福利經濟學視角下中國養老保險體系改革

文/尚星月（南京大學政府管理學院）

養老保險體系是為社會提供基本保障和支撐的重要體制，隨著社會的發展和時代的變遷，養老保險體系需要不斷改革以適應社會和時代發展的需求。福利經濟學研究的是如何使社會福利最大化，研究中國養老保險體系改革，以福利經濟學為視角有助于抓到問題關鍵，從而促進中國養老保險改革的順利實施。

一、緒論

（一）研究背景及意義

中國經濟在改革開放后的幾十年獲得了高速的發展，盡管2020 年受到新冠疫情影響，中國GDP 以2.3%增長率仍然在世界上名列前茅，但隨著經濟規模的快速擴大，中國的收入差距也逐漸拉大，一方面是我國的中等收入人群規模相對西方發達國家較低，另一方面是收入分配差距長期居于高位。從國家統計局官網數據可知，2000-2015年，中國居民收入差距呈現出先升后降再升的狀態，2003 年我國基尼險系統有利于促進社會財富再分配，促使社會各階層的財富加強流通分配（Hindriks and De Donder,2000）。三是政府介入國家養老保險系統有利于糾正個人的短視行為（耿晉娟，2019）。

綜上所述，國家養老保險系統存在構成其強制性的必然需要有存在的必然性和合理性，不過國家范圍內高覆蓋率、高成本的養老保險系統往往會為公共財政帶來重大的負擔，無論國家發展程度如何，發達國家和相對落后的國家都要面對這一難題。因此世界各國都在不斷研究和探索養老保險系統的改革方案，改革的核心問題集中在探討該采用現收現付制還是基金制養老金體系。

關于現收現付制養老保險系統的批評主要認為其難以承受社會人口老齡化加重的負擔，人口老齡化的趨勢通過逐年下降的生育率以及逐年上升的預期壽命而體現出來（楊蓮秀，劉淑紅，2020；劉亞麗等，系數由0.48 上升到2008 年的0.49，再下降到2015 年的0.464，之后又開始上升，總體而言，我國收入差距仍然居于高位，沒有出現明顯幅度的下降。所以，當前中國加強居民收入分配改革具有較強的迫切性。在中國養老保險體系的改革過程中，要充分考慮社會的發展趨勢，科學分析資金收益率、人口增長率等指標，從而妥善解決養老保險體系改革遇到的各種問題。

本文在福利經濟學視角下對中國養老保險改革問題展開研究，研究結果有利于為中國養老保險改革提供更多觀察視角，促進養老保險改革進程的進一步推進，使社會再分配狀況得到進一步改善。

（二）國內外研究綜述

世界各國政府都具有向社會提供退休福利的職能，政府介入國家養老保險系統的理由主要如下：一是政府介入國家養老保險系統有利于糾正市場失靈（趙遠清，2015）。二是政府介入國家養老保2018）。

關于基金制養老保險系統的支持觀點主要是其能夠幫助公共財政脫離不良社會人口結構的負面影響，保障每個人只為自己的養老金存錢（孫健，王君，2021）；反對基金制養老保險系統的主要觀點認為基金制養老保險系統存在金融風險、資金監管、缺失再分配功能等問題（朱琦，2021）。

世界銀行認為要以中庸思維來平衡兩種模式的取舍，對于金融市場體系相對落后的發展中國家而言，建議采用混合養老保險體制（三支柱體系）。中國作為發展中國家，自1997 年開始改革采用混合體制（三支柱體系），但改革也帶來了諸多問題。Estelle James（2001）深入研究了中國養老保險改革的動因及問題，建議中國積極降低養老保險體系的隱性債務。楊宜勇、李潔（2019）指出國內的養老保險改革應該提高繳費年限、減少繳費率。

綜上所述，國外對福利經濟學的研究開展雖然早于國內，但隨著中國社會經濟的快速發展，對福利經濟學理論及應用的研究也越來越完善，成為具有較為完備體系的福利經濟學研究體系。福利經濟學能夠促進社會福利的最大化，為多種福利政策提供分析理論，政府和社會應更加重視對其的應用。

（三）福利經濟學理論

福利經濟學整體上經歷了三個發展階段，早期福利經濟學指出自由市場可自行調節資源分配；舊福利經濟學強調社會收入分配越平衡，社會福利增加的越顯著。庇谷的社會收入分配思想引出了對政府干預的討論，形成了養老保險福利的雛形；新福利經濟學反對庇古的收入均等化政策主張，提出了帕累托最適度原理、虛擬補償原理、假定補償原理、社會福利函數理論等。福利經濟學的主導目標是以社會福利最大化為導向，對社會經濟體制的有效性、改革的效率等經濟政策進行衡量，促進社會財富的合理分配和再分配，以改善市場經濟的“馬太效應”。我國可以充分借鑒西方福利經濟學的發展成果來更好地預防和解決經濟發展中遇到的問題。

