京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)水土保持規(guī)劃探討

石先闖，高立川

（1.承德市水土保持科學(xué)研究所，河北 承德 067000；2.灤平縣水務(wù)局，河北 灤平 068250）

水土是人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，嚴(yán)重的水土流失會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)破壞，影響人類(lèi)生存。為了治理水土流失改善生態(tài)環(huán)境，必須做好頂層設(shè)計(jì)。水土保持規(guī)劃是水土流失治理成敗與否的綱領(lǐng)性文件，只有在實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上才能編制出科學(xué)合理的規(guī)劃。承德作為京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)，要把握這一定位必須在規(guī)劃中體現(xiàn)水源涵養(yǎng)這一主線(xiàn)，但在實(shí)際的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失真、時(shí)間短任務(wù)重、人員配備、技術(shù)裝備等客觀(guān)因素影響，致使規(guī)劃存在很多問(wèn)題，規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性、實(shí)用性和前瞻性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。從目前情況看，水土保持規(guī)劃主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

1 數(shù)據(jù)失真

承德地處河北省東北部，處于華北和東北2 個(gè)地區(qū)的連接過(guò)渡地帶，地接京津，背靠蒙遼，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)[1]。承德市地形復(fù)雜多變，地勢(shì)由西北向東南階梯下降，壩上為高原區(qū)，壩下為山地丘陵區(qū)，連接區(qū)域?yàn)榻訅蔚貐^(qū)[2]；屬北溫帶大陸性燕山山地季風(fēng)氣侯，全市國(guó)土總面積39 519 km2，轄八縣三區(qū)，各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次不齊[3]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣編纂出版了一些涉及水土保持規(guī)劃基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的志書(shū)，如《豐寧水利志》《豐寧木本植物志》等[4]，但這些志書(shū)資料基本都是20世紀(jì)八九十年代整理匯編的，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，對(duì)周邊環(huán)境造成了巨大的破壞，八九十年代的數(shù)據(jù)已經(jīng)失真，基本不能反映真實(shí)的情況。隨著科技的不斷發(fā)展，3S 技術(shù)、衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等新科技極大地改變了以往水土保持方面數(shù)據(jù)收集整理應(yīng)用的方式，運(yùn)用這些新技術(shù)可以獲得十分準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，獲得這些數(shù)據(jù)要進(jìn)行大量的解譯，投資成本巨大。水土保持設(shè)計(jì)單位往往采用低成本獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)性的工作，成本低數(shù)據(jù)就有可能失真，即使是已經(jīng)審定公開(kāi)的資料，由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件和水平限制，現(xiàn)在看來(lái)有些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性也有待進(jìn)一步考證。高成本獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對(duì)比較真實(shí)，但是設(shè)計(jì)單位沒(méi)有盈利空間，缺乏主動(dòng)意識(shí)去獲取。因此，各行業(yè)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)整理，但這一工作需要投入巨大的人力、物力和財(cái)力才能完成，只能以政府投資為主、其他投資為輔。

2 人員構(gòu)成

水土保持規(guī)劃涉及農(nóng)村農(nóng)業(yè)、林業(yè)草原、氣象、水利等行業(yè)，在以行業(yè)規(guī)劃為主的前提下，合理考慮各行各業(yè)的規(guī)劃，這就對(duì)水土保持規(guī)劃過(guò)程涉及的人員構(gòu)成提出了較高的要求，目前的人員構(gòu)成基本不能滿(mǎn)足。人員構(gòu)成存在問(wèn)題如下。

2.1 設(shè)計(jì)人員

各縣市的水土保持規(guī)劃主要由當(dāng)?shù)氐乃?guī)劃設(shè)計(jì)院或者水土保持相關(guān)設(shè)計(jì)單位完成，由于技術(shù)人員對(duì)水土保持規(guī)劃的總體性把握不強(qiáng)，不能因地制宜地根據(jù)地形、侵蝕類(lèi)型、地質(zhì)構(gòu)造、土壤植被、流域特點(diǎn)等因素[5]開(kāi)展工作。在國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)的水土保持規(guī)劃的基礎(chǔ)上必須科學(xué)合理劃分縣級(jí)以下的水土保持分區(qū)，如果設(shè)計(jì)人員對(duì)縣區(qū)水土保持沒(méi)有總體上的認(rèn)識(shí)，那么設(shè)計(jì)人員在有限的時(shí)間內(nèi)做出的水土保持規(guī)劃是否符合實(shí)際情況就值得商榷。

