淺析美國加征鋁產品關稅對中國鋁行業(yè)的影響

張秀晨

（中國鋁業(yè)集團有限公司，北京 100027）

1 美國發(fā)起對中國鋁產品 “雙反” 調查

1.1 對鋁箔進行“雙反”調查及232 調查

2017 年3 月，為回應美國鋁業(yè)協(xié)會貿易執(zhí)法工作組提出的申訴，美國商務部宣布對中國輸美鋁箔產品進行“雙反”調查，逾230 家中國公司涉及其中，預計傾銷幅度為38.4% 至140.21%。美國國際貿易委員會當年4 月21 日發(fā)表聲明說，該委員會認定，有跡象表明從中國進口的鋁箔產品存在補貼行為，對美國相關產業(yè)造成實質性損害。當年4 月，美國發(fā)起對進口鋁產品的232 調查。（美國232 調查，指美國商務部根據(jù)1962 年《貿易擴展法》第232 條款授權，對特定產品進口是否威脅美國國家安全進行立案調查。）涉案產品基本涵蓋全部鋁產品（包含“雙反”涉案產品）。2018 年2 月, 美國商務部針對中國鋁箔產品的“雙反”調查作出最終裁定, 中國鋁箔出口美國將面臨最高186% 的“雙反”稅率。

1.2 對鋁板帶、鋁合金進行“雙反”調查

2017 年11 月28 日，美國發(fā)起對原產于中國的鋁板帶“雙反” 調查，成為幾十年來首宗由美國政府帶頭針對中國鋁合金板材進行的反補貼和反傾銷調查，涉案產品為厚度在0.2 毫米至6.3毫米之間的1,3,5 系鋁板帶產品，但易拉罐料（包括罐身、罐蓋、拉環(huán)）被排除在“雙反”范圍外。

按照美國行業(yè)慣例，美國企業(yè)在宣稱遭到進口品損害時，通常是先向商務部請求立案調查，但政府此次帶頭立案跳過了這一步驟。美國商務部長羅斯對美國鋁行業(yè)高層表示，美國商務部有證據(jù)顯示中國的鋁合金平軋板材產品不但以低于公允價格在美國販售，而且還獲得不公平的政府補貼。2018年4月17日，美國商務部初裁認定，從中國進口的合金鋁板產品存在補貼行為。美國商務部計算出的補貼幅度為進口普通合金鋁板價值的31.20%至113.30%。

參照我國海關數(shù)據(jù)，特朗普開始執(zhí)政的2017 年，中國鋁板、片、帶出口總量為207.5 萬噸，總金額為52.12 億美元，其中對美出口總量為50.22 萬噸，總金額為12.98 億美元，總量及金額幾乎均占四分之一（見表1）。進入21 世紀以來，出口至美國的鋁板、片、帶占比幾乎逐年上升。面對美國裁定結果，美商務部將通知海關對從中國進口的通用鋁合金板征收相應保證金。

表1 2010-2017 年中國鋁板、帶、片出口量（單位：萬噸）

2019年4月，美國商務部表示將對中國普通合金鋁板產品征收最終反傾銷和反補貼稅，稅率為96.3%至176.2%。該決定標志著自1985年以來美國政府發(fā)起的貿易救濟案第一次發(fā)布最終關稅。

2 中美貿易戰(zhàn)的背景原因及政治理論解讀

縱觀自特朗普競選至整個特朗普政府任期，對華貿易戰(zhàn)始終是其推行“美國優(yōu)先”的具體手段。在特朗普競選期間，推行稅改和貿易保護是其重要承諾，2017 年推進稅改后，2018 年貿易保護成為重要課題。僅從征收鋁產品關稅本身而言，美國是為通過壓縮進口量來提升國內高附加值產品的生產經營能力。而挑起中美貿易戰(zhàn)則是為了以中美貿易嚴重失衡迫使中國進一步對美開放市場，深層次目的在于試圖重演1980 年代美日貿易戰(zhàn)以遏制中國復興，確保美國的全球霸主地位。

