特許經營模式下高速公路項目的財務風險管理探究

黃澤文

（惠州河惠莞高速公路有限公司，廣東 惠州 516000）

高速公路建設過程中面臨征地拆遷、建設、財務、管理等較多風險，特許經營模式在高速公路項目中的應用，是轉變政府職能并將一部分財務風險通過特許經營的方式轉嫁給社會資本方的有益探索，能夠發揮政府和社會資本方的優勢，實現雙方風險和收益共擔，有效降低項目風險。但目前階段，大部分高速公路項目還面臨著投融資渠道尚未實現多元化、財務內部控制缺乏有效監督手段、財務數據測算不到位、前期收益難以達標等亟待解決的問題。

一、特許經營模式下高速公路項目的特點

高速公路項目特許經營模式是政府授權給投資人在一定時期擁有高速公路特許經營權，主要是為引進社會資本方參與項目投資建設。目前，在國內應用也取得很大成效，呈現出如下特點：

1.政府職能轉換，發揮監督服務作用

在特許經營模式前，政府在基礎設施建設中占據主導地位。由于基礎設施建設項目規模巨大，資金壓力大，跟不上基礎設施建設的速度和發展目標。引入特許經營模式后，實現了基礎設施建設項目資金來源的多元化，拓寬了工程建設項目投融資渠道，極大地緩解了政府財政壓力和債務壓力。因此，政府職能和角色隨之發生轉變，不再是過去的建設者和資金籌集者，更多地充當一個監督者和服務者，關注于施工質量、施工進度和造價成本控制，以及對中后期的運營過程管理，為高速公路建設質量、安全做好保障。而對于參與投資建設的社會資本方，對項目前期的立項和設計參與更深，以更專業、高效的運作管理服務于項目。政府和社會資本方通過長時間合作，為行政體制、財政體制、投融資體制改革起到推進作用。但由于項目存在多方參與，政府和社會資本方管理體制差異較大，也在一定程度上加大了信息傳遞和管理協調的難度，需要雙方積極配合達成共識。

2.緩解建設資金籌集及超支問題

高速公路屬大型基礎設施建設項目，具有建設周期較長、資金需求量巨大、施工難度高的特點，在長周期建設過程中很大概率出現材料上漲、政策調控、施工圖設計錯漏等問題，極可能引發投資失控風險。在特許經營模式推廣應用后，政府部門與社會資本方在前期立項階段就介入項目，共同參與方案論證，引入先進技術和管理經驗，盡早確定項目融資可行性和縮短項目前期準備，很好地進行項目規劃，匹配好征地拆遷計劃、建設計劃等，節省資金壓力。由于特許經營模式下，政府和社會資本方成為風險和利益的共同體，政府承擔一部分風險，使得風險更加合理，也降低社會資本方的資金籌措難度。

3.促進社會資本方的戰略轉型

借助于特許經營模式，高速公路項目投資建設中，社會資本方在經營模式上突破原有的工程承包模式，以施工過程為基準點，超越現有的管理模式和經營范圍，向產業進行前向和后向一體化延伸，拓展新的業務領域和服務功能，由施工轉化為設計、采購、施工、運營全過程覆蓋的產業鏈，增強特許經營項目的整體解決方案，從注重單個項目到整個項目集群，改變以往社會資本方的戰略方向，吸引更多的民營企業積極參與項目的投資建設。同時，特許經營模式具有全過程管理要求，縮短施工的時間和成本，使高速公路建設質量提升，配套設施和服務增加，社會滿意度和公眾利益都得到保障。

二、特許經營模式下高速公路項目風險點分析

1.投融資渠道尚未實現多元化，風險較高

高速公路項目通常建設周期較長，建設資金需求量大，雖然政府和社會資本方各承擔一部分資金籌集和使用風險，但也避免不了雙方都存在長期負債狀態，建設資金短缺事件難以避免。在融資成本方面，社會資本方普遍高于國有企業，增加了社會資本方的資產負債水平。盡管特許經營模式推廣的時間長，但目前融資主要依靠銀行傳統的項目貸款，難以吸引除銀行以外的金融機構、民營企業、社會貸款等途徑，投融資渠道不能實現多元化。其次，高速公路項目屬于重資產，投資建設期一般是3-5年，這期間只有投資支出，收入和支出不平衡，間接造成投融資成本上升，社會資本方負債水平和壓力遠高于傳統模式，承受較大風險。

2.財務內部控制缺乏有效監督手段

特許經營模式高速公路項目涉及資金量廣，若前期立項、建設過程中沒有發揮好監督責任和義務，會影響后期運營管理水平和效率。從過往很多高速公路項目來看，更多的財務人員只注重籌措資金來保障項目投資建設的資金需求，而對于資金的使用和監督沒有做好督促和約束作用。如果在長期的項目運行過程中缺乏某一環節監督，很容易引發舞弊或濫用職權風險，如資金出現挪用、閑置、浪費等。同時，財務人員不僅是要做好有關財務方面的工作，更需要掌握對外關系協調和建設工程相關的知識與技能，深入理解項目的構成和運作方式，處理政府、企業等各種內外部關系。

