探析律師參與公益訴訟

江蘇匯典律師事務(wù)所律師 賈國(guó)寬

隨著經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展、人們生活水平的提高、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化與大眾公益意識(shí)的增強(qiáng)，公益訴訟作為一種新型訴訟模式，在近二三十年于西方國(guó)家逐漸興起。隨著20世紀(jì)中后期我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，各類(lèi)侵犯公共利益的現(xiàn)象日益凸顯，建立公益訴訟相關(guān)制度逐步提上國(guó)家社會(huì)制度的發(fā)展日程。通常公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)而言的概念，指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)公益團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)法律法規(guī)禁止的行為，侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益或者他人特定的利益，可以向法院提起訴訟，追究其相關(guān)法律責(zé)任。

一、從法理角度看律師參與公益訴訟

公益訴訟是針對(duì)公共利益受到損害所進(jìn)行的訴訟，就公共利益而言，意味著并非一個(gè)人的利益，而應(yīng)當(dāng)是一整個(gè)群體的利益。公有利益受到損害，必定會(huì)關(guān)聯(lián)到某一位、某一部分公民的合法利益。隨著時(shí)間的推移，在不同的情況和不同范圍內(nèi)涉及的公共利益都會(huì)逐漸牽涉到大多數(shù)公民甚至全體公民的合法利益。公共利益的享有者自然就包括一部分人甚至全體公民。由此可知，公共利益與私有利益在一定意義上是辯證統(tǒng)一的。換句話說(shuō)，公共利益取決于個(gè)人利益，并且隨著社會(huì)關(guān)系變得更加復(fù)雜，不僅僅是個(gè)人所有，還有與個(gè)人息息相關(guān)的公共和社會(huì)利益。所以，不論是考慮個(gè)人利益還是公共利益，全體公民必須關(guān)注公共利益，并且要有成為社會(huì)的組織者、所有者、經(jīng)營(yíng)者的初心。

從當(dāng)今法治的角度來(lái)看，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人活動(dòng)的最終結(jié)果是國(guó)家所有者通過(guò)民主的法律規(guī)制對(duì)人權(quán)的保護(hù)，真正做到人民當(dāng)家作主，也就是通過(guò)使國(guó)家權(quán)利屬于人民，所有權(quán)利就必須適用于個(gè)人權(quán)利，所有利益都應(yīng)該用于個(gè)人利益。因此，公共利益遭到侵害是與每個(gè)人休戚相關(guān)的，每個(gè)人都不能置之度外。因此，每個(gè)公民都應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)公共利益的觀念，增強(qiáng)公共利益意識(shí)，將維護(hù)公共利益變成每個(gè)人追求的固有使命。[1]律師作為社會(huì)中的一員，自然也應(yīng)是公共利益的享有者。每當(dāng)公共利益遭受損害時(shí)，律師身為社會(huì)成員的一類(lèi)群體，合法利益也必會(huì)遭受損害，律師應(yīng)當(dāng)為了維護(hù)自身的合法利益而努力奮斗。因此，公益訴訟的本質(zhì)決定了律師能夠參與公益訴訟。

我國(guó)現(xiàn)行《律師法》把律師定位為“律師應(yīng)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義”。對(duì)此，律師參與公益訴訟是對(duì)專(zhuān)業(yè)律師的一個(gè)基本要求。考慮到律師也存在政治家的職業(yè)理想，就要激發(fā)律師保護(hù)社會(huì)公共利益的無(wú)私精神。作為一名律師且具有維護(hù)公眾利益意識(shí)的律政先鋒，有責(zé)任維護(hù)社會(huì)的公共利益，并有責(zé)任通過(guò)在社會(huì)中行使某些權(quán)力來(lái)維護(hù)人民群眾利益。所以，參與公益訴訟就要以一種奉獻(xiàn)的服務(wù)精神和高度的積極性來(lái)保護(hù)群體性權(quán)益，從而促進(jìn)社會(huì)正義。律師在公益訴訟中成為主體是合法的，律師的職業(yè)地位得到保障，從而促使律師能夠成為法治發(fā)展的推動(dòng)力量。

二、從公益訴訟在我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀看律師參與公益訴訟

有目共睹的是，我國(guó)的公益訴訟發(fā)展呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)之勢(shì)，但對(duì)公益訴訟大數(shù)據(jù)進(jìn)行深入研究后，我們不難發(fā)現(xiàn)，能夠提起公益訴訟的主體基本集中在檢察機(jī)關(guān)。2018年至2020年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)每年立案辦理公益訴訟案件均在10萬(wàn)件以上，2020年，檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.1萬(wàn)件。

我國(guó)對(duì)公益訴訟制度的法律規(guī)定始于2012年修改頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，即第五十五條規(guī)定了“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。2017年修正頒布的《民事訴訟法》在第五十五條新增了一款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”

與此同時(shí)修正頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》也在第二十五條增加了一款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