（四）研究創新點

現有關于中國養老保險改革的研究較少結合福利經濟學展開研究，同時研究缺少對中國養老保險改革現存問題的具體探討以及針對問題提出對策，本研究在福利經濟學視角下深入分析中國養老保險改革現存問題，并提出對應的改善對策，具有一定的創新性。

二、我國養老保險改革

（一）養老保險相關概念

1.社會保障

社會保障本質是一種社會安全制度，是政府通過立法確定的一種社會財富分配和再分配機制，有利于提高社會邊緣群體的福利、保障社會邊緣群體的基本權利，其中社會保險是社會保障的核心內容之一。

2.養老保險

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，由社會統籌和個人賬戶共同組成養老金賬戶，在政府立法的保障下，養老保險體系能夠為勞動者的退休生活提供基本的經濟保障。

3.多層次養老保險體系

多層次養老保險體系是我國政府根據我國作為發展中國家的發展實際情況，參考世界銀行的建議所構建的“三支柱”養老保險體系，“三支柱”是指由政府管理的社會基本養老保險、由政府倡導的補充養老保險、由個人自愿儲蓄的商業養老保險。基于福利多元主義理論，本文認為養老應由個人、企業、政府三方共同承擔，其優點在于能有效分散單一主體的風險，增強養老保險體系的可持續性。

4.養老保險的籌資模式

養老保險的現收現付式是指養老保險體系的運行全部依靠當前一段時期內的收入來應對同期的支出，不提前儲備資金為未來的支出進行準備，這種籌資模式在運行初期可以實現較低的保險費率，但后期隨著支出水平的提高需要相應提高保險繳納費率，其本質上屬于后代養老的模式。

養老保險的基金式是指養老保險體系的運行是依靠設立一種基金，通過基金規模的投資增值來支付未來的養老津貼，這種籌資模式可以實現較長一段時期內較為穩定的保險費率，但在初期運行時的保險費率較高，其本質上屬于自我養老的模式。

此外，還有將現收現付式和基金式兩種養老保險相結合的部分基金式籌資模式，即在控制繳費率覆蓋支出水平的基礎上為未來的支出進行一定儲備，這樣可以讓初期的保險費率較低，不過后期還是需要相應提高保險繳納費率，但低于完全的現收現付式，屬于較為折中的籌資模式。

（二）我國養老保險改革歷程

我國養老保險體系真正改革的起點相對西方發達國家較晚，約在20 世紀80 年代初期，以第十二屆三中全會作出的重大決策部署為標志，開始了三個階段的改革歷程。

第一階段是從20 世紀80 年代初期到1997 年，主要是不同地方各自探索的階段，跨度約15 年，嘗試改善企業退休負擔畸輕畸重問題，摸索企業和職工按比例繳納保險費用，實施養老保險社會統籌制度等。這個階段的探索看似分散和盲目，但都是在中央的領導指揮下進行，此階段發生的標志性事件是在1984年，勞動人事部牽頭向國務院呈報了《關于統籌全民所有制單位退休基金的報告》；此后在1991 年國務院根據探索實踐經驗發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，豐富養老保險機制的籌資模式、確定了養老保險體系要預留部分積累等方面；接著在1997 年嘗試統一各試點的具體方法，由國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，初步實現全國統一的養老保險框架。第二階段是1998 年至2012 年，跨度同樣約15 年，是全國統一養老保險體系形成的階段，此階段發生的標志性事件是在21 世紀初，在深化國企改革的背景下，由地方政府接管部分行業統籌，國家財政系統負責為養老保險基金提供必要的補助；以及在東北地區開展了完善社會保障體系的試點，其中重點內容是“做實”養老保險個人賬戶，通過一定時間的試點探索，國務院在2005 年發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，增加了養老保險的覆蓋面，在繳費比例和待遇計發方面進行了調整，并隨后實施了基金預算管理制度；同時我國逐步實現多層次養老保險體系的構建；并積極拓展農村養老保險體系，從2009年的試點到2012 年的普及，新農保和城居保制度得到基本落實，標志著全民參保的基本形成；同期頒布和實施了社會保險法，在法律層面對我國養老保險體系的構建和落實作出了有力的保障。第三階段是從2012 年黨的十八大至今，是養老保險體系的系統性深化改革的階段，至今已有9 年時間，此階段發生的標志性事件是合并新農保和城居保為城鄉居民基本養老保險，推動了養老保險制度的整體化進程；同時合并機關事業單位和企業職工的養老保險機制，進一步提高了養老保險體系的公平性。此階段還出臺企業職工基本養老保險中央調劑制度，增進了養老保險體系的穩定性和可持續發展；并開展個稅遞延型商業養老保險試點，進一步推動商業養老保險的具體落實，促進商業養老保險的長遠發展。第三階段在前期階段的基礎上，對養老保險體系進行了深入的改革和優化，以構建多層次養老保險體系為目標，探索養老保險體系的有效改革路徑。

