人大履職實(shí)踐中的“全過(guò)程民主”

程竹汝

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是“全過(guò)程民主”實(shí)踐的主渠道。“全過(guò)程民主”只有在人大履職實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)，人民民主作為“全過(guò)程民主”才是現(xiàn)實(shí)的和經(jīng)驗(yàn)性的。圍繞人大的履職過(guò)程，充分發(fā)揮代表作用與民眾的全流程參與、制度化協(xié)商相結(jié)合，集中體現(xiàn)著人大履職實(shí)踐中的“全過(guò)程民主”。

第一，議題設(shè)定。無(wú)論是立法還是監(jiān)督，其議題的形成都可以看作是人大決策過(guò)程的起始階段。長(zhǎng)期的履職實(shí)踐中，這一階段的民主機(jī)制不斷健全，業(yè)已形成的主要機(jī)制有：面向社會(huì)的議題征集、人大組織的立法調(diào)研、代表或民間立法建議、議題聽(tīng)證、議題協(xié)商、議題專(zhuān)家評(píng)估、議題論證等。這些民主機(jī)制是人大履職體現(xiàn)“全過(guò)程民主”階段性的重要形式。近年來(lái)許多地方人大在立法和監(jiān)督議題的形成過(guò)程中，積極探索有效的民主機(jī)制，形成了民眾廣泛參與同人大履職組織化過(guò)程的有機(jī)結(jié)合，并普遍建立了相應(yīng)的制度安排。立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范普遍建立，監(jiān)督項(xiàng)目類(lèi)似的工作規(guī)范也在積極探索中。比如，上海市人大常委會(huì)規(guī)定，履職中要“不斷健全與社會(huì)公眾的溝通機(jī)制” “充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，建立健全立法決策論證咨詢(xún)機(jī)制” “市人大常委會(huì)在編制立法規(guī)（計(jì)）劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體向社會(huì)公開(kāi)征集立法規(guī)（計(jì)）劃建議項(xiàng)目”。

第二，政策方案形成。政策方案是議題內(nèi)涵的充分展開(kāi)和規(guī)范化，是制定政策過(guò)程中最需要凝聚更為具體的社會(huì)需求和智慧的階段，也是最需要發(fā)揚(yáng)民主的階段。人大履職實(shí)踐中，這一階段的民主機(jī)制主要有：專(zhuān)家咨詢(xún)、立法聽(tīng)證、立法協(xié)商、草案社會(huì)公開(kāi)等。這些民主機(jī)制是人大履職體現(xiàn)“全過(guò)程民主”的又一階段性的重要形式。制度化是這些民主機(jī)制現(xiàn)階段的基本特征。比如：將法律法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)是人大民主機(jī)制由來(lái)已久的做法，近年來(lái)這一做法的制度化不斷得到強(qiáng)化。為了不斷健全人大與社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，各級(jí)人大常委會(huì)還紛紛建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，作為人大工作直接聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)的“直通車(chē)”。實(shí)踐表明，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是人大工作民主機(jī)制非常有意義的制度創(chuàng)新。

第三，政策實(shí)施反饋和監(jiān)督。現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)已進(jìn)入實(shí)施階段的政策進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，進(jìn)而不斷予以完善是政策過(guò)程表現(xiàn)最為經(jīng)常性的現(xiàn)象。對(duì)我國(guó)而言，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已然形成的條件下，就更是如此。對(duì)業(yè)已實(shí)施的法律進(jìn)行檢查、評(píng)估，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施法律和履職情況進(jìn)行監(jiān)督，是人大極其重要的職責(zé)和經(jīng)常性的工作。人大履職實(shí)踐中，這一階段較具特色的民主機(jī)制主要有政策評(píng)估、預(yù)算監(jiān)督等。立法評(píng)估目前已構(gòu)成許多人大固定的工作環(huán)節(jié)，通過(guò)評(píng)估為進(jìn)一步完善法律提供參考。在一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，探索第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估是近年來(lái)人大履職的一項(xiàng)新做法。評(píng)估中更加注重聽(tīng)取公眾特別是有關(guān)執(zhí)法部門(mén)和法律適用主體的意見(jiàn)，體現(xiàn)了民主新的形式。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)就多次采用第三方評(píng)估。人大履職實(shí)踐中，監(jiān)督職責(zé)在認(rèn)識(shí)上和工作中越來(lái)越受到重視，黨的十九大和十九屆四中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)要“健全人大對(duì)‘一府一委兩院監(jiān)督制度”，強(qiáng)化人大的監(jiān)督功能。參與式預(yù)算監(jiān)督就是地方人大強(qiáng)化人大監(jiān)督職能的新探索，它反映了在最普遍和最重要的公共資源領(lǐng)域，民意的張揚(yáng)和民主機(jī)制的創(chuàng)新。

總之，人民代表大會(huì)履職實(shí)踐中的民主機(jī)制將“人民民主是一種全過(guò)程民主”論斷建立在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)基礎(chǔ)上。基于中國(guó)的民主實(shí)踐，“全過(guò)程民主”不僅是一個(gè)揭示民主實(shí)踐特征的概念，而且也是一個(gè)規(guī)范性的民主范疇。就人民代表大會(huì)制度的進(jìn)一步完善而言，其規(guī)范性的內(nèi)容主要包括：“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，保證各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，保證各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，健全人大對(duì)‘一府一委兩院的監(jiān)督制度”。

（作者系中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，上海市委黨校教授、博士生導(dǎo)師）