濟管理學院教授、博士生導師，中國農業大學國家農業市場研究中心副主任）