信息生態(tài)視域下政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)問(wèn)題研究

佟林杰，劉 博（燕山大學(xué)．文法學(xué)院，b．京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展研究中心）

1 引言

隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的崛起以及社會(huì)數(shù)據(jù)文化的蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放成為政府在公共服務(wù)供給過(guò)程中的必然趨勢(shì)和選擇。但在政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放的過(guò)程中，數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的短板逐步凸顯，如何緩解和平息政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)安全之間的矛盾成為各國(guó)政府關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)外學(xué)者Kshetri分析了數(shù)據(jù)在收集、存儲(chǔ)和共享過(guò)程中出現(xiàn)的安全和隱私問(wèn)題，指出隨著數(shù)據(jù)集規(guī)模的擴(kuò)大、數(shù)據(jù)多樣性和復(fù)雜性的增加，安全風(fēng)險(xiǎn)也隨著增加；［1］Paul等提出，政府應(yīng)該采用中央集權(quán)的管理結(jié)構(gòu)來(lái)保護(hù)個(gè)人隱私，并提出了7種政府監(jiān)管模式；［2］Zuiderwijk等提出五項(xiàng)改善公共組織數(shù)據(jù)開放的新原則，關(guān)鍵之一是制定與隱私和敏感數(shù)據(jù)相關(guān)的指導(dǎo)方針；［3］Teresa Scassa等基于加拿大的政策實(shí)踐，將開放數(shù)據(jù)中與個(gè)人隱私相關(guān)的 “個(gè)人信息” 分為可直接、快速地識(shí)別確切個(gè)體的信息和無(wú)法直接識(shí)別出確切的個(gè)體信息但可與其他信息相結(jié)合從而重新識(shí)別個(gè)體的信息兩類；［4］Bendert Zevenbergen提出通過(guò)四步測(cè)試法來(lái)判斷政府收集、使用個(gè)人信息的行政行為是否存在，強(qiáng)調(diào)應(yīng)運(yùn)用最小侵犯?jìng)€(gè)人隱私的方式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。［5］國(guó)內(nèi)學(xué)者陳美從管理途徑、政治途徑和法律途徑三方面對(duì)澳大利亞政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的個(gè)人隱私保護(hù)進(jìn)行研究；［6］劉凌等在大數(shù)據(jù)視角下提出了一種先導(dǎo)性的個(gè)人隱私保護(hù)框架模型，分析了數(shù)據(jù)實(shí)踐過(guò)程中利益、文化規(guī)范、隱私保護(hù)工具、技術(shù)和非政府實(shí)體參與等主體的關(guān)系；［7］賈旭楠提出完善隱私保護(hù)法律體系、建立政府主導(dǎo)的政策協(xié)同管理體系、成立數(shù)據(jù)開放審核機(jī)構(gòu)、規(guī)范數(shù)據(jù)審查流程、采取各種保護(hù)技術(shù)等策略以應(yīng)對(duì)個(gè)人隱私泄漏風(fēng)險(xiǎn)；［8］迪莉婭分析了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)存在的問(wèn)題并指出了改進(jìn)路徑；［9］丁紅發(fā)等探討了數(shù)據(jù)生命周期各階段的數(shù)據(jù)安全和隱私問(wèn)題，并從管理與技術(shù)相結(jié)合的視角提出了相應(yīng)舉措。［10］

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)的研究主要集中在概念界定、性質(zhì)描述、類別細(xì)化以及治理困境與對(duì)策等方面。本研究以信息生態(tài)為研究視角，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)客體、數(shù)據(jù)環(huán)境和相互關(guān)系進(jìn)行分析，深入其中的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)問(wèn)題，以期為政府?dāng)?shù)據(jù)開放過(guò)程中的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)政策的制定提供借鑒。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放信息生態(tài)系統(tǒng)

信息生態(tài)學(xué)利用生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)將人、信息與信息環(huán)境看作一個(gè)信息生態(tài)系統(tǒng)加以研究，試圖找到維持系統(tǒng)平衡的條件和方法，最終實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展與進(jìn)化。技術(shù)是其中的一個(gè)重要因素,但核心要素是技術(shù)支持下的人的實(shí)踐活動(dòng),核心價(jià)值在于促進(jìn)人的信息化發(fā)展,強(qiáng)調(diào)信息生態(tài)的演變和進(jìn)化。［11］政府信息開放的信息生態(tài)系統(tǒng)主要包括數(shù)據(jù)資源整合系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源循環(huán)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源互利共生系統(tǒng)三個(gè)方面（見圖1）。