水土保持規(guī)劃要求設(shè)計(jì)人員的綜合能力較強(qiáng)，但設(shè)計(jì)單位水土保持技術(shù)人員能力普遍較弱。一是因?yàn)樗帘３质莻€(gè)綜合性的學(xué)科，規(guī)劃又是一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)層面的工作，這就要求設(shè)計(jì)人員應(yīng)具有多年水土保持實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)具備較高的理論水平，能總體上把握水土保持規(guī)劃的核心，但受制于體制約束，真正達(dá)到這種水平的畢竟屬于少數(shù)，而水土保持規(guī)劃不僅要得急而且多，設(shè)計(jì)人員的水平參差不齊，他們做出的規(guī)劃自然千姿百態(tài)，批準(zhǔn)、審核、審定往往流于形式，沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。二是大型甲級(jí)設(shè)計(jì)院水土保持規(guī)劃的工作量大，根本沒(méi)有時(shí)間去完成相對(duì)較小的規(guī)劃，而其他能力相對(duì)較弱的設(shè)計(jì)公司完成的水土保持規(guī)劃就較粗糙。三是水土保持規(guī)劃往往就是一個(gè)工作人員設(shè)計(jì)完成的，單個(gè)人對(duì)事物的認(rèn)知畢竟有局限性，加上參與規(guī)劃編制的時(shí)間不多，積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)很少，滿(mǎn)足不了實(shí)際需要。

2.2 主管人員

各縣市水土保持配備人員不合理，有的縣水土保持從業(yè)人員多且從業(yè)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的水土流失現(xiàn)狀、水土保持工程、水土流失治理效果等情況能做到心中有數(shù)[6]。但有些縣水土保持從業(yè)人員調(diào)動(dòng)頻繁，對(duì)水土保持缺少客觀(guān)實(shí)際的了解。可想而知，作為水土保持規(guī)劃的業(yè)主方，如果提供不了太多有價(jià)值的信息，或者提的要求和實(shí)際不符，那么僅僅依靠設(shè)計(jì)人員在有限的時(shí)間內(nèi)做出比較符合實(shí)際的水土保持規(guī)劃十分困難。

2.3 審查專(zhuān)家

水土保持規(guī)劃審查時(shí)，僅有水土保持方面的專(zhuān)家，缺少其他相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)家，導(dǎo)致有些數(shù)據(jù)把握性較差，比如社會(huì)經(jīng)濟(jì)、河流水文、地質(zhì)構(gòu)造情況等。只有水土保持方面的專(zhuān)家只能最大程度地保證本行業(yè)方面的權(quán)威性，但很有可能與其他行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃產(chǎn)生沖突矛盾，導(dǎo)致規(guī)劃落實(shí)不到位，出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。

3 編制過(guò)程

目前，在規(guī)劃編制過(guò)程中從各縣獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)絕大部分不盡準(zhǔn)確或者出現(xiàn)缺項(xiàng)少項(xiàng)，這樣就給設(shè)計(jì)人員帶來(lái)極大的難度。原因是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的技術(shù)條件、人員素質(zhì)、科技水平等因素影響，這種調(diào)查類(lèi)的數(shù)據(jù)往往是自下而上統(tǒng)計(jì)出來(lái)的，在統(tǒng)計(jì)的過(guò)程中又存在人為的調(diào)整變通，下面能力有限也沒(méi)有進(jìn)行數(shù)據(jù)驗(yàn)證，真實(shí)性和準(zhǔn)確性有待考證，設(shè)計(jì)單位要進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查人手又不夠[7]。在國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)水土保持規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行了縣一級(jí)的水土保持規(guī)劃編制，根據(jù)承德市的實(shí)際情況，從鄉(xiāng)一級(jí)進(jìn)行了分區(qū)的劃分，這與目前存在的實(shí)際情況并不相符，有些村本應(yīng)該并入別的分區(qū)或者2個(gè)區(qū)都有。

設(shè)計(jì)人員往往在單位根據(jù)業(yè)主方給出的資料就做出了水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告，基本就沒(méi)有去現(xiàn)場(chǎng)，或者去現(xiàn)場(chǎng)看了幾處，在沒(méi)有充分調(diào)查的基礎(chǔ)上做出來(lái)的規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告基本不切合實(shí)際。要做好一個(gè)縣的水土保持規(guī)劃，就應(yīng)該對(duì)全縣的基本情況做一個(gè)全面深入的調(diào)查。這就要求當(dāng)?shù)厮帘３种鞴懿块T(mén)工作人員對(duì)這個(gè)縣的水土保持內(nèi)容全面了解，這樣設(shè)計(jì)人員才能在其帶領(lǐng)下查勘現(xiàn)場(chǎng)，從水土保持角度考慮規(guī)劃應(yīng)該怎么做，在充分交流的基礎(chǔ)上看看再有什么需要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