三、我國養老保險改革存在的問題及成因

（一）現收現付制轉型基金制過程中會惡化福利

段國強通過構建福利經濟學模型分析了中國養老保險體系改革問題[1]，構建了養老保險供求曲線，如圖1 所示。

圖1 養老保險供求曲線

因為沒有規定參保率的要求，供給曲線是以縱軸相交的形式來展現，是圖1 中的S0 曲線，并與縱軸相交在E 點處，通過創建符合基金制與現收現付制的混合程度的模型進行推算，指出我國養老保險體系從現收現付制向基金制過渡的過程中不能發生帕累托效率，轉型的過程中，基本可判斷引發社會福利的惡化是必然結果，增加了社會的負擔。

（二）養老保險基金的保值和增值難

城鎮職工養老保險制度在最初設計時主要是為了幫助國企脫困，減輕企業的社保壓力，并沒有考慮到農民工進城務工、養老基金保值增值等問題，目前我國關于養老保險基金的規定是要求在預留2 個月的支付金額后，余下的資金主要用于購買國債，所獲收益全部歸于基金并免稅。由于該項規定過于保守，導致大量養老保險基金只能獲取很低的收益水平，在通貨膨脹的影響下，甚至可能貶值，現有的養老保險基金投資方式很難實現養老保險基金的保值和增值。

福利經濟學認為，社會老齡化加劇，需要對應填補更多勞動產出，提高勞動生產率、延遲退休年齡、提高就業率等都是提高社會財富產出的途徑，但客觀經濟發展往往也難以人的主觀意志為轉移，需要贍養的人口不斷增加而繳納保費的人口在不斷減少，各種改善措施所起到的作用往往是間接而緩慢的，而且不確定性較高，探尋更加積極的養老保險基金投資方式成為迫切的、必然的需求，要兼顧養老保險基金投資的安全性和收益性，成為養老保險基金投資管理的難點。我國金融市場尚不完善，難以照搬西方養老保險基金的市場化保值增值方式，探索有效的養老保險基金投資方式任重而道遠。

（三）社會養老保障制度并軌存在異議

當社會基本制度發生改變時，往往牽動既有利益格局的變化，從而導致社會上部分人群增加福利水平，而減損另一部人群的福利水平，如果某項政策改革能夠在造福某部分人群的同時不損害其他人群福利，那么這項政策改革就是有效率的改革，但在實踐中較難達到理想狀況。在養老保險制度的并軌改革中，在增加了企業職工福利的同時，對機關事業單位職工的福利造成了損害，因此社會上出現了一些質疑的聲音，為了妥善處理改革引發的一系列問題，有必要充分研究此項改革的后續社會反饋，福利經濟學中的李特爾補償標準可以用于分析這一問題，為改革的可行性提供了參照。

（四）農村養老體系不健全

國際慣例上關于社會人口老齡化的定義是超過60 歲的人口占比超過10%或者超過65 歲的人口占比超過7%。按照國際標準來衡量國內社會，2021 年人口普查數據顯示，我國65 歲以上人口占比已經達到13.5%，符合國際標準的老齡化社會。從人口規模上來看，中國擁有規模最大的人口總量，在地域分布上呈現出以農村人口為主的特點，所以農村需要贍養的老年人口在絕對總量上占比最多、增長最快，是中國社會老齡化最大的壓力落腳點。由于農村養老是我國養老體系的基本盤，所以妥善解決農村養老問題關系著國家整體的和諧穩定。

在福利經濟學的視角下，當我國城鎮建設不斷轉化、瓦解農村占地時，農村家庭結構、規模、功能也在不斷發生改變，農村年輕人口不斷被城市吸收，傳統的農村家庭養老模式逐漸消失，農村老年群體不斷增加的壽命和農村貧困的現狀，讓農村養老保險體系的建設面臨諸多困難和挑戰。目前，我國農村養老保險體系建設力量仍然非常薄弱，養老保險覆蓋面仍然較低，很多農村老年人仍然需要依靠家庭養老，同時，農村老年貧困人口群體數量龐大，加速農村養老體系的建設迫在眉睫。目前我國農村在養老方面存在的問題主要有兩點：