圖1 信息生態(tài)下數(shù)據(jù)資源機(jī)制

（1）數(shù)據(jù)資源整合系統(tǒng)。在日常工作中，政府各個(gè)機(jī)構(gòu)部門及人員會(huì)產(chǎn)生大量涉及國(guó)計(jì)民生的重要數(shù)據(jù)，社會(huì)公眾、企業(yè)和第三方團(tuán)體也會(huì)創(chuàng)造海量的數(shù)據(jù)資源，因此，需要政府對(duì)這些數(shù)據(jù)資源進(jìn)行有效整合。首先，需要政府通過(guò)數(shù)據(jù)資源整合為社會(huì)公眾、企業(yè)和第三方團(tuán)體提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)服務(wù)。政府部門掌握著住房、經(jīng)濟(jì)、教育、環(huán)境等多方面的數(shù)據(jù)，僅憑簡(jiǎn)單的篩選和搜索無(wú)法滿足用戶的需求。政府應(yīng)制定數(shù)據(jù)處理指南，依據(jù)數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量、安全價(jià)格、復(fù)用、期限、更新頻率等指標(biāo)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)，優(yōu)化數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，為用戶及時(shí)獲取有效數(shù)據(jù)提供有力支持。其次，政府部門本身也是數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)造者。政府各個(gè)部門設(shè)有不同分工的職位并配有相關(guān)人員，在搜集統(tǒng)計(jì)外部數(shù)據(jù)的同時(shí)會(huì)產(chǎn)生自身數(shù)據(jù)，政府在分類匯總這些數(shù)據(jù)時(shí)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、處理技術(shù)、存儲(chǔ)方式、公開指南、數(shù)據(jù)價(jià)值等信息都需要通過(guò)數(shù)據(jù)資源整合機(jī)制將其條理化、邏輯化、公開化。如，北京市《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的實(shí)施意見》、上海市《政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》中都有關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放目錄、數(shù)據(jù)資源獲取標(biāo)準(zhǔn)、流程性動(dòng)態(tài)清單等的規(guī)定，從而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行全面系統(tǒng)的整合。［12］

（2）數(shù)據(jù)資源循環(huán)系統(tǒng)。數(shù)據(jù)資源循環(huán)包括數(shù)據(jù)的正向流動(dòng)過(guò)程，即數(shù)據(jù)的創(chuàng)造（產(chǎn)生）、搜集、處理、存儲(chǔ)、開放、獲取、利用、增值和反饋。在整個(gè)數(shù)據(jù)流中，存在多個(gè)數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都是必不可少的環(huán)節(jié)和接洽。從數(shù)據(jù)產(chǎn)生的那一刻起，用戶的需求和數(shù)據(jù)流的傳送會(huì)促進(jìn)數(shù)據(jù)在云計(jì)算技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、轉(zhuǎn)化升級(jí)、篩選完善等一系列操作下，在傳輸通道內(nèi)進(jìn)行對(duì)接，最終被需求方獲取，發(fā)揮數(shù)據(jù)的內(nèi)在價(jià)值。而后，數(shù)據(jù)流會(huì)繼續(xù)促進(jìn)起點(diǎn)數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)釋放，繼續(xù)推動(dòng)其到達(dá)數(shù)據(jù)終端，不斷循環(huán)該過(guò)程。每個(gè)節(jié)點(diǎn)既是系統(tǒng)中不可或缺的部分，也是獨(dú)立的內(nèi)部組織，他們有各自的數(shù)據(jù)接收對(duì)象、專門的數(shù)據(jù)處理技術(shù)和特定的傳輸出口。每一部分隨時(shí)間流逝都會(huì)擴(kuò)大自己的數(shù)據(jù)資源含量，增添數(shù)據(jù)盲區(qū)，剔除過(guò)時(shí)無(wú)效數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)更加科學(xué)全面的數(shù)據(jù)面貌，完成節(jié)點(diǎn)的信息更新。［13］這也是數(shù)據(jù)資源循環(huán)機(jī)制的體現(xiàn)，是整個(gè)數(shù)據(jù)流循環(huán)機(jī)制的構(gòu)成部分。

