易地扶貧搬遷移民可持續生計問題研究

陳待君 龍 蔚 陳 蕊

（云南農業大學經濟管理學院 云南·昆明 650201）

0 引言

易地扶貧搬遷是我國打贏脫貧攻堅戰，落實精準扶貧方略，提升特困地區民生福祉的重點環節。針對深度貧困地區，易地移民搬遷是國家落實連片特困地區精準扶貧的重要手段之一，應當對其予以高度重視。截止到2020年，易地貧困搬遷工程已基本落實，意味著“移得出”的目標現已基本實現。目前已進入解決易地搬遷之后居民生存和可持續發展問題的階段，這個環節是黨和國家實施這項政策的真實目的，是整個易地扶貧搬遷的工作重心。扶貧工作成效首先體現在貧困數量的絕對減少，但擺脫貧困后不再次回歸貧困才是真正的成功脫貧。易地扶貧搬遷政策為農戶擺脫貧困提供了機遇，而且對于改善農村生態環境，推動城鎮化進程，提高區域經濟發展水平具有深遠意義。

我國實施的大規模易地扶貧搬遷建設任務主要是在2016年之后，相關問題直到近年來才逐漸成為學術界的熱點。已有研究主要集中在易地扶貧搬遷的理論、發展歷程和影響因素；搬遷農戶的搬遷意愿、識別問題及搬遷后農戶的生計問題；搬遷政策的困境、執行、效果評價及對策等維度。此外，眾多研究從可持續生計框架著手，根據現實情況選擇能夠反映可持續生計的指標對生計狀況評價，既可以幫助政府規劃群體發展并評估其對家庭生計的貢獻，也能注意到微觀個體在技能提高、社會網絡、獲得物質和金融資源方面的內在潛力。本文在此基礎上，對易地扶貧移民的可持續生計的問題展開綜述，以期對易地搬遷移民進行合理的政策設計與制度建設，增進易地移民生計的可持續性并為下一步實施鄉村振興戰略提供經驗參考。

1 可持續生計理論與框架

可持續生計是指在一定的謀生方式下，農戶可以在不破壞生存環境的基礎上，使得生存資本不斷增長，具有可持續性這一特性。國內學者有不少學者將可持續生計理論用于扶貧研究。學界現有研究成果主要從移民所依賴的資源和環境的變化、易地搬遷后所面對的文化差異和心理沖擊、具體的安置和后續保障模式等關于搬遷移民可持續生計對移民生計可持續發展造成的影響。

可持續生計理論作為治理貧困問題的理論工具之一，是由英國國際發展署(DFID)、美國援外合作組織(CARE)以及聯合國開發計劃署(UNDP)等重要國際組織不斷完善其內涵，其中以英國國際發展署DFID的可持續生計分析框架的應用最廣泛。DFID將移民的生計資本細分為人力資本、自然資本、物質資本、金融資本與社會資本五大類，同時認為生計資本種類越多其生計可持續性越好。

2 易地扶貧搬遷對移民可持續生計的影響與評價指標

2.1 易地扶貧搬遷對移民可持續生計的影響

易地扶貧搬遷過程中，移民的生計能力指的是他們通過改變自然居住環境規避風險，并在搬遷后充分利用現有資源存量與外界有利條件，不斷整合資源、學習新技能、適應新環境并促進家庭可持續發展的能力與過程。對搬遷移民生計可持續性的研究文獻較多，有學者對移民搬遷對家庭生計資本影響、移民對家庭收入影響進行了研究，也有學者基于可持續生計框架對家庭生計資本轉化過程以及與生計策略之間的傳導機制進行了探究。李聰等(2014)通過實證模型探究了搬遷農戶目前的生計資本情況以及其作用機制，認為農戶生計資本與移民搬遷是相關的。金梅等(2014)使用了DID模型分析分析了不同易地搬遷安置模式下絕對貧困家庭和相對貧困家庭的生計資本的變化情況，發現易地搬遷是提高農民的生計資本的一個有效途徑。

