探析城鄉規劃公眾參與制度

山東建筑大學 張涵

一、公眾參與城鄉規劃的概述

(一)城鄉規劃中公眾參與的概念

公眾參與，是指公民通過相關程序或途徑參與城市開發和建設相關的決策活動，使城鄉規劃能切實符合廣大公眾的利益，最大限度保證規劃的公平、公正、公開。建立公眾參與制度，能夠在政府與公民之間形成良好的合作關系，實現“人與城市和諧”的最終目的。同時公眾參與城鄉規劃可以較好地解決利益沖突，形成對城鄉規劃權力的監督與制約，因此城鄉規劃中保證公眾參與具有重要意義。

（二）公眾參與城鄉規劃的意義

具體來說，公眾參與城鄉規劃的必要性主要體現在以下幾個方面：

1.有利于監督行政權力

城鄉規劃的公眾參與能有效制約國家權力。目前的城鄉規劃建設中存在一定的暗箱操作與腐敗現象，例如武漢龜山房地產開發項目導致了環境損害，在形成規模后經過規劃專家及領導干涉才停工。公眾參與城鄉規劃，或可減少城鄉規劃中的腐敗現象，減少不合理規劃的發生。

2.有利于捍衛自身利益

城鄉規劃涉及公共利益與個人利益的協調問題，這也使得城鄉建設中基于矛盾而產生的惡性事件增多。從城鄉規劃領域相關的群體性事件來看，有相當一部分是由于在城鄉規劃編制的過程中，缺少公眾參與，導致公眾發現自身利益受損時為時已晚，繼而不得不選擇暴力手段來表達不滿、進行抗議，因而公眾參與城鄉規劃一定程度上能保證公民自身利益不受侵犯。

3.有利于減少規劃失誤，增強規劃的合理性

我國城鄉規劃以政府為主導，但是僅依靠政府或是規劃方無法完全代表社會利益、無法完全滿足社會需求。而公眾參與城鄉規劃，可以集思廣益，最大限度地使規劃科學化、合理化，最大限度上滿足群眾利益，避免走彎路。因此，城鄉規劃需要在政府主導或是規劃方主導下，聽取專家和社會各階層、各領域的公眾意見，減少城鄉規劃中的失誤，使規劃更加合理。

二、我國公眾參與城鄉規劃權利的現狀

（一）我國公眾參與城鄉規劃的法律依據

1.憲法層面的依據

首先在憲法層面，我國《憲法》第二條和第二十七條分別對人民以及國家機關、國家機關工作人員做出要求，即人民有權通過各種途徑或形式參與國家事務或是社會事務的管理，而對國家機關和工作人員做出的要求是必須要傾聽人民的意見、建議，接受人民的監督。基于憲法規定，行政機關作為國家機關，在主導城鄉規劃建設中，公民有權參與向政府提出自己的利益訴求，并且行政機關需要對人民建議和意見進行采納，在城鄉規劃過程中接受人民的監督。

2.法律層面的依據

在法律層面，公眾參與城鄉規劃的依據主要是《城鄉規劃法》。《城鄉規劃法》著重強調了我國行政機關對民生民意的聽取，強化了民眾參與的環節，從城鄉規劃主導機關以及公民兩方面入手，對公民參與城鄉規劃進行了規定。該法第二十六條規定，城鄉規劃報送審批前應該充分考慮專家和公眾的意見，采取的措施包括但不限于論證會、聽證會以及專家公眾意見，并需要將結果予以公告。此外，為了維護城鄉規劃的嚴肅性和正確性，《城鄉規劃法》第九條也規定了個人和單位享有的權利，即可以就涉及其個人利益或者與其具有利害的規劃、建設活動進行查詢、舉報、控告等權利。同時第五十四條也規定了公眾可以查閱和監督城鄉規劃中檢查情況和處理結果，也就是說行政機關必須對其公開，保證其透明度和公開度。

3.其他規范性文件

近幾年，各省市也相繼制定與城鄉規劃相關的地方性法規或規章。2012年，山東省頒布實施了《山東省城鄉規劃條例》；2009年7月1日，陜西省也頒布施行了《陜西省城鄉規劃條例》；2018年5月1日修改后施行的《江蘇省城鄉規劃條例》等。各地方性法規和規范性文件，均以《城鄉規劃法》為基礎，結合本地市相關情況予以調整。《山東省城鄉規劃條例》第十九條在《城鄉規劃法》第二十六條的基礎上細化了具體的規定，即規劃組織編制機關要向社會公布規劃的主要內容和圖紙，這實際上也是保障公民知情權和參與權的一項舉措，公布內容和圖紙能讓具有專業知識的公民對城鄉規劃提出更具針對性的建議和意見，也能使普通民眾對規劃內容一目了然。該條例第六十八條也響應《城鄉規劃法》明確規定了公民享有的申訴控告舉報等權利，作為其救濟途徑。

