德州市三干流堤防標準化管理現狀研究

唐慧慈

（德州市水利局，山東 德州 253000）

德州市境內徒駭河、馬頰河、德惠新河統稱為“三干流”，是全市防洪除澇骨干工程。境內河道總長388 km，堤防總長645 km，流域面積7 798 km2，沿河有干流橋、涵、閘400多座，大中型攔河閘20座，灌排涵閘200多座。

德州市三干流河道實行統一管理和分級管理相結合的原則，在省河道主管機關的組織協調下，由市河道主管機關統一管理，河道流經各縣（市、區）河道主管機關負責對本區域內河段實施管理。在現行組織機構設置模式下，三干流河道堤防主要由15個縣級基層河道管理段實施現場管理，具體負責管理范圍內的河道、堤防及沿河水利工程的管理、保護和維修養護工作，并接受市水利局河道管理服務中心的業務指導。

1 德州市堤防管理工作實踐

1.1 水管體制改革

按照《德州市水利工程管理體制改革實施意見》，德州市列入改革范疇的水管單位共73個，其中包括市直7個、縣管66個，市級河道管理服務中心及15 個縣管三干流河道基層管理段均納入改革范疇，水管單位體制改革完成后，全部通過了驗收，達到了預期效果。經過改革，水管單位在單位定性、機構設置、定崗定編、“兩費”落實等方面基本完成了改革任務，建立了結構合理、職能清晰、權責明確、運轉高效的管理體制，建立了管理科學、經營規范的運行機制，建立了較為完善的政策法律支撐體系。

1.2 水利工程管理績效考核

2013 年以來，德州市全面加強績效考核工作，市水利局印發《關于加強全市水利工程管理績效考核工作的通知》，全市先后有8個水管單位被評定為省級水利工程管理單位、1 個水管單位被評定為國家級水利工程管理單位，其中三干流堤防管理單位陵城區馬頰河張習橋管理段、陵城區德惠新河管理段、禹城市徒駭河管理段、平原縣馬頰河管理段被評定為省三級水利工程管理單位。2014 年，平原縣馬頰河管理段開展省級執法規范化管理單位創建工作，并順利通過省級驗收。績效考核工作的開展，促進堤防管理從組織管理、安全管理、運行管理、經濟管理等方面有了很大提高。

1.3 全面實施河長制

2017 年4 月，市委、市政府印發《德州市全面實行河長制實施方案》，全市河長制工作正式全面啟動。年底，全市全面建立河長制，建立了市、縣、鄉、村四級河長組織體系，三干流納入河長制管理，并列為省級河道。2018 年，三干流河道管理保護范圍劃定工作開展，公告了具體河段管理保護范圍，埋設了界樁；同時，將劃界數據成果納入河湖長制管理信息系統電子地圖，為規范涉河湖開發建設行為、強化河湖空間管控打下了堅實基礎。2019 年開始，大力開展美麗河湖建設，按照“治理一條河道建一處水利風景區、建設一項水利設施建一處景觀”的思路，打造了馬頰河“清水走廊”。

1.4 實施《德州市河道管理辦法》

2015 年1 月，德州市人民政府出臺地方性規章《德州市河道管理辦法》，標志著全市河道管理政策體系的進一步完善，也標志著全面深化水利管理改革邁出了關鍵性一步。《德州市河道管理辦法》突出強調了河道保護理念，破除了傳統河道管理重建設輕保護的觀念，并詳細闡述了保護河道的具體措施，為推進河道保護工作指明了方向；同時，具有鮮明的地方特色，在實際應用《山東省實施〈中華人民共和國河道管理條例〉辦法》的基礎上，進一步細化了市縣兩級河道主管機關的具體職責，規范了涉河建設項目管理流程，充分體現了德州市對于本地河道管理工作的積極探索。

2 堤防管理存在的主要問題

2.1 工程設施

三干流為全市重要的防洪排澇河道，堤頂路屬于防汛管理通道，近年來實施了多段堤頂路硬化工程，但目前仍未實現單側通行，給管理帶來不便；實施河道治理工程，對堤坡進行了局部整治，但大部分堤段不規整，同時規模化的草皮植護也難以實現；護堤林的營造具體由縣級組織，由于歷史遺留原因，部分土地已由鄉鎮或村集體進行使用，宜綠化區域未充分利用；由于工程基數大、維修養護經費有限，部分穿（跨）堤建筑物工程經過多年運行，設施嚴重老化、帶病運行，很難發揮應有的效益；建筑物工程運行控制、巡查監管自動化、信息化、智能化程度低下，運行管理效率不高，與工程管理現代化發展要求差距較大。

2.2 安全管理

水行政管理、防汛管理是堤防工程安全管理的重要工作，近幾年實施機構改革，涉及水利部門原有職能劃轉調整的既涉及水行政執法機制，也涉及防汛職能。德州市13 個縣（市、區）水政執法隊伍，目前只有4個縣市予以保留，其他縣（市、區）已調整為綜合執法或農業農村執法；防汛管理方面，目前水利部門承擔水旱災害防御職能，防汛抗旱指揮部辦公室調整設置在應急部門，在堤防工程管理中，實施具體河道水事違法行為查處和落實防汛責任制有關要求時，目前正在積極適應新形勢的變化，但尚需進一步理順、磨合。