（3）數(shù)據(jù)資源互利共生系統(tǒng)。數(shù)據(jù)資源互利共生系統(tǒng)是政府、公眾、企業(yè)和第三方團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)自身利益以及整體利益最大化而形成的運(yùn)行狀態(tài)。政府鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析和挖掘，從而為所從事的職業(yè)或所處的行業(yè)帶來(lái)增值效益。如企業(yè)通過(guò)研究分析政府?dāng)?shù)據(jù)和自身需求創(chuàng)建政府?dāng)?shù)據(jù)資源App，既方便自身查詢數(shù)據(jù)，也能為政府服務(wù)提供有效輔助，還可帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展；社會(huì)公眾借助政府的開放數(shù)據(jù)可提升幸福感和滿足感，有利于政府權(quán)威的塑造，加強(qiáng)政府與公眾的親密感；政府可通過(guò)數(shù)據(jù)開放狀況了解各個(gè)主體對(duì)于數(shù)據(jù)的需求傾向，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源效用，在數(shù)據(jù)開放起點(diǎn)上把握全局和大方向，精準(zhǔn)提供有效數(shù)據(jù)，不斷完善自身的數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)，平衡數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格局，節(jié)省數(shù)據(jù)成本，提高數(shù)據(jù)效益。［14］

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)困境

3.1 法律政策健全下維權(quán)執(zhí)行逆效率化

目前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策格局中并未有來(lái)自上層政府層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，大多是地方性政府的規(guī)定，如《2014年度上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會(huì)開放工作計(jì)劃》《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，中央層面僅有《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》《中華人民共和國(guó)信息公開條例》（2007）、《政府信息公開工作要點(diǎn)》（2015）《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（2017）等規(guī)范性文件。［15］適用于數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的法律政策大多屬于行政法規(guī)，立法層次較低，約束力僅限于行政部門及其下屬機(jī)關(guān)。在司法過(guò)程中，雖然我國(guó)一直注重法律體系的健全和內(nèi)容的細(xì)化，但是許多規(guī)范性法律具有交叉性，在執(zhí)行過(guò)程中容易受到例如《中華人民共和國(guó)保密法》《中華人民共和國(guó)檔案法》等其他法律的限制，且在明確性上有待加強(qiáng)，給個(gè)人隱私權(quán)維護(hù)和數(shù)據(jù)安全的保障帶來(lái)較大困擾。此外，維權(quán)通道不健全、缺少專業(yè)的維權(quán)機(jī)構(gòu)等因素也導(dǎo)致公民維權(quán)困難。

3.2 數(shù)字技術(shù)加持下隱私保護(hù)復(fù)雜化

強(qiáng)大的技術(shù)支持貫穿于數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中的每一個(gè)數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)，為數(shù)據(jù)流傳送保駕護(hù)航。在數(shù)據(jù)安全方面，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)最大，網(wǎng)絡(luò)釣魚、磁盤擦拭和信息竊取程序等技術(shù)被不法人員利用從而開展間諜活動(dòng)，給數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私帶來(lái)很大威脅。［13］Cookies數(shù)據(jù)會(huì)夾帶有用戶的個(gè)人信息，不法人員為了追逐商業(yè)利益會(huì)將這些信息進(jìn)行不當(dāng)轉(zhuǎn)賣，導(dǎo)致用戶隱私泄漏。各國(guó)的政府信息化和開放政府的建設(shè)都取得了一定成效，但是過(guò)于追求高水平和高功能、在細(xì)化技術(shù)漏洞防護(hù)上力度不夠、數(shù)據(jù)脫敏的程度不一、沒(méi)有統(tǒng)一的脫敏規(guī)范等因素會(huì)在一定程度上導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)進(jìn)程的脫節(jié)。