（二）我國公眾參與城鄉規劃的不足

公眾參與的規定不完善導致公民參與流于形式，政府的信息公開也不及時，導致我國公眾參與城鄉規劃仍舊具有不足之處。

1.公眾參與形式化

首先，目前我國城鄉規劃過程中，公眾參與意識較低。縱觀我國城鄉規劃的具體進程，公民在城鄉規劃與自身利益并不切身相關時，往往會怠于參與城鄉規劃，不發表意見或是建議，大部分屬于被動參與，參與意識尚未普及和形成，只有自己成為城鄉規劃糾紛中的利害關系人時，例如遭遇到規劃中產生的噪音擾民事件、污染企業排污問題等，才會參與到城鄉規劃過程中提出意見。其次，公眾參與城鄉規劃的形式主要規定在《城鄉規劃法》第二十六條中，該規定明確列舉了論證會、聽證會這兩種方式以及“其他方式”這一兜底的方式。然而實踐當中，大多數的論證會、聽證會和座談會往往只會邀請專家，這部分專家的意見即使權威也并不能真正地代表城鄉規劃過程中相關公眾的意見。最后，現有的法律對公眾參與規劃的具體范圍和相關程序、公眾的權利和義務以及法律救濟的內容都缺乏明確的規定。這直接導致公民的參與成為自身的負擔，也成為城鄉規劃中的累贅，使得城鄉規劃中的公眾參與成為過場。

2.信息公開不得力

首先，政府公開城鄉規劃的相關信息，公民才能獲得城鄉規劃的相關信息，可以說公民對城鄉規劃的了解程度取決于政府對該信息的公開程度以及公開的渠道。目前我國《城鄉規劃法》僅說明，城鄉規劃要進行公開，但卻對公開方式和公開范圍沒有明確規定，對于涉及何種范圍的信息屬于明確可以公開的信息也沒有提到，因此各省市只按照該法進行公開，而大部分并沒有對其細化，造成了公開信息過于形式化的難題。其次，一些地方政府只在其部門網站公布規劃的內容，普遍存在發布時間過短、內容省略、渠道過少的問題。如此，如果不是對政府相關部門網站過分熟悉或是具有相關利害關系，公民很難知悉政府城鄉規劃的實質性內容，這樣就使得城鄉規劃沒有得到應有的關注和足夠的重視。

三、完善我國城鄉規劃公眾參與的舉措

（一）在法律上明確城鄉規劃中公眾參與的主體

目前我國《城鄉規劃法》明確，公民及有關單位可以作為主體參與城鄉規劃中，即在制定規劃之時，要聽取專家學者的意見，使得規劃更加科學、合理化；要尊重公民意見和各社會組織的意見，如規劃的相關企業、周邊企業、相關環保組織等，以保證規劃的合理化。在《城鄉規劃法》中我們也應當明確基層性群眾自治組織在保障公眾參與的重要地位。借助村委會或者居委會等基層群眾自治性組織的力量，可以有效避免零散的個體信息，將該信息進行收集匯總并及時予以反饋，保障基層自治組織在城鄉規劃中的活力和能力，構建適合我國國情的公眾參與制度。

（二）提高公眾參與意識，創新參與形式

首先政府應當鼓勵公眾參與，可以通過在規劃部門設立信訪辦、信訪熱線與信訪網站等途徑使公眾參與；可以采取微信或者微博問卷的方式來收集民意。其次以社區為基本單元，承擔起教育教化公眾參與意識覺醒的責任，鼓勵居民關注影響自身利益的規劃編制情況。最后，在政府組織論證會、征求利害關系人意見等需要公眾參與的活動開展前，應當加大宣傳力度，保證各個階層群體都能參與進來，同時還應當建立公眾意見的收集反饋機制，要有專門的人員負責整理匯總，特別是網絡征求意見環節一定要對公眾的意見給予及時地反饋。特別是對其中一些合理建議如果被政府采納的，政府還應該對其進行獎勵，提高公眾的參與熱情。

（三）行政機關主動進行信息公開，維護公眾的知情權

首先，在作出編制規劃的決定后，城鄉規劃管理部門要在全社會范圍內公開宣布，并在制定規劃方案時廣泛征求市民關于規劃方案的意見，在綜合多種意見后最終形成一個主要方案。其次，在主要方案形成后，要將規劃方案在政務信息網上公開，給公眾足夠提意見建議的時間，后將公眾意見處理結果公布，并且闡述采納與否的理由。最后，規劃方案若有較大變動時，修改后的規劃方案必須再次公示，由各參與主體對該方案進行反饋，最終在與公眾協調的基礎上形成最后的規劃方案。而在城鄉規劃批準之后，要向社會公布規劃成果，采用公開展示、公眾媒體發布、社區公告等多種形式使廣大群眾了解城鄉規劃，認同城鄉規劃。對于那些涉及大量社會公眾利益的規劃項目，例如危險品生產工廠的選址等建設項目，未來有必要讓政府將規劃的啟動與最終批準的決策權交還給公眾。

四、結語

縱觀我國當前社會發展趨勢，提高政府決策的公開性、透明性，加強公眾參與政府決策既順應社會大勢所趨，也利于穩定與平息社會內部矛盾，但要建立與完善城鄉規劃公眾參與制度，注定是一個漫長的過程，只有通過全社會共同關注與努力，提高公民參與的熱情，豐富法律規定的公民參與形式，促進政府信息公開的完善，才能逐步打開改革所面臨的堅冰。