全球公域視閥下的網絡空間治理與中國網安政策

◆陳煒昊

網絡安全綜述與趨勢

全球公域視閥下的網絡空間治理與中國網安政策

◆陳煒昊

（吉林大學 吉林 130000）

目前全球各國傳統邊境已基本劃定，而資源豐富的全球公域正日益成為世界新的利益紐帶。隨之而來的是全球治理議程的興起、公共性議題大量涌現，一方面使各類傳統意義上的排他性公共資源走向超越國家主權界限，另一方面也使各類非排他性公共資源逐漸被主權性覆蓋。以網絡空間為例，聯合國等傳統國際組織在全球網安治理議題中較為乏力，中國等發展中國家需要積極提出方案，嘗試協調廣大不發達國家、發展中國家與發達國家的共同利益。

網絡安全；全球公域；網絡空間治理

1 全球公域治理理論的發展與特征

1968年經濟學家哈丁提出公地悲劇假說[1]，認為當牧民們被允許免費使用一塊公共牧地時，每個人都會擴大養殖規模，最終由于過度放牧導致牧場被破壞，令所有人的整體利益受損。此后，這一假說被引入多個學科并被推至全球范圍。在國際關系領域，其衍生出了全球公域概念。早在十七世紀，格勞秀斯的《論海洋自由》和塞爾登的《閉海論》中有關海洋歸屬權的爭論，就反映了世界對于建立公共空間秩序的訴求。發展至今，全球公域已經包含了幾乎所有關乎全人類共同利益而不處于特定國家主權管轄權之下的公共空間，例如國際空域、公海、地外空間、極地、網絡空間等。聯合國更是將其簡潔的描述為“不屬于國家管轄的資源或區域[2]”。

全球公域所代指的空間是先于定義而存在的，海洋、宇宙、極地等甚至都是先于人類而存在的自然資源。對于這些空間的關注發軔于技術的進步，例如國際社會對于海洋的高度關切始于人類掌握遠洋航行技術。各國最初針對這些空間制定的規范也從來不是基于資源的有序開放，而是技術優勢國著眼于鞏固自身技術壁壘并力求在有限時間內開發更多資源。這是由于全球公域具有包容性利益和排他性利益兩種相互矛盾的特征。以海洋歸屬權之爭為例：格勞秀斯基于海洋的包容性利益，認為由于海洋的廣袤而無法被個體占有、由于人類對于海洋資源存在共同訴求而不能被個體占有，因此海洋應被視為全人類之共有財產并為全人類自由使用。塞爾登基于海洋的排他性利益，認為既然創世紀中記載上帝將海洋中魚群的支配權交予亞當，也就相當于將海洋本身交予亞當，英國人作為亞當之后裔將繼承海洋的所屬權，同時英王將享有對海洋之主權[3]。為了調和這兩種矛盾的利益，《戰爭與和平法》最終提出了公海自由與近海主權并行的兩軌原則[4]。

值得注意的是，這兩種利益的比重在不同類型的全球公域中是不同的、在不同時期的同類型全球公域中亦不同：

（1）從技術角度分析，社會科技水平的進步乃至人類生理構造的演化會使國家逐漸對特定全球公域形成一定的有效管轄能力或加速該公域內某項資源的消耗，進而使得這一公域中的排他性利益壓倒包容性利益，最終甚至使其不再作為公域而存在。例如，赤道國家為尋求自身在地球靜止軌道資源（該軌道垂直于赤道上方）上的優勢地位而提出了《波哥大宣言》。《宣言》實質上是更多國家掌握衛星技術后，不滿于美國對該資源大量占有，進而以八個赤道國家為首開始試探建立軌道資源的開發秩序。

（2）從國際法視域分析，當公域中的排他性利益上升到一定程度時，國家會趨向于將資源開發行為認定為主權行為。楊嶸均從行使過程角度歸納了主權行使的四個特性：物質性、邊界性、最高和獨立性、歷史性[5]。而反過來看，一旦國家掌握的某項權力符合這四個特性，就可以在一定程度上認為該國家能行使該項主權。仍以地球靜止軌道為例：在衛星技術被世界廣泛應用之前，能利用地外軌道的國家很少。因此即使地球靜止軌道的衛星容納量有限，國際電聯仍僅采用先登先占的原則對衛星所處軌道位置和頻率進行登記。進行登記和協調后衛星歸屬國就享有該軌道位置和頻率的使用權，且先登記國家在同等條件下比后登記國家享有優先權[6]。在美國等技術優勢國發射出第一顆衛星的時候，技術屏障體現出了類似地理屏障的作用：沿海國家擁有領海，而內陸國家沒有，因此沿海國家天然對于領海享有歷史性的主權（直至內陸國家能通過新的特有手段控制海域）；發達國家擁有技術，而其他國家沒有，因此發達國家天然對于軌道資源享有歷史性的主權（直至其他國家掌握所需技術）。美國等技術發達的國家通過不斷占有有限的軌道位置和頻率，使得他們能在短期以此獨享的物質基礎捍衛和鞏固國家利益，展現權力的物質性；先登先占原則又允許這些國家可以通過及時更替老化的衛星令這一物質基礎得以長期存在，令占有行為產生了“永久的”排他性，即表現了權力的最高和獨立性。在此前提下，只要美國等國家能夠簽署文件對軌道位置和頻率進行劃分，就等于令地球靜止軌道產生了分界，主權行使的四個特性都被滿足，這些國家發射衛星的行為就在事實上等同于行使主權。