3.3 數(shù)據(jù)保護(hù)政策下權(quán)利維護(hù)沖突化

政府規(guī)定，在存儲(chǔ)、傳遞、修改和刪除個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)，禁止對(duì)這些數(shù)據(jù)加以濫用，除非在法律規(guī)定范圍內(nèi)或獲得當(dāng)事人同意，否則禁止對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行處理利用；而在不損害數(shù)據(jù)庫(kù)功能的前提下，個(gè)人可以請(qǐng)求從數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取本人數(shù)據(jù)，個(gè)人有權(quán)查詢、更正本人的數(shù)據(jù)，有權(quán)清除有關(guān)自己的某些數(shù)據(jù)，即個(gè)人的信息自我決定權(quán)。該項(xiàng)政策為個(gè)人的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)提供了有效保障。但是，在具體實(shí)踐中，即使是犯罪分子也有一定程度的信息自我決定權(quán)，造成了個(gè)人利益與公共利益的沖突、數(shù)據(jù)保護(hù)與政府執(zhí)行的沖突。目前，隱私保護(hù)與打擊犯罪之間尚未進(jìn)行清晰地協(xié)調(diào)，甚至有人認(rèn)為保護(hù)罪犯數(shù)據(jù)就是在幫助罪犯。［16］面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)情況，數(shù)據(jù)保護(hù)政策在積極的出發(fā)點(diǎn)之下，也存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

3.4 審查機(jī)制構(gòu)建下數(shù)據(jù)安全片面化

為了確保政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，需要對(duì)開放數(shù)據(jù)進(jìn)行審查。一般來(lái)看，政府應(yīng)將要開放的數(shù)據(jù)投放于開放平臺(tái)之上，受理隱私侵權(quán)相關(guān)的投訴，幫助公眾進(jìn)行隱私維護(hù)，對(duì)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的數(shù)據(jù)，在保密條例的規(guī)范下進(jìn)行有序開放，并對(duì)這些數(shù)據(jù)的內(nèi)容、種類、開放格式、更新時(shí)限等進(jìn)行審查，以保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的安全性。然而，有些政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的審查程度比較淺顯，尤其對(duì)于通過(guò)脫敏技術(shù)處理的數(shù)據(jù)，難以進(jìn)行深度檢測(cè)，從而影響了數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量和隱私安全的保護(hù)。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)困境成因

4.1 數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)的專項(xiàng)法律不健全

數(shù)據(jù)開放安全與隱私保護(hù)屬于公民新興權(quán)利之一，隨著權(quán)利意識(shí)的激活、法制實(shí)踐的深入，這些權(quán)利已經(jīng)從公共討論空間進(jìn)入到了制度構(gòu)建的范疇，是法律認(rèn)可的實(shí)定化權(quán)利。但是，沒(méi)有足夠的權(quán)利認(rèn)知，責(zé)任邊界模糊，定義混亂，必會(huì)帶來(lái)數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的阻力。目前，政府部門缺少對(duì)數(shù)據(jù)開放知識(shí)、安全知識(shí)、隱私保護(hù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，容易忽視安全問(wèn)題和隱私保護(hù)的細(xì)小節(jié)點(diǎn)，缺少在數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)方面的專項(xiàng)法律及成熟體系，雖然在數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、政策上做了些許倡導(dǎo)性、方針性規(guī)定，但并未進(jìn)行領(lǐng)域類別的詳細(xì)描述。［17］公民雖認(rèn)定政府對(duì)個(gè)人隱私掌控具有合法性，但關(guān)于自身隱私如何被政府收集利用的認(rèn)知較為模糊，維權(quán)意識(shí)較為淡薄，對(duì)相關(guān)的隱私保護(hù)法律熟知度較低，在隱私技術(shù)的學(xué)習(xí)和使用上意識(shí)不鮮明。

4.2 數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)技術(shù)有待升級(jí)