第一，養老沒有經濟保障，養老保險覆蓋率低。由于農村地區的經濟基礎較為薄弱，養老服務的發展基礎也較為落后。從家庭養老的角度看，農村待業人員相對偏多，則家庭收入受限，家庭養老條件下降。農村為51-60 周歲的人口建檔立卡為貧困戶，這些人財富積累少，收入水平低下，晚年生活難以保障。農村養老在社會、家庭和個人層面都存在經濟條件較差的問題，這使農村養老缺少經濟資源保障，同時農村居民的養老保險繳納率不高，缺少晚年退休保障的居民，晚景生活十分堪憂。第二，農村養老服務發展不成熟。農村很多老人需要他人照顧生活，并且對機構養老和社區養老有比較高的需求度。但是目前農村的社區養老普及率不高，資源也較為短缺，需要提高養老服務水平，加強醫療保健服務和生活家政服務的質量，為老年人提供充足的服務資源。

四、完善我國養老保險制度對策

（一）提升勞動者的勞動生產率

在我國養老保險改革的過程中，市場經濟的發展趨勢顯示通貨膨脹和資產縮水是大勢所趨，所以現有的養老金總體價值在未來也將要面臨貶值的情況，為了促使中國養老保險體系順利改革，要重點關注如何科學地提高勞動者的勞動生產率，從而促使整個社會產出水平的提升。曾有經濟學家精準地抓到了養老問題的關鍵（Nicholas Barr,2000），即產出及其增長問題[2]，現收現付制或者基金制的爭論并非是主要問題，這兩種體制本質上都是社會現存退休人口對當代工作人口產出的索取，是當前退休人口在其就職期間為自己儲蓄的對未來社會產出的索取權，這種索取權在基金制模式下體現為個人賬戶的貨幣權利，是顯性的，在現收現付制模式下體現為政府的隱性債務，隱性債務平衡主要通過向當前的工作人口征稅來解決。所以，當社會整體的勞動產出總量不變或下降時，即使是基金制也無法解決問題，社會經濟的通貨膨脹、資產縮水的現象會大概率發生，那么養老金的實際價值也難免降低，所以，推動養老保險體系改革的關鍵問題必然是勞動生產率的提升問題，當社會產出呈現為總體上升趨勢時，在相同的消費水平下，現收現付制可以承受更高的贍養率，所以政府要在積極促進社會產出增加、勞動生產率提升的情況下，將通貨膨脹率和養老金指數互相關聯，統籌規劃和指導當前在職人員與退休人員、未來退休人員的經濟福利、經濟增長分享安排。雖然當前中國養老保險的現收現付制度難以承擔社會老齡化加劇帶來的負擔，但可以嘗試通過提高勞動人口的勞動生產率來改善問題，讓增加的社會財富產出來匹配逐漸增加的贍養人口比例。所以養老保險的現收現付制度的可持續性研究將最終轉化為對勞動生產率、生產水平提升的探究。在福利經濟學的視角分析下，中國養老保險體系改革合理引用現收現付制是有必要的，有利于社會經濟福利的整體性改善。

（二）發揮養老保險基金的金融功能

國外養老保險基金的保值增值經歷了三個階段，在20 世紀80 年代之前主要通過投資國債、定期債券；80 年代到90 年代，主要投資企業債券和股票；90 年代以后轉向投資海外證券，養老基金已經成為發達國家重要的投資機構之一。我國的養老保險基金保值增值方式還對應于西方國家的第一階段，與現代社會多樣化的投資方式相比過于保守，應探索多元化的投資方式，發揮養老保險基金更多的金融功能，開發更多兼具高收益和安全性的投資，在短期、中期、長期投資上靈活配置，拓展更多的投資領域。養老保險基金的金融功能特性有很多顯著的優點，包括規模大、收支較為穩定、容易通過精算控制、投注量能影響證券價格等，積極發揮養老保險基金的金融功能可以促進養老保險基金的保值增值。以社會福利最大化為基本原則，養老保險現收現付制和基金制存在一個最優的混合比率，隨著中國社會進入老齡化，以現收現付制為主的養老保險體系需要增加基金制的比例，積極探索新的金融衍生工具，例如根據養老基金在未來固定時間支付特定數額的特點發展出的平均期限匹配投資策略，衍生出零息債券、擔保收入合約、超長期債券等。根據養老保險基金對于資金安全性的特殊需求，可以發展指數化的投資產品，由市場指數品質組成的指數化基金可用于構成養老基金組合的核心。