因此，在公域資源開發的實踐之中，國際社會意識到如果以先占或圈占的方式將全球公域資源進行分割或由有限多方對其共管，都會使多數的利益長期落入強者之手，并會在權力對比變化時對整體開發秩序造成重大影響。目前全球公域治理中的權力分配通常是通過制度性權力來體現。方式通常可以是掌握治理活動中議程設置的能力，或將個體的偏好嵌入規則制定之中引導集體偏好的形成，從而使全球公域的治理方向有利于自身。治理制度和規則的創設和運行本質上是一個成本核算、相互博弈的復雜過程[7]。

2 全球網絡空間治理的現狀與挑戰

網絡空間是目前最特殊的全球公域。甚至有學者認為網絡空間只是部分意義上的公域。依照國際電聯定義，網絡空間可以描述為“由計算機及其系統、網絡及其軟件、各種數據以及用戶在內的所有要素或部分要素組成的物理和非物理領域[8]”。因此網絡空間應當看作信息通信基礎設施的自然延伸：一國對其國內的信息通信基礎設施享有主權，就理應管轄出現在相應空間的信息通信技術活動、信息通信技術系統及其數據[9]。但需要注意到，空間是社會關系的產物[10]。網絡平臺上由用戶交互形成的網狀拓撲數據結構（虛擬社群）的邊界不與地理因素相關，而與人的身份、信仰、所處環境等社會因素相關；且各網狀結構并不獨立，而是表現為出無數重疊的社群。網絡空間作為伴隨通訊技術進步而從一般社會空間中延伸和分化出來的新的空間形態，是一個兼具客觀物質性和意識流動性的二元空間。而國家主權是有地域性的，一國管轄的地域與范圍，乃至方式和途徑都是有據可依的。網絡空間的跨地域性勢必會導致一國家進行網絡治理時產生效果外溢，進而侵犯別國主權。網安政策乃至網絡國防因此也是隨著國家技術進步和管理優化動態變化的，呈現出“活動軟性化、邊境彈性化、手段多樣化、范疇全域化和力量多元化的特征[11]”。綜上，在無法標注網絡空間邊界前，各國的網絡空間治理政策不僅應當在法理層面維護自身主權，也需要在實踐層面重視其公域屬性。

網絡空間治理涉及網絡生態的各方各面，國內有學者將網絡空間的治理議題劃分為三種類型[12]：一是協調互聯網自身運行所依賴的技術架構和重要基礎資源的管理與分配，二是論證傳統國際法規則在網絡空間中的適用性，三是解決由網絡空間引發的各種具體社會問題。為此，全球網絡空間治理需要一份“各國政府、私營部門和公民社會根據各自角色和作用共同制定和實施的關于互聯網發展和使用的共有原則、規范、規則、決策程序和方案[13]”，“是一項復雜的制度安排[14]”。復雜性更使全球網絡空間治理體現出國家間不同立場的對峙。第13屆聯合國預防犯罪大會的報告顯示，全球范圍內遭受網絡犯罪的受害者已逾百萬，特別是欠發達國家因為網安系統不完善使得其保護公民不受網絡犯罪傷害的需求尤為迫切[15]。正是因為技術落后，這些國家反而傾向于內向型的封閉政策，而僅憑其國內力量又很難及時填補網安缺口，形成矛盾。大國則依仗信息技術、信息市場和信息資源等方面的優勢，支持開放性政策。而大國之間又存在各自的技術優勢，形成了不同集團相互否定議題的局面。面對這一情況，聯合國發揮平臺優勢，通過多個機構分化議題，意圖促進各方合作。

目前全球協作體系下，涉及網絡空間治理領域的主要機制及組織有聯合國框架下的五個模塊：信息安全政府專家組、打擊網絡犯罪政府專家組、國際電信聯盟（ITU）、信息社會世界峰會（WSIS）和互聯網治理論壇（IGF）。

信息安全政府專家組隸屬聯合國裁軍和國際安全委員會，主要工作范圍是排查網絡空間現存及潛在的威脅并在必要時采取聯合措施應對威脅，議程主要圍繞維護網絡安全、國際法在網絡空間的適用等。打擊網絡犯罪政府專家組隸屬聯合國預防犯罪和刑事司法委員會，是聯合國框架下探討打擊網絡犯罪國際規則的唯一平臺，議題主要包括，網絡犯罪的立法、定罪、調查、電子證據、國際合作等。ITU是聯合國體系內負責通信傳播的專業機構，21世紀后，其關注點從信息通信技術轉向網絡，嘗試制定并推行網絡領域的全球規則。WSIS旨在為信息社會的協調發展制定規劃、利用信息通訊技術潛力促進全人類的進步，同時提出“多利益攸關方”模式賦予非國家行為體參與網絡空間治理的合法性。IGF旨在促進各國的政策對話溝通，加強各方的理解與合作，為發展中國家提供參與網絡治理議程的機會。