至此，我國(guó)民事、行政訴訟法建立起的公益訴訟制度突破了原告必須為“直接利害關(guān)系人”的限制，原告資格擴(kuò)張到了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和人民檢察院。然而，綜觀英美法系與大陸法系，各國(guó)的公益訴訟制度大多表現(xiàn)了原告資格擴(kuò)張的趨勢(shì)，并且不僅僅是公益組織和檢察機(jī)關(guān)，公民個(gè)人也被納入了公益訴訟的原告范疇。在學(xué)術(shù)上，筆者認(rèn)為公益行動(dòng)制度最重要的意義是鼓勵(lì)人們參與執(zhí)法過(guò)程，這是對(duì)法治的正確定義。不可否認(rèn)的是，如果賦予公民個(gè)人原告資格，隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和對(duì)公共利益認(rèn)識(shí)的提高，很有可能會(huì)出現(xiàn)“濫訴”的情況，而這不僅將造成國(guó)家司法資源的浪費(fèi)，還會(huì)給自身帶來(lái)大量訴訟費(fèi)用和精力損耗。

總而言之，律師群體在未獨(dú)立劃分的情況下尚屬于公民個(gè)人的范疇，我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度中排除公民個(gè)人的原告適格性規(guī)定，是律師進(jìn)行公益訴訟的最大阻礙。在現(xiàn)行的法律框架下，由于律師不具有適格的公益訴訟原告身份，所以不能以律師身份為了公共利益獨(dú)自起訴，而只能通過(guò)以下四種方式參與：第一，以原告代理人的身份。律師可以作為公益組織代理人參與公益訴訟，并且基于律師的法律專(zhuān)業(yè)性和豐富的經(jīng)驗(yàn)，將大大推動(dòng)訴訟的進(jìn)行。無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，公益律師都是公益組織提起訴訟的中堅(jiān)力量。第二，以被害人代理人的身份。律師作為被害人的代理人，實(shí)際上維護(hù)的是被害人的私人權(quán)益，但其最終目的是為了通過(guò)私益訴訟起到維護(hù)公共利益的目的。但在很多情況下，要找到適格的原告并不容易，即使有了具備資格的當(dāng)事人，大多也會(huì)因?yàn)楦鞣N理由而不愿提起訴訟。第三，以原告主體的身份。基于傳統(tǒng)的民事訴訟法和行政訴訟法，原告必須與案件有直接利害關(guān)系，因此律師可以考慮自己挺身而出，讓自己先成為“受害者”，具有原告的適格性從而提起公益訴訟。現(xiàn)實(shí)中已有部分律師采取了此種方式，并且初見(jiàn)成效，但事實(shí)上在該種情形下，律師是以一般的訴訟主體而非以律師的身份參與訴訟，而這也僅僅是為了繞過(guò)“原告適格性”要求的折中之策，況且在某些侵害中律師難以成為“受害者”，而在適格當(dāng)事人不愿起訴的情況下，律師也只能眼睜睜看著公益侵害而無(wú)能為力。第四，以被告代理人的身份。律師作為損害公共利益一方的代理人當(dāng)然是可以的，但律師代理的意義不能局限于賺取律師費(fèi)，而是應(yīng)以自己所長(zhǎng)使得當(dāng)事人停止損害、恢復(fù)原狀，積極完成事后修復(fù)工作，要成為修復(fù)已損社會(huì)利益的推動(dòng)者，但能做到這一點(diǎn)的律師是不多的。

