青島地鐵融資的“四個堅持”

徐 振 孫勤龍

（青島市地鐵一號線有限公司，山東 青島 266000）

一、從0到1，青島地鐵十年融資之路上下求索

1.基本情況

青島地鐵融資模式經歷10年時間、開工8條線路、選擇3種模式、無數次的測算談判，在從0到1的路上上下求索，在兼顧財政承受力與專項資金合理性基礎上，充分滿足工程建設運營所需資金。

2號線、3號線作為最開始建設的地鐵線路，采用傳統的“財政資本金+銀團貸款”模式；1、4、8、11、13號線采用政府與社會資本合作模式（PPP）；6號線作為最新一條開工線路，將傳統模式與TOD模式進行結合，表現形式依然是“財政資本金+銀團貸款”，銀團貸款由沿線政府提供土地、資源等實現項目資金平衡，TOD（交通導向的城市開發）模式在青島地鐵初步使用。

2.需進一步關注的事項

在融資模式探索過程中依然存在諸多問題，主要表為：

（1）融資渠道單一、抗風險能力弱的問題沒有根本改善

十年來，青島地鐵在融資工具和融資模式創新工作中積極探索，特別是在PPP社會資本金的引進方面，成為國內率先大規模使用該模式的城市，先后受到國家發改委、財政部等部委認可和表彰，累計引進資本金360億元，短期內極大地解決了城市軌道資金短缺的問題。

與此同時，我們可以看到，銀團貸款依然在各條線路債務性融資中占據絕對地位，一般占比在90%以上，僅約10%的資金通過中票、綠色可續債等直融方式解決。直接融資相對銀行貸款等間接融資，具有融資成本低、使用靈活等優點。地鐵建設融資渠道相對單一，沒有建立起多元化融資體系。一旦金融市場發生較大波動，將會系統性的影響地鐵建設資金到位，甚至出現資金斷裂的風險，抵御金融風險能力弱的缺點將會被暴露并放大，嚴重影響地鐵建設資金使用。

（2）無序競爭導致的超低社會資本回報加大了資金不到位風險

1、4、8、13號線作為國家鼓勵發展推進PPP模式的代表，通過競爭性磋商的方式選擇社會資本方。社會資本方為了中標，投標預期回報率均遠低于同期人民銀行貸款基準利率，甚至低于銀團貸款利率，呈現出股權融資成本低于債權融資成本的異常現象。

隨著2017年下半年資本市場全面收緊，社會資本金到位受到嚴重影響。特別對于施工類社會資本方，其自身融資成本遠高于財務類社會投資方，甚至高于預期回報，必須響應財務類投資人預期回報的要求，影響社會資本金到位積極性。出于對其“投入一筆虧一筆”的判斷，勢必千方百計從地鐵施工建設中試圖補償回來，留下安全質量隱患。

（3）10%紅線下PPP模式使用空間不足

根據2019年財政部下發的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，明確要求建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。此舉的目的正是財政投入堅持“必要且可承受”原則的體現，防止政府支出責任過多、過重等加大財政支出壓力。意見的發布，對于各地軌道交通建設來說是一劑猛藥，隨著青島地鐵多條線路PPP模式落地，PPP支出責任正逼近一般公共預算支出10%的紅線，繼續使用PPP模式推進軌道交通三期規劃建設空間不足，亟待新融資模式，推動地鐵未來建設。

（4）融資信用機制建設仍然在路上

提及信用機制，一般意義是指工程建設過程中發生安全、質量等問題，造成嚴重不良后果，利用信用機制，將涉及質量問題單位納入信用黑名單，禁止相關單位參與后續業務的招投標。金融市場同樣存在健全的信用機制，人民銀行征信系統已經將企業在資本市場上的信用情況納入其中，一旦發生違約情況，將會影響企業信用評級和融資成本。

在過去十年的地鐵建設中，金融市場出現過收緊與寬松的交替波動。金融市場收緊時，以銀行為典型代表的金融機構不能按期放款到位的失信違約情況時有發生，甚至出現過以金融市場收緊為由要求提高利率的情況，違反契約精神，嚴重影響現場建設資金使用。這種情況下，對這些金融機構失信違約顯然辦法不多，并沒有建設領域的“黑名單”信用機制。契約精神丟失、失信成本低甚至為零，對失信金融機構缺乏強大震懾力，地鐵金融信用機制建設仍然在路上。

（5）綜合開發反哺地鐵建設的理念還不是很成熟

TOD模式發展本應規劃設計先行，發揮規劃引領作用，但我們發現，運營及在建線路段場開發未在初步設計階段予以明確，均是在建設過程中通過設計變更等方式予以調整，給地鐵線路施工、上蓋開發融資、相關證件辦理均帶來較大困難，由于段場設計施工在前、調整規劃在后，同樣給后續集約化開發利用提出了挑戰。

二、從1到∞，青島地鐵融資的“四個堅持”