2.1 中國對美貿易順差占比較高

根據(jù)海關總署和國投安信期貨數(shù)據(jù)顯示，在特朗普宣誓就職的2017 年，中國對各大洲凈出口份額中，對亞洲為15.9%，對歐洲為24.2%，對非洲為4.6%，對北美洲為67.9%，對拉丁美洲為0.9%，對大洋洲為-13.4%。不難發(fā)現(xiàn)，中國對外貿易中，順差主要來自對北美和歐洲凈出口。

從國別地區(qū)角度分析，美國和歐盟貢獻了中國絕大部分的對外貿易順差。自1995 年以來，中國對美貨物貿易順差在總順差中的比重幾乎都在50% 以上，一些年份超過100% 甚至200%。歐美進、出口占中國進、出口總額比重的情況顯示，中國對歐美貿易順差占比較高的原因在于，對歐美出口占比相對較高，而從歐美進口占比相對較低，中國對美國貿易尤其如此。

美方一度要求中國降低美對華貿易赤字1000 億美元，進一步開放市場。中美貿易格局目前是中國貨物貿易順差、服務貿易逆差。根據(jù)中方統(tǒng)計，特朗普政府就職的2017 年，中國對美貨物貿易順差2758 億美元，占中國貨物貿易順差的65.3% ；而據(jù)美方統(tǒng)計，2017 年美國對華貨物貿易逆差3752 億美元，占美國貨物貿易逆差的46.3%，高于排第二位至第九位的八個國家之和。

2.2 “修昔底德陷阱”

作為世界第二大經濟體，2017 年中國GDP 達12 萬億美元，相當于美國的63%，并且中國經濟增長率6.9% 遠高于美國的2.3%。如果按照6% 左右的GDP 增速再增長十年左右，即大約在2027 年前后，中國有望取代美國成為世界第一大經濟體，重回世界之巔。在此背景下，美國一直試圖遏制中國復興。同樣的情景1980 年代發(fā)生過一次，當時美國貿易代表總計向日本發(fā)起了24例301條款案件調查，通過301條款，美國成功地打開了日本的鋼鐵、電信、醫(yī)藥、半導體等市場，包括強迫日本于1985 年簽訂廣場協(xié)議和1987 年簽訂盧浮宮協(xié)議，成功阻止日本挑戰(zhàn)美國經濟霸權。

2.3 核心概念：“雙反”調查

“雙反”調查，是指對來自某一個（或幾個）國家或地區(qū)的同一種產品同時進行反傾銷和反補貼調查。反傾銷是指對外國商品在本國市場上的傾銷所采取的抵制措施。一般是對傾銷的外國商品除征收一般進口稅外，再增收附加稅，使其不能廉價出售，此種附加稅稱為反傾銷稅。

2.4 政治理論依據(jù)

參照西方國際政治理論的演進過程，20世紀30年代興起的現(xiàn)實主義學派理論和20世紀80年代建構主義國際關系理論可在一定程度上為美國發(fā)動貿易摩擦作出注解。按照現(xiàn)實主義學派的說法，權力是政治的本質，是永恒的人類本性所決定的；以權力規(guī)定的國家利益原則，是一切政治活動的普遍規(guī)律；國際政治不能以道義為準則，只能以國家利益為準則，為政之道，在于權衡利弊。

3 美國貿易政策對中國鋁行業(yè)的影響

3.1 中企進入美國市場困難，在其他地區(qū)競爭加劇

在鋁行業(yè)領域，2017 年，中國各種鋁加工產品出口419 萬噸，其中出口美國67.2 萬噸，占出口總量的16%。從出口到美國的總量看，雖然占比不大，但由于美國貿易政策的調整，歐盟、俄羅斯、中東、韓國、巴西等地區(qū)的鋁產品將被迫轉向其它區(qū)域銷售，如東南亞、非洲，勢必加劇全球的競爭，從而對中國鋁產品的整體出口產生負面影響。