政府的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)兼具目錄發(fā)布、數(shù)據(jù)匯集、便捷檢索、數(shù)據(jù)下載、統(tǒng)計(jì)分析和互動(dòng)參與等功能，因此，必須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)分類、邏輯存儲(chǔ)，對(duì)開放數(shù)據(jù)的格式、內(nèi)容、領(lǐng)域、大小、時(shí)限、獲取方式進(jìn)行詳細(xì)考量。有些政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站的搜索主題類別較少，窗口銜接繁瑣，數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)搜索、數(shù)據(jù)申請(qǐng)、開發(fā)工具、應(yīng)用展示和錯(cuò)誤反饋等頁(yè)面的設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)，平臺(tái)的防火墻技術(shù)、數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)、數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)、數(shù)據(jù)應(yīng)急技術(shù)、數(shù)據(jù)追蹤與反饋技術(shù)等都需要進(jìn)行詳細(xì)考量。除了在開放前端做好技術(shù)準(zhǔn)備，在開放中端也要進(jìn)行監(jiān)管追蹤，如數(shù)據(jù)接輸通道、數(shù)據(jù)接口的安全措施、數(shù)據(jù)利用的方向等。［18］在數(shù)據(jù)傳送后，需要繼續(xù)順利返回?cái)?shù)據(jù)起點(diǎn)進(jìn)行新一輪數(shù)據(jù)循環(huán)保護(hù)，對(duì)數(shù)據(jù)的效用反饋進(jìn)行全面匯總統(tǒng)計(jì)，并存于系統(tǒng)以備調(diào)查。除此之外，要對(duì)國(guó)際數(shù)據(jù)協(xié)作和數(shù)據(jù)開放投入更大的力度，以保障我國(guó)的數(shù)據(jù)安全。

4.3 保障性環(huán)境因子不健全

環(huán)境因子是政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的三大要素之一，為數(shù)據(jù)流動(dòng)提供肥沃的土壤和廣闊的空間，具體包含政策、制度、平臺(tái)、技術(shù)、組織等內(nèi)容。①政策因子。政策為數(shù)據(jù)開放提供外圍框架保障，包括指導(dǎo)性原則、開放內(nèi)容、開放流程、開放平臺(tái)、開放手段等規(guī)定。政策的不明晰、邊界的不確定、關(guān)于數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的專項(xiàng)政策的缺失、人才引進(jìn)和資金注入政策的不到位等是造成數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)問(wèn)題的政策因素。②制度因子。制度標(biāo)準(zhǔn)在政策的指引下將規(guī)定細(xì)化，如落實(shí)主體、責(zé)任分屬、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方式、搜索指南、下載說(shuō)明、開放標(biāo)準(zhǔn)等。數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的制度不健全是造成其上層架構(gòu)不成熟的原因之一。③平臺(tái)因子。開放平臺(tái)在缺少政策指引和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的條件下難以構(gòu)建自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)普遍存在資金引入渠道單一、開發(fā)利用主體單一、數(shù)據(jù)紅利波及范圍狹窄、運(yùn)行機(jī)制不完善等問(wèn)題，給開放數(shù)據(jù)流帶來(lái)了困難。④技術(shù)因子。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)普遍存在數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)有待提升、數(shù)據(jù)流程型技術(shù)的協(xié)同能力有待加強(qiáng)、專項(xiàng)數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)有待挖掘等技術(shù)問(wèn)題，［19］大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)通信等技術(shù)有待進(jìn)一步下潛研究。⑤組織因子，具體包括數(shù)據(jù)發(fā)展綜合管理辦公室、數(shù)據(jù)保護(hù)專項(xiàng)人才、數(shù)據(jù)開發(fā)專門機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)開放統(tǒng)籌局、數(shù)據(jù)安全監(jiān)督管理局等，這些組織機(jī)構(gòu)一旦設(shè)置不完善則難以為數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)提供依托。

4.4 數(shù)據(jù)考核及立法機(jī)制不成熟

數(shù)據(jù)開放的監(jiān)管考核機(jī)制和立法機(jī)制是數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的輔助性因子，只有通過(guò)監(jiān)管和考核，才能實(shí)時(shí)關(guān)注開放動(dòng)態(tài)，剖析開放漏洞，審查開放流程，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)改進(jìn)。績(jī)效考核能夠甄別政府?dāng)?shù)據(jù)開放的效益所在，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的考核機(jī)制建設(shè)必不可少。此外，對(duì)隱私保護(hù)的專項(xiàng)立法應(yīng)該提上議程。目前，我國(guó)缺少對(duì)法律格局的清晰劃定、缺少專項(xiàng)法律、缺少對(duì)立法力度的足夠重視、缺少對(duì)實(shí)際情況的審慎把握，因此我國(guó)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的頂層法律建構(gòu)上亟須做出改變。

5 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的保障策略

通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的剖析，筆者提出了以下對(duì)策（見圖2），以期有效應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的有關(guān)問(wèn)題。

5.1 加固數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的頂層架構(gòu)