三、從行業(yè)發(fā)展看律師參與公益訴訟

在我國(guó)，越來(lái)越多的律所發(fā)現(xiàn)參與公益行動(dòng)是律所推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的一種重要方式。律師職業(yè)本身就具有社會(huì)屬性，作為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，有責(zé)任去踐行社會(huì)責(zé)任、參與公益活動(dòng)。熟知的公益活動(dòng)有援藏、法律援助、義務(wù)普法、協(xié)助信訪等，但在保護(hù)環(huán)境、消費(fèi)維權(quán)等方面卻很少。因此，律所應(yīng)主動(dòng)出擊，通力合作。第一，通過(guò)人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)參與。我國(guó)公益訴訟制度尚處于摸索進(jìn)步的階段，律師應(yīng)當(dāng)在公益訴訟中充分發(fā)揮維護(hù)公共利益、提供法律援助、維系社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用。但是在實(shí)際的司法環(huán)境中，原告資格受限制、舉證責(zé)任分配不合理等限制了律師在公益訴訟方面的功能。要實(shí)現(xiàn)律師在公益訴訟中的功能，需在與人大代表、政協(xié)委員的溝通交流中向他們反映這方面的意見(jiàn)，從而爭(zhēng)取從法律制度層面逐步放寬對(duì)律師原告資格的限制，保障律師合法正當(dāng)?shù)膱?zhí)業(yè)權(quán)利。同時(shí)，在社會(huì)層面要加大公眾對(duì)公益律師活動(dòng)的輿論宣傳力度，從而得到廣泛的支持，解決經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)問(wèn)題，給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，真正發(fā)揮律師在公益訴訟制度中的功能。第二，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)等法律已明確授權(quán)的主體參與。律師在保護(hù)社會(huì)和公共利益的價(jià)值取向上和檢察機(jī)關(guān)是一致的，檢察院在公益訴訟案件方面仍然處于探索階段，律師對(duì)公益訴訟的了解也處于初始階段，最高檢公布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，律檢需進(jìn)一步溝通交流。筆者認(rèn)為，可由司法行政機(jī)關(guān)法律援助中心牽頭，在公益訴訟方面加強(qiáng)與檢察院的合作，從而達(dá)成共識(shí)、形成合力，讓人民的公共利益受到切實(shí)的保護(hù)。具體意見(jiàn)有：（1）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、法律援助中心建立溝通協(xié)作機(jī)制。（2）就公益訴訟案源、調(diào)查取證、訴前程序等進(jìn)行交流指導(dǎo)。（3）律所可提供所知的國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的公益訴訟案件線索，檢察機(jī)關(guān)可提供破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域、公益訴訟線索。（4）吸收律師進(jìn)入公益訴訟專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)。第三，通過(guò)司法行政機(jī)關(guān)參與。司法部于2019年11月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見(jiàn)》明確要求加強(qiáng)與社會(huì)力量合作，創(chuàng)新服務(wù)形式。筆者總結(jié)全國(guó)各地的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，發(fā)現(xiàn)近年全國(guó)絕大多數(shù)省區(qū)市律師協(xié)會(huì)都已成立環(huán)資委，但很多設(shè)區(qū)的市及縣級(jí)律師協(xié)會(huì)均未設(shè)立環(huán)資委。可在司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，在基層律師協(xié)會(huì)成立環(huán)資委，積極推動(dòng)本地環(huán)境資源相關(guān)業(yè)務(wù)開(kāi)展，同時(shí)可依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)且結(jié)合實(shí)踐制定《律師辦理環(huán)境民事公益訴訟案件操作指引》，向律師提供代理環(huán)境民事公益糾紛案件方面的借鑒經(jīng)驗(yàn)，為律師辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)行為提供參考，讓律師參與環(huán)境保護(hù)的作用不斷增強(qiáng)。第四、通過(guò)消協(xié)參與。律師應(yīng)注意維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益這塊給自身帶來(lái)的影響力，可以積極與政府、消協(xié)溝通，就成為消保委的志愿者律師進(jìn)行合作，為消費(fèi)者在人身、財(cái)產(chǎn)、選擇、知情等權(quán)利方面進(jìn)行理性、有效、全方位的維權(quán)。

同時(shí)，我們也需重視公益訴訟案件被告一方代理人的影響。第一，提升律師自身影響力。多數(shù)人認(rèn)為擔(dān)任刑事案件的律師更容易一戰(zhàn)成名，辦成一起無(wú)罪辯護(hù)或申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)陌缸邮呛芏嘈剔q律師心之所向。其實(shí)產(chǎn)生一定的影響力要?dú)w結(jié)于新聞媒體的傳播力，刑事案件更容易博人眼球，傳播的速度快、范圍廣。同理，公益訴訟案件往往是維護(hù)社會(huì)公共利益的案件，是每個(gè)人都會(huì)關(guān)注的，作為代理律師，在竭盡全力維護(hù)當(dāng)事人合法利益的同時(shí)，可以讓當(dāng)事人在各級(jí)媒體上積極賠禮道歉，就環(huán)境資源案件能恢復(fù)到原始甚至更好的狀態(tài)進(jìn)行適當(dāng)宣傳，這不僅對(duì)當(dāng)事人在量刑甚至今后的減刑上有益，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)的治理與保護(hù)是有益的，這對(duì)于提升律師的影響力也是有積極作用的。第二，拓展案源渠道。對(duì)于絕大多數(shù)律師來(lái)說(shuō)，案源問(wèn)題是一塊大石頭，通過(guò)辦理公益訴訟案件可以緩解在這方面的困擾。公益訴訟案件數(shù)量與日俱增，環(huán)境資源、食品藥品兩類(lèi)案件占據(jù)公益訴訟案件的較大比例。隨著近兩年在習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的以“共抓大保護(hù)”“綠水青山就是金山銀山”為導(dǎo)向深入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理念中，政府對(duì)環(huán)保等方面違法行為的查處更嚴(yán)，這對(duì)于律師來(lái)說(shuō)就意味著案源的出現(xiàn)。從每個(gè)案件涉及的人數(shù)來(lái)看，往往都是一個(gè)集團(tuán)，涉案人數(shù)較多，可以多位律師就同一案件的不同代理人進(jìn)行代理，律師之間通力協(xié)作，更方便交流溝通，共同提升辦案效果。

現(xiàn)階段，雖然初步確立了公益訴訟制度，但社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，特別是經(jīng)濟(jì)壓力下，律師參與公益訴訟必然面臨巨大挑戰(zhàn)，這不僅僅是時(shí)間和精力的付出，有時(shí)還會(huì)面臨人身和自由的考驗(yàn)。但是，隨著依法治國(guó)方針的持續(xù)推進(jìn)，律師參與公益訴訟一定會(huì)催生新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，大幅提高法律服務(wù)能力，提升律師行業(yè)的整體社會(huì)形象。