3.2 部分國家效仿，外部環(huán)境日趨復雜

美國貿易政策調整在對中國企業(yè)產生直接影響的同時，部分國家還仿效美方做法，紛紛出臺貿易保護措施，對中國企業(yè)、鋁行業(yè)及國際貿易秩序造成進一步傷害。

根據(jù)公開資料顯示，2018年至今，僅就涉鋁行業(yè)，我國就遭遇了10余次反傾銷調查[6]，具體如下：①2018年1月5日，阿根廷生產部發(fā)布2018年1-E號決議，決定對原產中國的鋁合金輪轂征收最終反傾銷稅，稅率為報關FOB價格的36.9%，有效期5年。②2018年1月12日，美國際貿易委員會對華鋁板產品雙反案作出肯定性損害初裁，成員一致認為自中國進口鋁板對美國國內產業(yè)造成了實質性損害。美國商務部將據(jù)此繼續(xù)開展反傾銷和反補貼調查。③2018年2月27日，美國商務部公布對華鋁箔產品反傾銷反補貼調查終裁結果。反傾銷調查中，分別裁定兩家強制應訴企業(yè)傾銷幅度為48.64%和106.09%，并根據(jù)不利事實裁定其他中國企業(yè)傾銷幅度為106.09%。反補貼調查中，分別裁定兩家強制應訴企業(yè)補貼幅度為17.14%和19.98%，根據(jù)不利事實裁定兩家退出應訴企業(yè)補貼幅度為80.97%。④2018年3月2日，歐亞經濟委員會發(fā)布公告，對進口自中國的鋁制汽車輪轂產品發(fā)起反傾銷調查，該案是歐亞經濟聯(lián)盟自2015年以來發(fā)起的首起涉華反傾銷案件。⑤2018年5月，黎巴嫩經濟與貿易部發(fā)布公告，對自沙特、阿聯(lián)酋、埃及、中國進口的棒材、角材、隔板等特殊型鋁材產品發(fā)起反傾銷調查。⑥2018年6月28日，阿根廷生產部在官方日報發(fā)布決議，稱決定對原產于西班牙、意大利和中國的鋁制散熱器啟動反傾銷調查。⑦2018年8月28日墨西哥經濟部發(fā)布公告，啟動對原產于中國鋁箔的反傾銷調查。⑧2018年9月21日，美國安可電線公司和南方線纜公司向美國商務部和美國國際貿易委員會提出申請，要求對來自中國的鋁芯電纜產品啟動反傾銷及反補貼調查。⑨2018年12月20日墨西哥經濟部發(fā)布公告，啟動對原產于中國鋁制高壓鍋的反傾銷調查。⑩2019年1月11日，越南工貿部發(fā)布公告稱，應越南4家鋁型材生產商的申請，決定對原產于中國的鋁制合金或非合金型材啟動反傾銷立案調查。2020年7月20日，歐亞經濟委員會內部市場保護司發(fā)布第2020/223/AD28號公告，對原產于中國和阿塞拜疆的鋁帶產品作出反傾銷肯定性終裁。

4 應對政策及建議

在經濟全球化的大背景下，中國已經發(fā)展成為全球最大的生產國和消費國，每年進口鋁土礦、氧化鋁、廢鋁、鋁加工材等7500多萬噸，貿易額超過130 億美元，尤其是進口的來自美國的飛機等高附加值產品高達200 多億美元，更是支撐了國際鋁工業(yè)發(fā)展，同時也向除美國以外的市場供應民用鋁、型材、鋁線、鋁板帶、鋁箔、鑄件等300多萬噸，滿足了市場消費需求。

4.1 全面取消鋁產品出口關稅

長期以來，中國一直限制電解鋁出口，并設定了15% 的暫定出口關稅，只允許有少量的鋁深加工產品出口，但隨著中國鋁工業(yè)技術進步，競爭力已經穩(wěn)居全球前列，如繼續(xù)維持較高關稅進行限制，將不利于中國鋁產品利用自身成本優(yōu)勢參與國際競爭。