規(guī)劃編制人員根據(jù)水土保持規(guī)劃大綱，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，完成水土保持規(guī)劃編制。水土保持規(guī)劃是個(gè)大的綱領(lǐng)性規(guī)劃，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，比較先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)得到了廣泛應(yīng)用，比如衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)、3S 等，通過(guò)這些手段獲取的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原來(lái)的數(shù)據(jù)，這就要求我們用新的數(shù)據(jù)去編制水土保持規(guī)劃。

4 保障措施

為了治理好水土流失、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)，水土保持作為一個(gè)重要抓手，其規(guī)劃對(duì)于水土保持工作具有重要的指導(dǎo)意義。水土保持規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要全社會(huì)各部門(mén)協(xié)同合作、共同努力才能落實(shí)到位，在實(shí)施過(guò)程中不可避免會(huì)遇到各種困難。為了順利實(shí)施好規(guī)劃，并使規(guī)劃達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須采取措施保障規(guī)劃的順利開(kāi)展。筆者認(rèn)為，需要從以下幾個(gè)方面著手。

4.1 建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

地方政府作為水土保持生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)主人翁精神，成立專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組由水利、自然資源、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、林業(yè)草原、發(fā)展與改革、財(cái)政等多部門(mén)組成，以水利部門(mén)為具體的實(shí)施者，各有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)密切配合，加強(qiáng)溝通了解，使規(guī)劃真正符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況且切實(shí)可行，爭(zhēng)取規(guī)劃的目標(biāo)落到實(shí)處[8]。在設(shè)計(jì)和落實(shí)的過(guò)程中，能夠及時(shí)處理各種復(fù)雜棘手的問(wèn)題，人多力量大，人多主意多，集聚大家的智慧才能把水土保持規(guī)劃和落實(shí)做好，順應(yīng)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)潮流。同時(shí)，水利部門(mén)要牽頭抓好任務(wù)落實(shí)和監(jiān)督檢查，各部門(mén)協(xié)同配合。

4.2 強(qiáng)化規(guī)劃銜接

水土保持規(guī)劃應(yīng)切合地方政府各種規(guī)劃或者專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，規(guī)劃要落實(shí)到位必須要有相應(yīng)的保障體系，并以此為契機(jī)制定更為翔實(shí)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施方案，結(jié)合地域特色帶動(dòng)水土保持的發(fā)展；同時(shí)，應(yīng)把水土保持的目標(biāo)和任務(wù)分解到人，落實(shí)主體責(zé)任，推動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制的形成。把水土保持規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)則中，將各部門(mén)資金整合到水土保持相關(guān)項(xiàng)目里，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、高效經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高收入水平，實(shí)現(xiàn)綠色崛起，形成良性生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

4.3 加大資金扶持

沒(méi)有資金扶持，任何產(chǎn)業(yè)都得不到長(zhǎng)足發(fā)展，水土保持亦然。為此，應(yīng)把水土保持的經(jīng)費(fèi)納入年度計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，以確保一段時(shí)間內(nèi)水土保持工作的開(kāi)展。治理水土流失是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，僅僅依靠國(guó)家的資金投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)鼓勵(lì)各種社會(huì)資本進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，通過(guò)減免或少征收稅，并在技術(shù)、資金、人才等方面給與支持，形成全社會(huì)共同參加治理水土流失的新工作格局，如支付寶的螞蟻森林很好地治理了土地沙漠化。積極探索新的資金扶持模式，如成立水土保持基金、個(gè)人治理成功土地使用權(quán)歸個(gè)人一段時(shí)間。

4.4 加強(qiáng)人才建設(shè)

目前存在水土保持人才缺失的問(wèn)題。由于地域特色，承德接壩地區(qū)兼具風(fēng)侵和水侵，同時(shí)加上凍融侵蝕，到目前為止并沒(méi)有弄清楚三者之間內(nèi)在聯(lián)系，更沒(méi)有形成科學(xué)的治理體系，人才的建設(shè)必需而且必要。為此，要形成領(lǐng)頭人帶領(lǐng)技術(shù)骨干、普通技術(shù)人員的人才培養(yǎng)模式，使人才建設(shè)適應(yīng)當(dāng)前水土保持工作需要。