2.3 運行管理

現有的堤防管理制度體系還不夠完善，按照《山東省堤防工程運行管理規程》有關要求，仍需結合管理單位實際，研究制定包括工程管理人員崗位責任制、工程檢查巡查制度、工程監測制度、維修養護制度、各類設備操作規程和檢修制度在內的一整套操作性、適應性強的管理制度；同時，管理制度建設主動性不高，目前，各基層河道管理單位僅制定了部分基本的管理制度，對于已有管理制度的及時更新、按照標準化的要求探索制定適合本單位發展的制度等方面缺乏一定的主動性。

2.4 管理保障

德州市現行堤防管理模式下，各縣（市、區）對各自境內河段進行屬地管理，在崗人員中，本科、專科學歷人員較少，大部分為專科以下學歷，而且多數河道管理單位工作條件艱苦、待遇低，很難留住人才，進一步加劇了專業管理力量的流失；三干流各基層河道管理段基本支出經費和工程維修養護經費基本來自財政撥付，多年來中央、省、市各級均無固定的專項資金用于堤防工程維修養護，該項維修養護經費多由當地縣級政府承擔，由于地方經濟欠發達，財政壓力大，導致經費嚴重不足。

3 對策建議

3.1 加強堤防工程生態化建設

2019 年11 月，德州市人民政府出臺《關于全面建立林長制的實施意見》，全市將以重要河流、骨干道路生態防護林帶為主線，以重點生態保護區綠化、村鎮綠化、河湖濕地修復為重點，做到應綠盡綠，三干流河道納入林長制管理，大力實施生態廊道綠化工程，立足水土保持、水源涵養、水質改善為主要功能，實施防護林、風景林、經濟林等多林種、多樹種合理配置，突出生態效益兼具經濟效益，建設綠樹掩映、林水相依的景觀休閑長廊；按照《山東省河湖管護規定》及美麗河湖建設有關要求，研究確定河道堤防、護堤地等地段綠化范圍、綠化品種，因地制宜，科學規劃，加大與沿線縣市區協調力度，全力推動綠化工作開展；按照“生態性、景觀性、自然性和多樣性”的原則，不斷加大水利景觀區創建力度，打造秀美水岸線，在確保河道行洪除澇安全的前提下，將河道兩岸堤防打造成濱水景觀長廊、休閑長廊，彰顯德州水文化魅力，不斷豐富城市文化內涵。

3.2 進一步完善河湖長效管護機制

健全完善河湖長效管護責任體系，按照分級管理和屬地管理原則，層層落實管護任務，進一步深化管理體制改革，2020年4月，德州市夏津縣人民政府印發《夏津縣深化水利體制改革實施方案》，進一步明確了政府主體責任、行業部門監管責任和運行單位的管理責任，探索實現職責下放、機構整合、人員下沉、效能提升的管理機制，積極打造水利行業強監管的“夏津模式”；強化日常管護人員和經費落實，全面落實各級河湖河管員隊伍，同時抓好河湖管護專項經費落實，按照山東省人民政府辦公廳《關于水利工程管理體制改革的實施意見》（魯政辦發〔2004〕18號）有關要求，明確經費落實渠道，列入本級財政預算，確保河湖日常檢查、維修養護等工作全面落實；強化河湖綜合執法，以縣級綜合執法機構為執法主體，強化日常執法檢查，確保河湖違法問題得到及時有效解決，嚴厲打擊涉河湖違法行為；采取多元化管護機制，引入市場機制，通過合同、委托等方式向社會購買公共服務，將堤內外坡整平加固、閘門養護、工程設施維護、堤頂道路及水域保潔、岸線綠化等管護任務交由市場主體承擔，不斷提升河湖管護水平。

3.3 提升管理標準化水平

堤防工程管理單位全面推行水利工程標準化管理，根據《山東省水利工程標準化管理驗收評價辦法》和《山東省堤防標準化管理評價標準》的要求開展管理評價工作；根據省級提供的指南及指導意見，結合工程的設計和實際情況，編制標準化管理手冊、運行管理實施細則、操作規程手冊等，報上級主管部門批準，并根據工程運用情況，適時進行修訂，組織管理人員認真學習；結合工程具體情況和運行管理需要，依據《堤防工程安全評價導則》（SL/Z679）等技術標準，及時開展堤防工程變形監測（豎向位移觀測、水平位移觀測、表面變形觀測等）、堤防隱患探測、安全評價等工作，依據檢查、觀測、安全檢測和安全鑒定的結果編報維修方案（或設計文件），提高除險加固設計的針對性和有效性；強化技術人員與技術工人業務技能實訓，各級應逐步實現規范化的年度培訓，重點對閘門運行工、電工、土石維修工、檔案管理員、水工監測工等崗位進行培訓，提高堤防管理隊伍的綜合業務素質。

3.4 加強堤防信息化管理

探索建立水利工程標準化管理監督和服務平臺，實現工程管理數據互聯互通，確保工程管理有章可循、有據可查，實現工程運行“痕跡化”管理。2019年，水利部堤防技術研究中心開發建設了全國堤防水閘管理信息系統，德州市5 級以上堤防工程信息均已入庫；為進一步加強和規范堤防運行管理、實現動態掌握工程管理狀況，必須確保填報信息完整、及時更新，為遠期逐步拓展為具有決策支持功能的堤防水閘運行管理應用平臺提供翔實的基礎數據。