加快制定出臺(tái)《個(gè)人隱私保護(hù)法》，建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放的隱私保護(hù)政策法規(guī)體系，將公民隱私權(quán)作為一項(xiàng)基本的公民權(quán)利納入法律的保護(hù)范圍，對(duì) “個(gè)人隱私” 這一核心概念作出明確界定，確立隱私保護(hù)的若干原則，建立個(gè)人隱私救濟(jì)制度，明確當(dāng)公民個(gè)人隱私受到侵害時(shí)的救濟(jì)方式和途徑。［20］多學(xué)科、多角度、多方法地促進(jìn)隱私研究，建立完整的個(gè)人隱私泄露事前事中和事后應(yīng)對(duì)措施框架。在組織架構(gòu)上，設(shè)置政府?dāng)?shù)據(jù)開放綜合管理辦公室，下設(shè)數(shù)據(jù)開放專員，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管，形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的全國(guó)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)；設(shè)置數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)委員會(huì)，處理開放過(guò)程中的數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)問(wèn)題；設(shè)置數(shù)據(jù)發(fā)展研究管理局，預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)，深度挖掘數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，為數(shù)據(jù)紅利的創(chuàng)設(shè)提供機(jī)構(gòu)支持。

5.2 打造數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)應(yīng)用平臺(tái)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)是整個(gè)開放進(jìn)程的核心，是政府與用戶溝通聯(lián)系的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)于平臺(tái)的功能、網(wǎng)站門戶的設(shè)計(jì)、平臺(tái)的運(yùn)行、平臺(tái)的安全等方面都要進(jìn)行考量。平臺(tái)配有政府?dāng)?shù)據(jù)開放資源庫(kù)，庫(kù)中儲(chǔ)藏著政府對(duì)外開放的海量數(shù)據(jù)資源，對(duì)于這些數(shù)據(jù)資源的排列和備用，平臺(tái)必須慎重。在資源分類上要做到全而精，資源的格式要多元實(shí)用，要有保護(hù)屏障和保密措施，以防被他人竊取侵犯。［21］平臺(tái)應(yīng)設(shè)多個(gè)數(shù)據(jù)接輸口，連接開放的各個(gè)具體通道，保障數(shù)據(jù)流量較大情況下不會(huì)發(fā)生擁堵。同時(shí)，平臺(tái)在具備多方數(shù)據(jù)資源匯集、多方主體使用、多種數(shù)據(jù)流動(dòng)的情況下，提供使用指南和開發(fā)利用模板，最大限度為用戶提供便捷服務(wù)。數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)頁(yè)應(yīng)分設(shè)查找頁(yè)面、瀏覽頁(yè)面、下載頁(yè)面和申請(qǐng)頁(yè)面。①搜索頁(yè)面要簡(jiǎn)潔明了，分類排列搜索主題；②瀏覽頁(yè)面分設(shè)夜間瀏覽和日間瀏覽兩種模式，可進(jìn)行計(jì)時(shí)自動(dòng)翻頁(yè)、標(biāo)注、手動(dòng)跳頁(yè)、瀏覽目錄指引等操作；③下載頁(yè)面提供下載路徑、下載格式、下載指南等內(nèi)容；④在申請(qǐng)頁(yè)面，可提交數(shù)據(jù)利用等操作申請(qǐng)及有關(guān)協(xié)議的電子版。

圖2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的信息生態(tài)系統(tǒng)模型

5.3 挖掘數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)高精技術(shù)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放離不開強(qiáng)大的數(shù)據(jù)技術(shù)的支持，數(shù)據(jù)的搜集、處理、存儲(chǔ)、利用、開發(fā)、反饋等環(huán)節(jié)都需要相應(yīng)的數(shù)據(jù)技術(shù)。①數(shù)字甄別技術(shù)，將關(guān)乎國(guó)家機(jī)密和人身安全的數(shù)據(jù)挑選出來(lái)，以供審核，處理達(dá)標(biāo)后再進(jìn)行開放。②數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)技術(shù)，快速對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)出所需內(nèi)容以及呈現(xiàn)形式等。③數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)，保證數(shù)據(jù)資源庫(kù)的容納能力，使接收數(shù)據(jù)迅速而準(zhǔn)確、存儲(chǔ)方式安全而高效。④數(shù)據(jù)查找技術(shù)，保障查找內(nèi)容為有效數(shù)據(jù)，且不會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)。⑤數(shù)據(jù)利用技術(shù)，對(duì)數(shù)據(jù)背景、可使用的領(lǐng)域和可加工途徑進(jìn)行匹配，提高數(shù)據(jù)安全度。⑥數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)。很多情況下需要對(duì)涉及個(gè)人隱私和國(guó)家安全的重要數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理，但在脫敏過(guò)程中容易出現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的處理過(guò)度，導(dǎo)致數(shù)據(jù)變形、數(shù)據(jù)扭曲、給數(shù)據(jù)的再利用增加難度。同時(shí)，應(yīng)對(duì)開放數(shù)據(jù)實(shí)施數(shù)據(jù)追蹤技術(shù)，監(jiān)測(cè)被下載數(shù)據(jù)被施加了何種操作、數(shù)據(jù)價(jià)值是否得到了開發(fā)等。