3.財務數據測算不到位，前期收益難以達標

采用特許經營模式的高速公路項目，對社會資本方投資人而言，做好財務管理至關重要。應做好全面細致的測算和足夠的風險防范措施，在前期如沒有做好有效的財務數據預測支撐，對后期建成年限、資金回籠、現金流、市場效益等預測不準確，則會導致項目面臨或加劇運行風險。對于高速公路的財務測算，主要包括三個方面：一是高速公路收入，如車輛通行費、加油站及服務區配套性服務、廣告運行等；二是建設高速公路成本，建設期的工程支出、征地拆遷成本、資金成本、稅費等；三是進入運營期的日常運營成本、養護費用及還本付息支出等。在財務測算時應講究全面性，有些項目在進行車輛通行量測算時過于夸大，未及時關注政府整體交通規劃，忽略相鄰相近輔路存在，高估項目未來的車輛通行費收入，不單單在建設期存在資金問題，甚至在建成后出現項目收益不足、資金回流較慢等現象。長期的項目資金不匹配，財務狀況惡化，以致后續服務質量跟不上，所以財務預測不僅要重視測算依據，更要注重執行階段，保持足夠謹慎性，及時根據實際情況調整。

4.財務信息化應用水平不高

高速公路項目建設流程復雜，從建設、結算到運維階段資料范圍覆蓋較廣，數量較大，涵蓋一系列的財務資料、設計資料、匯報文件等，信息傳遞速度和不對稱性成了制約參建各方間的壁壘，需要花費大量時間來保證信息的真實性。財務人員在其中不僅要面臨財務信息，如建設計劃、征地拆遷計劃、投資計劃、資金支付、預算下達、合同支付，更需要獲取非財務信息，如建設進度偏差、征地拆遷進度緩慢、材料價格波動、合同執行和質量安全等，用于佐證項目投資建設過程中的財務信息。比如，在項目投資建設過程中各項信息沒有統一的平臺進行發布、流轉、傳遞，那么多數時間花費在內耗上且時效性滯后，影響項目的整體進度，帶來超投資預算、付款與形象進度不匹配等問題。

三、特許經營模式下高速公路項目財務風險對策分析

1.拓寬投融資渠道，調整資金準入規則

首先，在高速公路建設過程中，政府部門應積極引導民企、債券投資、貸款等多種方式參與大型基建設施建設，在政策允許的前提條件下放寬社會資本方等級和準入條件，對資金來源渠道拓寬，提高投融資力度和寬度。其次，因高速公路項目流程比較繁瑣，所需人力和物力較多，周期較長，資金壓力大，政府粘度和影響力有限，所以要吸納更多資金渠道，須減少社會資本方參與高速公路項目投資的顧慮，提高社會投資熱情，應給予政策上的優惠制度，如降低或減免特殊項目稅費，預防違約風險和政策變化風險，保證周期短、回報率達到預期理想值。

2.加強項目財務內部控制體系建立

財務管理過程不僅是對現有資金的管理和記錄，更是對其風險監控、預防及對未來的預測，才能在風險發生前做到防控，風險發生時轉換或規避，減小損失。財務內部控制需要精心構建，對所有崗位職責進行嚴格定義和規范，防止出現濫用職權、私下挪用占用資金，將現有內部管理架構調整到符合特殊項目模式的體系。同時，財務人員也要提升綜合素質，關注最新行業政策，為實施特許經營模式的高速公路項目做好準備。比如，財務管理人員要對前期投融資規劃實施、中期成本控制和資金周轉使用、后期運營維護及收益率達成做好應急預案，一旦發現有風險的可能發生，就采取措施進行規避。

3.增強項目財務預算能力，降低財務風險

為有效降低或預防財務風險，財務人員需增強項目測算能力，為項目決策、實施做好支撐。財務人員需收集高速公路行業的數據情況，包括自有項目和同類型項目對比，在前期立項時確定一個政府與社會資本方都能接受的收益率，并以此來測算，設計時根據建設方案如服務區配套設施和設備數量、高速主路支路數量和長度、車輛通行收費點等因素來測算其后期收入，根據施工質量和建設標準來預測后期維護和運行費用，最終檢查初始確定的收益率是否可以達到，在不能達到的情況下，及時調整資金流量、回收期、凈現值等數據，使之與實際建設質量、進度、運行模式相匹配，達到支撐經濟性判別的作用。

4.提升項目財務風險信息化處理和分析能力

在高速公路項目建設中，建立信息化管理平臺可讓財務人員了解到資金支付、合同信息、工程進度、項目預算等財務和非財務情況，掌握信息的全面性和完整性，減少由于欠缺全盤信息而引起的不對等現象，讓財務人員深度參與業務進展和業務實質，把握其中風險，實現業財融合。平臺式交流改善以往的點對點溝通，轉換為點對面形式，被授權人員可下載查看相關資料信息，隨時對項目實施進度、審批人進行處理跟蹤，用信息化方式固化整個項目建設流程，減少越級授權、審批不嚴、流程處理時間過長等問題，隨時反饋動態數據，方便各方面預測和分析。

四、結語

面對高速公路項目特許經營模式迅速發展和擴張的趨勢，為控制項目實施過程中的財務風險，必須使用風險管控措施對多方面的財務風險建立有效的控制機制，提高項目財務預算能力和信息化應用程度，保障高速公路項目的順利開展。