（三）宣傳社會養老保障制度并軌的益處

在福利經濟學視角下，養老保險制度并軌改革具有兩大意義：

一是增進了養老保險制度的公平性，突出其再分配功能，回顧歷史可以發現，在機關事業單位與企業養老保險制度未統一時期，兩種制度各司其職，大量養老保險資源被機關事業單位占據，機關事業單位的退休人員待遇水平明顯高于企業退休人員，養老待遇的懸殊差距是社會不公平的主要表現之一，引起了人民群眾的廣泛不滿，增加了社會的不穩定因素，通過養老保險并軌改革使養老保險資源向企業職工傾斜，在很大程度上均衡了養老保險資源的分配，增加了公平性和穩定性。二是提高了養老保險制度的效率，在一定的時間段內，國家內部能夠用來實施養老保險的經濟資源相對匱乏，所以需要更高效地配置養老保險資源，提高養老保險資源的利用效率，增加社會居民的整體福利水平。養老保險制度并軌對于提高養老保險制度效率的作用體現為：養老保險并軌能夠產生積極的社會效應，企業職工的總量要遠遠大于機關事業單位職工總量，對于社會勞動效率具有很大的影響，通過提高企業職工退休待遇，可以最大限度地激發社會上的勞動熱情，提高經濟社會的發展效率。根據福利經濟學中的李特爾補償標準，當前的社會養老保險制度并軌改革對于社會整體是有益的。李特爾補償原理中的“補償”是虛擬補償，并非實際補償，如果出現了實際補償，則該項社會變革屬于帕累托改進，屬于有效率的改革。在李特爾補償標準的衡量之下，養老保險并軌改革也并非帕累托改進，從提高企業職工的退休福利到補償機關事業單位職工的退休損失是一種虛擬補償。從另一個角度看，李特爾補償標準的衡量之下的福利增加方補償福利受損方后，能夠有所剩余，那么對于社會整體而言就是福利水平的提高，從而論證此項改革是有效率的。在養老保險并軌改革的短期時間內，雖然使機關事業單位的退休福利轉移到企業單位，但此項改革措施能夠讓社會勞動生產率得到提高，加速經濟社會發展并促進整體福利的提升，所以長期而言是有充足的積極意義的。綜上所述，要妥善安撫因養老保險并軌改革而激發的不滿情緒、質疑言論、反對意見等社會消極反饋，就要加強宣傳養老保險并軌改革的好處、意義和必要性，提高社會的思想意識，營造支持養老保險并軌改革的社會氛圍。

（四）加強農村養老保險體系的完善

政府應積極采取多種措施來促進農村養老保險體系的完善，一是根據科學模型計算來合理提高農村養老保險補貼；二是財政不斷增加對農村養老保險的支持；三是積極助力發展農民多種基本權利的保障機制，包括知情權、表達權、監督權等；四是提高有關單位新農保經辦管理的水平，在考核、績效、評比等環節上充分激勵工作人員提高工作效率。一方面，政府應進一步完善養老補助機制，對于特貧特困戶，要簡化審批流程，積極探索將信息技術應用于辦公中，提高養老補助金申請審批效率，提高農村居民的養老保障水平。同時，要強化專項資金管理，確保補助金落到實處，用到實處。資金管理要做好統籌規劃，有效提升當地養老服務水平，強化養老專項資金監管水平。同時，加強對養老保險的宣傳，穩步推進農村養老保險覆蓋面的擴大。另一方面，政府還需要大力推動社區養老體系的發展，以緩解當地家庭、個人的養老壓力，這需要政府財政支持進一步加大力度，彌補當地經濟發展薄弱的虧缺，使當地養老服務質量得到明顯提高。政府需要加強對社區養老服務的宣傳，提高農村居民對社區養老的了解和接納程度。

五、總結

本文主要從福利經濟學視角出發對我國養老保險制度的改革問題進行探究，在闡述養老保險相關概念和我國養老保險改革歷程的基礎上，對我國養老保險改革存在的問題進行了分析，包括實施現收現付制會在轉型過程中惡化福利、養老保險基金的保值增值存在困難、對社會養老保險實施并軌引發異議、農村養老體系建設不健全等，針對問題提出的制度對策主要有積極提高勞動者的勞動生產效率、充分發揮養老保險基金的金融功能、宣傳社會養老保險制度并軌的益處、加強農村養老保險體系的完善等，對現存問題給出了具有針對性的改善策略，以期能夠為有關工作人員和研究人員提供參考和借鑒，促進我國養老保險體制順利實現充分、良好、有效的改革，從而增進我國社會整體福利的進一步提高。