5.4 填充數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)保障機(jī)制

（1）監(jiān)管機(jī)制。從數(shù)據(jù)的收集節(jié)點(diǎn)開始對(duì)數(shù)據(jù)源進(jìn)行監(jiān)管，保障所搜集到的數(shù)據(jù)資源安全可靠。①數(shù)據(jù)處理，如是否采用合法合理的處理方式、是否按照處理標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施行動(dòng)、對(duì)數(shù)據(jù)的處理程度是否顧忌數(shù)據(jù)的安全和隱私保護(hù)等；②數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，如存儲(chǔ)格式是否與開放平臺(tái)相匹配、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的資源空間是否與數(shù)據(jù)內(nèi)容一致等；③數(shù)據(jù)利用，如不同主題數(shù)據(jù)資源的搜索點(diǎn)擊量、下載頻率傾向、二次開發(fā)方向等；④數(shù)據(jù)價(jià)值，如數(shù)據(jù)更新是否及時(shí)、無(wú)效數(shù)據(jù)是否回收、數(shù)據(jù)檔案的創(chuàng)建和利用情況等。

（2）協(xié)同機(jī)制。協(xié)同機(jī)制是所有保障性機(jī)制的特點(diǎn)集合，包括政策協(xié)同、制度協(xié)同、組織協(xié)同、主客體協(xié)同、技術(shù)協(xié)同等。協(xié)同多元政策，使數(shù)據(jù)統(tǒng)籌性政策與數(shù)據(jù)開放規(guī)范性政策協(xié)同配合；協(xié)同價(jià)值目標(biāo)，增強(qiáng)政府透明度和公共服務(wù)能力，提高公民參與社會(huì)治理的積極性；協(xié)同多元主體，通過(guò)社區(qū)答題競(jìng)賽、眾包等方式協(xié)同作為數(shù)據(jù)的提供者的政府決策部門、行政部門與作為數(shù)據(jù)開發(fā)者和利用者的企業(yè)、組織和用戶；協(xié)同多元客體，社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人對(duì)政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行再次開發(fā)，創(chuàng)造更大的數(shù)據(jù)價(jià)值，為政府?dāng)?shù)據(jù)循環(huán)機(jī)制增加動(dòng)力；協(xié)同多維技術(shù)，形成從采集、處理、存儲(chǔ)、可視化到反饋的統(tǒng)一連貫技術(shù)體系。

（3）人才資金補(bǔ)充機(jī)制。政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)協(xié)同離不開人才和資金的支持，人才的培養(yǎng)、開發(fā)和利用對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)是主干性的環(huán)節(jié)。首先，完善人才引入機(jī)制，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放吸納高水平專業(yè)性人才，如通過(guò)開設(shè)數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)專業(yè)、舉辦大型競(jìng)賽等途徑培養(yǎng)后續(xù)人才給養(yǎng)隊(duì)伍。其次，制定專門人才培養(yǎng)方案，采用 “旋轉(zhuǎn)門” 制度促進(jìn)人才流動(dòng)和能力提升。最后，對(duì)人才進(jìn)行績(jī)效考核，以此來(lái)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成效進(jìn)行考核。而在資金機(jī)制上，應(yīng)逐漸展開與其他主體的合作，通過(guò)數(shù)據(jù)項(xiàng)目開發(fā)、數(shù)據(jù)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、數(shù)據(jù)資源再生利用等方式為政府?dāng)?shù)據(jù)資源提供強(qiáng)大資金支持。