關于江蘇省城際鐵路建設與運營的思考

王 睿

(蘇州市鐵路與航空事業發展中心，江蘇 蘇州 215007)

“十三五”時期，江蘇省高鐵工程建設取得重大歷史性成就。截至2021年2月，江蘇鐵路建成里程達到4 204 km，其中高鐵達到2 215 km。“十四五”時期，仍將是江蘇鐵路大發展的加速期、高質量發展的黃金期，到“十四五”末，全省鐵路總里程將達到5 300 km以上，覆蓋全省90%左右的縣級以上經濟節點。面向“十四五”，江蘇省應將城際鐵路作為新的補短板工程予以重點推進。2020年4月印發的《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》，明確要求以軌道交通為骨干構建一體化交通網絡，到2025年要基本建成“軌道上的長三角”。相關部委一系列建設規劃及政策文件的出臺，為江蘇省城際鐵路建設提供了歷史性機遇。關于我國城際鐵路建設運營模式，已有部分學者進行研究。劉慶總結對比分析了我國城際鐵路發展的五種建設投融資模式及自主運營、委托運營2種運營管理模式；盧非等對地方主導城際鐵路建設運營提出了部分對策；鐘紹林等對城際鐵路建設條件進行了研究探討。目前江蘇省城際鐵路建設、運營、管理、投資模式等事項尚未確定，結合江蘇省城際鐵路建設背景及規劃現狀，本文對江蘇省城際鐵路建設與運營管理模式提出幾點建議。

1 江蘇省城際鐵路建設背景及存在問題

1.1 江蘇省城際鐵路建設規劃已獲批復

2018年，隨著《國家發展改革委關于江蘇省沿江城市群城際鐵路建設規劃(2019～2025)的批復》(發改基礎〔2018〕1911號)的發布，江蘇省城際鐵路建設提上日程。規劃目標形成區域城際鐵路主骨架，以及南京都市圈和蘇錫常都市圈城際鐵路網，近期規劃建設南京至淮安線、常州-無錫-蘇州-上海線等8個城際鐵路項目，其中江蘇省內總里程約980 km，江蘇段投資約2 180億元。

1.2 江蘇省城際鐵路建設與運營管理模式有待研究確定

自2008年京滬高鐵開工建設以來，江蘇省國鐵項目建設模式逐漸明晰，國鐵集團(原鐵路總公司)、省、市、縣(市、區)等各司其職、相互配合做好國鐵建設的規劃、前期、出資、建設、運營管理等各方面工作。但城際鐵路由地方政府主導建設運營、國鐵集團不參與其中，因此其建設、運營、管理、投資模式等事項不能簡單照搬國鐵項目模式。目前，江蘇省納入建設規劃批復的多個城際鐵路項目已進入預、工可研究階段，線站位走向等已大致穩定，亟待研究確定江蘇省城際鐵路建設與運營管理模式，以繼續推進下階段勘察設計、建設、運營等工作。

2 關于江蘇省城際鐵路建設與運營的建議

2.1 “頂層設計”引領工作開展

所謂頂層設計，實際上就是全局意識，清楚了解和把握各方面具體情況，對全局工作進行整體設計、整體關照。開展關系全省的重大工作，必須要有頂層設計的眼界和高度，才能抓住對于全局工作中具有根本性影響力的本質性問題。建議江蘇省委、省政府對城際鐵路建設事項進行專題研究，出臺有關政策文件，通過頂層設計引領指導我省城際鐵路建設工作開展。

2.2 “以市為主”推進前期工作

與國鐵項目通常跨省際建設、里程較長不同，城際鐵路通常均在相鄰幾個市或單獨一個市境內。為加快鐵路規劃項目盡早落地實施，加快推進項目的前期工作，目前江蘇省對于通蘇嘉甬鐵路等僅涉及一個設區市的國鐵項目已探索實行“以市為主”的方式推進前期工作。鑒于各市對于城際鐵路項目建設的需求不同，建議“以市為主”牽頭“先行先試”推進城際鐵路項目前期工作，有利于發揮地方政府的自主性、積極性、創造性，從而實現項目建設加快推進。

2.3 “省市共擔”明確出資比例

2016年江蘇省政府出臺的《關于進一步加快推進鐵路發展的意見》(蘇政發〔2016〕175號)明確了省市共擔機制，即以國家投資為主的新開工鐵路項目，省市出資比例為：蘇南地區1∶1，蘇中地區2∶1，蘇北地區3∶1；以省投資為主的新開工鐵路項目，省市出資比例為：蘇南地區5∶5，蘇中地區6∶4，蘇北地區7∶3。對于城際鐵路，國鐵集團不參與投資，項目建設資金本全部由省方負責。建議江蘇省城際鐵路參考以省投資為主的國鐵建設明確出資比例(蘇南地區5∶5，蘇中地區6∶4，蘇北地區7∶3)，為后續統一調度、自主運營奠定基礎，同時也有利于拓寬融資渠道。

2.4 “以我為主”獨立自主運營

城際鐵路應當注重公眾出行的時效性和便捷性，實現“公交化”運營，探索“一票通省”、“一票通城”，如果委托國鐵系統運營管理，受國鐵系統傳統管理方式方法限制，刷卡上車、簡便安檢、公交化車次等訴求難以得到保障。此外，在委托運營模式下，地方鐵路運營主體在資金結算、列車開行方案的制定與調整等方面相對于國鐵集團處于劣勢地位，地方缺乏主動權、話語權，相關利益難以得到保障。因此，江蘇省城際鐵路應該實現“以我為主”獨立自主運營。關于省方如何運營，可以考慮借鑒廣東省模式。為推進廣東城際鐵路的自主運營，2018年底廣東省政府決定將城際鐵路逐步交由廣州地鐵集團運營。2019年6月，廣州地鐵集團成立了廣東城際鐵路運營有限公司，全力推進城際鐵路省方自主運營工作。對于委托國鐵廣州局運營的城際鐵路，廣東省也計劃在委托期滿后逐步收回，最終全面實現省方自主運營。

2.5 “省級統籌”解決土地指標

鐵路項目里程長、占用土地空間指標較多，缺乏項目建設土地指標往往成為制約城際鐵路落地建設的一大“痛點”。建議根據近期鐵路項目國土空間規劃成果及國家、省級“十四五”城際鐵路相關規劃，建立城際鐵路項目土地保障機制，由省級統籌解決或部分解決城際鐵路項目土地空間指標。

3 結 語

交通強國，鐵路先行。面對城際鐵路規劃建設的歷史性機遇，建議江蘇省及時出臺城際鐵路建設頂層設計政策文件，明確投融資模式、統籌解決土地指標、加快推進前期工作，實現獨立自主運營，推動形成“區域一體、銜接順暢、站城融合、自主運營”的都市圈城際鐵路網絡。