2.2 易地扶貧搬遷移民可持續生計的評價

易地移民搬遷政策的目的是幫助生態脆弱地區的貧困人口擺脫生計困難，通過集中安置使人口和資源聚集到生態適宜地區，從而為提高集聚效應來實現移民日后可持續發展。增強其生計能力。黃海燕等(2018)以阿瑪蒂亞·森的可行能力理論為基礎，利用模糊評價法，以功能性活動視角出發，分析了貴州省生態移民農戶可持續發展能力在搬遷時間上的變化，結果表明城鎮安置模式有利于生計移民整體提升可行能力，但存在部分搬遷農戶的社交網絡功能與經濟收入功能提升程度低于搬遷之前，表明城鎮安置模式不一定能讓搬遷農戶同質平等地分享搬遷成果。夏艷玲(2019)從易地扶貧搬遷農戶的后續生計的角度對巴馬瑤族自治縣進行研究，發現家庭結構和安置方式對搬遷農戶生計資本產生的影響，認為移民搬遷在一定程度上對農戶的生計資本起到了促進作用，但是選擇縣城安置方式的農戶生計資本增長率低于集鎮安置農戶。

3 易地扶貧搬遷中移民可持續性生計面臨的問題

3.1 與安置移民的差異化意愿存在偏差

目前移民的安置模式相對單一，然而人們的安置需求卻存在著明顯的差異，這就導致兩者之間不能很好的匹配。尤其是對于易地搬遷的農民來說，安置房只能解決其住房的基本需求，但是不能作為具有商業價值的實物資產來為其獲取額外收益。

3.2 安置移民后續發展的政策缺乏系統性

各地為了解決安置移民的后續發展問題，通過相關的制度保障后續產業的可持續發展，但是政策整合的效果并不明顯。應當著力指導和推動地方產業發展援助和職業技能提升，以“授人以漁”的方式從根本出發解決移民的生計問題。

3.3 安置移民“造血功能”和發展能力不足

安置移民的不足主要表現在移民農民的文化素質、專業實用技術和職業技能相對缺乏，難以融入現代工業化的新發展環境。實踐技能和專業技能的缺乏，以及自身“造血”功能的缺失，制約了農民工自身的進一步發展。

3.4 安置區移民的生活配套服務設施保障欠缺和安全衛生管理不到位

對多個地區移民的集中安置會使得安置區的人口數量陡升，移民的生活習慣和組成結構會存在明顯差異，這就給安置區的管理產生巨大壓力。由于缺乏統一的組織和管理，移民家庭很難依靠自身條件和能力進行再就業，其生活將受到很大影響，不利于“穩定”。

4 結論與政策建議

在扶貧搬遷過程中，移民的傳統身份發生了變化。由于國家政策的制定和實施，難以保證其增值收入和實現可持續發展。由于移民自身的限制，他們缺乏非農業技能和知識，難以維持自身的可持續發展。且搬遷和集中安置易地扶貧形成的新的社區模式改變了傳統的村莊治理模式。村“兩委”按照村民自治和熟人社會的要求，實施農村社區治理和組織管理模式，向多村聚集的新社區轉型。為此，提出以下三條措施供參考。

首先，合理解決土地資源問題，妥善運用閑置資源。對于易地搬遷貧困戶土地荒廢問題，政府應從實際出發，鼓勵農戶進行承包或者組織進行規模化、產業化的耕作。與此同時，拓寬居民的收入渠道，減少對傳統務工、務農等收入渠道的依賴，從而增強其應對抵御生活風險的能力，實現脫貧的穩定性。

其次，組織居民接受技術培訓，提升教育水平。政府應積極組織基層開展教育活動，呼吁居民接受培訓，提升居民的基本素質和技術技能，通過提升移民的勞動素質進而提高其生產能力，以此來增強移民的可持續生計能力。同時，教育也有助于轉變貧困戶的思想，以“扶智”和“扶志”為精準扶貧的前提和抓手，使易地搬遷人口自覺了解相關政策，引導他們內生出脫貧的動力，打好脫貧攻堅戰。

最后，完善動態監測和援助機制，防止貧困回流。對于扶貧不穩定、處于貧困邊緣、遭受疾病、災害、事故等剛性支出或收入大幅減少的人群，基本生活都面臨嚴重困難，開展定期檢查、動態管理，重點監測其收入支出狀況、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況，合理確定監測標準。在此基礎上，完善社會保障體系，加強對無勞動力家庭、留守兒童、殘疾人士等群體的精準投入，為他們提供溫暖，提高其抵御脆弱性背景沖擊的能力，解決他們的后顧之憂，避免居民因重大困難或疾病的沖擊而導致返貧。