4.2 全面禁止進口廢鋁

美國長期以來一直是中國最大的廢鋁供應國。2017年，中國進口廢鋁217.2萬噸，其中從美國進口61.8萬噸；2018年中國廢鋁進口量總計約156.6萬噸， 其中自美國進口廢鋁約51.4萬噸；2019年，中國廢鋁進口量總計139萬噸，其中從美國進口廢鋁量約30.77萬噸。近年來，受國家環(huán)保政策逐步收緊，以及中國廢鋁回收逐漸增多的影響，廢鋁進口量已呈逐年下降趨勢，如全面禁止進口，一方面可以促進國內鋁產品的消費，另一方面也符合國家環(huán)保政策的總體趨勢。

4.3 從商務外交層面厘清細分市場貿易情況

有研究表明，造成美國鋁貿易逆差的關鍵產品是能耗和環(huán)境負荷高但附加值低的未鍛軋鋁(鋁錠),而在其他7種附加值較高的鋁產品中,美國的合計貿易額處于順差狀態(tài),這是由美國自身的產業(yè)結構造成的。建議通過商務外交途徑對外講清，將造成美國鋁產品貿易逆差的責任推給中國及其他國家的做法是荒謬和不負責任的。

4.4 積極應對國際貿易摩擦，努力維護公平競爭的國際貿易環(huán)境

針對美國貿易政策變化，以及其它國家有可能發(fā)起的雙反調查，建議商務部和行業(yè)協(xié)會組織國內主要企業(yè)積極應訴，充分利用WTO、GATT等多邊貿易協(xié)定開展行業(yè)無損害抗辯，全力維護中國鋁行業(yè)公平的出口環(huán)境。同時，針對美國出口到中國的核心產業(yè)發(fā)起“雙反”調查，必要時通過貿易制裁進行反制，作為解決中國鋁產品出口貿易爭端談判的籌碼，營造中國鋁產品公平的出口環(huán)境。

4.5 堅定地推進電解鋁結構性供給側改革

近年來，通過推進電解鋁供給側結構性改革，先后有數(shù)百萬噸電解鋁違法違規(guī)建成產能停產，鋁行業(yè)多年來無序擴張的局面得到了初步遏制，未來幾年，產能置換將成為電解鋁行業(yè)擴大產能的唯一途徑。但個別鋁企業(yè)違反大氣十條規(guī)定建設大量自備燃煤電站，對冬季采暖季錯峰生產執(zhí)行不力，對國家政策執(zhí)行陽奉陰違、弄虛作假，行業(yè)發(fā)展營商環(huán)境不公平的問題亟待解決。有關主管部門應盡快出臺后續(xù)政策并嚴格監(jiān)督執(zhí)行，為行業(yè)發(fā)展營造公平、有序的競爭環(huán)境，解決淘汰落后產能，防止已清理的違法違規(guī)產能“死灰復燃”，防止供給側結構性改革階段性成果付之東流。

4.6 出臺配套政策，擴大鋁應用

鋁是國民經濟建設的重要基礎原材料, 建議國家出臺政策，鼓勵航空鋁材、建筑工程用鋁材、汽車車身薄板、電子通訊、環(huán)境保護、生物工程、國防軍工、船舶鋁合金板等戰(zhàn)略性新興產業(yè)推廣、擴大鋁應用，大力推進“以鋁代鋼”“以鋁節(jié)銅”“以鋁節(jié)木” 工作，積極培育消費增長新動能，使鋁消費保持穩(wěn)定增長，不斷提升供給質量，為化解過剩產能作出積極貢獻。

4.7 提高綜合競爭力，做好長期應對準備

長期看, 鋁關稅僅僅是美國貿易保護政策的一部分, 中國政府和企業(yè)必須做好打持久戰(zhàn)的準備。近期, 中國應采取有針對性的貿易報復措施, 聯(lián)合其他國家和在此次關稅變化中可能受到較大負面影響的美國國內相關產業(yè)共同對美國政府施壓。長期, 中國要繼續(xù)加強自主研發(fā)和創(chuàng)新能力, 加快彌補產業(yè)鏈和技術短板, 提高應對國際形勢影響中國經濟發(fā)展的能力。