1.堅持政府引導、市場主導的可持續經營運營機制

軌道交通建設作為準公益性項目，具有投資規模大的特點，在軌道交通發展初期及快速發展期，大多采用政府主導的融資模式開展軌道交通建設，但是我們必須認識到政府財力的有限性，政府主導策略的不可持續性，新時期必須堅持政府引導、市場主導的可持續經營運營機制。

政府引導、市場主導相互配合。僅僅依賴政府投資建設軌道交通將寸步難行，但是，完全脫離政府投資支持同樣舉步維艱。政府與市場各有各的功用，關鍵要厘清政府與市場的界限，凡是能夠通過充分發揮主觀能動性即可實現資源有效配置的，均應該是市場活動的空間，諸如適當放開票務定價機制、引入戰略投資者開展混合所有制改革，在此基礎上政府有效提供各類資源，授權并鼓勵地鐵融入城市發展，并加大土地開發扶持、稅收扶持等政策扶持力度，增加注冊資金、完善激勵機制，提高市場水平，走運營經營可持續發展之路。

2.堅持量力而行、協調發展的可持續資金長效機制

一是穩步推進，每年開工一條線。青島地鐵在經歷快速發展期后，應在三期規劃中適當調整建設時序，量力而行、協調發展，充分結合城市發展規劃、各區市財力水平，穩步推進每年開工一條線的建設任務。

二是完善資金籌措機制。積極爭取政府層面明確各區市建設資金、運營資金分攤比例、出資方式，并通過地鐵建設基金、土地開發等方式獲得更多的地鐵發展資源。

3.堅持創新引領、TOD模式為主的可持續盈利機制

一是積極發揮規劃引領作用。積極對接各區市、自然資源和規劃等部門，編制軌道交通核心區域土地資源開發利用規劃，通過“軌道+物業”的探索和實踐，提高沿線土地綜合開發利用水平，將軌道交通建設運營帶來的土地增值和物業升值真正反哺給地鐵建設運營，不僅有效減輕地方政府在軌道交通建設方面的投資壓力，也使企業形成自我造血機制，為地鐵經營構建了可持續的盈利機制。

二是積極融入城市發展戰略。尤其是積極參與青島市突破十五大攻勢、青島自貿區、上合示范區、郵輪母港片區、新機場建設等城市重點開發區域的建設實踐，以軌道交通為骨干，主動引導區域功能的科學布局，規劃建設地鐵上蓋綜合體，在土地資源日益緊缺的情況下，實現城市、交通、環境的協調發展。

4.堅持互信互惠、共享共贏的可持續金融合作機制

一是堅持市場定價、合理回報，摒棄最低利率合作的金融機構選擇模式。地鐵建設融資往往意味著長周期、大額度，短期內獲得的最低利率，同樣意味著在上揚的資本市場上最先被拋棄。8號線社會資本方超低預期回報就是例子，超低預期回報下，各投資方不能及時到位資金，帶來的是最低利率的無用功，一旦不能在短期內改變，將必須對原有融資工具進行再選擇。即便在金融形勢向好的局面下，不建議通過地鐵集團所擁有的主導地位將金融機構收益降至最低，堅持市場定價、合理回報，只有在資本市場寬松與收緊兩種情形下實現收益平衡，互信互惠、共享共贏，才是金融合作的優先選擇。

二是探索參照對施工等參建單位的“經費考核機制”，建立并完善金融信用機制。互信互惠，共享共贏，并不意味著一味縱容金融失信行為，集團有必要學習建設領域、征信系統領域，制定行之有效的金融信用機制，在金融定價、授信規模、資金支持、失信行為、服務水平等多維度對金融機構進行評價，探索參照對施工、監理等參建單位的“經費考核機制”，指導進行利率定價調整和獎罰措施。另外，制定股權投資的強制退出機制，目前退出機制均是到期退出下的形勢，如無法履行股東義務等事項發生時，如何強制退出、如何更換投資人均是需要研究制定的方向；最后很重要的一點是將信用機制形成標準并向各金融機構公布，形成共識與震懾。

三是豐富金融合作形式。不拘泥于貸款等間接融資形式，要有更大決心、更多智慧地將金融合作領域擴大至專項債、ABS甚至是股權融資中，充分發揮權益型工具作用，例如，在混合所有制改革中引入戰略投資者，啟動上市準備等，在解決資金短缺的同時更重要的是提高建設、運營、開發效率及水平，進一步豐富融資合作形式，通過綜合運用、協調搭配多種工具，形成健康可持續的投融資生態體系。

三、結語

綜上所述，創新是引領可持續發展的第一動力，青島地鐵同樣需要向深圳地鐵學習創新思維、創新理念，“軌交+物業”的TOD深圳探索與實踐正是這種創新理念的突出體現。建地鐵就是建城市，青島地鐵應優化完善公共交通為導向（TOD）的開發模式，深度融合投融資、建設、運營、資源開發“四位一體”。