可以說，兩個專家組和國際電聯作為聯合國內部機制，主要負責喚起更多國家參與全球網絡安全治理的意識，并組織提出規范；峰會和論壇作為聯合國外部機制，主要以會議的形式促進多邊交流并吸納非國家行為體參與討論。這一體系已首先從技術性規范入手，在數字貿易規則和知識產權保護兩個爭議小、需求大的領域取得一定建樹。但整體而言，其效率比較緩慢：這五個模塊的確起到了喚醒更多國家參與網絡治理的意識，可具體行動方面，UNGGE自2017年起就由于各方在國家責任、反措施等方面的分歧無法發表共識報告[16]，峰會和論壇也受制于缺乏約束力導致會議成果的政策轉化困難[17]。

對于全球網絡治理問題，部分國家和非國家行為體比聯合國體系更加積極，也在嘗試提出規范、掌握議程設置的主動權，例如：微軟在2017年2月提出《數字日內瓦公約》和《網絡安全技術協議》、GCSC分別于2017年11月和2018年5月提出捍衛互聯網公共核心和保護選舉基礎設施兩項規范、多家科技龍頭公司于2018年2月簽署《安全數字世界信任憲章》、法國于2018年11月提出《網絡空間信任和安全巴黎倡議》、歐洲議會于2019年3月通過的《網絡安全法案》以及英、美等27國于2019年9月發表《網絡空間負責人國家行為問題聲明》等。

以上框架盡管背后都有相對充足的理論研究支持，但都滲透著不少倡議者的自身偏好，由國家提出的規范尤其如此。例如2019年末的《網絡空間負責任國家行為問題聲明》，就與美、德等國此前發布的《布拉格提案》一樣，將5G安全的焦點集中于供應商和供應商所在國，暗示各國站隊，以規范之名行抵制之實。既然沒有哪一方具備決定性的權力或壓倒性的技術優勢，也就很難形成統一的權威、有效的規范。在這種情況下，聯合國可以憑借其平臺優勢、國際信譽和第三方中立身份開展整合和協調的工作。誠然，聯大通過的規范也不是完全客觀和中立的，大國權力博弈的結果會影響協議的形態。但聯合國的議事規則和會議解決爭端的慣例能夠在程序上對規范進行篩選。中國政府也曾表示[18]，“中方一貫主張在聯合國框架下制定各方普遍接受的網絡空間國家行為準則…各國應遵守以《聯合國憲章》為基礎的國際法，致力于維護網絡空間的和平與合作…在網絡空間將進攻性軍事行動合法化，把網絡空間變為新的戰場，這將推升國家間網絡沖突和摩擦的風險，無助于維護網絡空間和平與安全”。

3 中國的網絡安全政策發展

與西方發達國家相比，中國有自身發展的特殊性：中國是在還未完成工業化的情況下，直接進入到信息化社會。在過去20多年互聯網發展進程中，人們對信息的需求處于較為饑渴的狀態，缺乏對網絡信息和行為的識別能力和自保意識，使中國網絡安全更加脆弱。同時，中國缺少對核心技術的掌握，使得在網絡安全建設的手段和工具上長期落后于人。因此，過去中國的網絡安全經歷了三個階段：

3.1 被動反應階段

早期的互聯網主要用于科學研究，治理議題多以互聯網的架構設計和協議開發為主，網絡空間甚至沒有成形，治理模式則屬于典型的以技術治理為特征的社群自治[19]。傳統國際關系中以國家為主體的力量格局并未在這一階段的網絡空間中體現[20]。20世紀90年代互聯網商業化之后，隨著IANA協議簽署，專家退出管理層、根域名和IP地址一直開始在美國政府的控制之中（2016年，隨著IANA協議的失效，國際組織ICANN接手域名系統的管理。然而由于高技術門檻與傳統治理機制的歷史沿革，ICANN的專家和管理人員仍主要來自美國，其自身也需接受注冊地美國加州的法律管轄，機構的實際決策程序仍主要反映發達國家利益（參見：張捷《美國真的放棄了互聯網管理權了嗎？》，世界社會主義研究，2017第4期）。中國1994年正式接入互聯網，面對大量不可控的西方意識形態滲透，僅兩年后就推出網絡審查系統，即“防火墻”。系統一方面保證對網絡輿情波動的穩定有效檢測，另一方面則是開始針對外網進行系統性過濾。在不對等的傳播語境中，中國并不是唯一進行網絡審查的國家，中國推出防火墻的同年，德國也利用審查系統禁止其公民訪問托管于CompuServe（美國大型信息服務機構）的新納粹網站[21]。被動回應網絡霸權是這一階段許多國家的尷尬處境。

3.2 主動回應階段

在威脅之下，各國都意識到掌握網絡空間治理自主權和加強網絡安全建設的重要性。有所措施的第一步，是需要確認各個國家在網絡空間的合法性地位和限度。因此：我國在2010年發布的《中國互聯網狀況》白皮書中明確表示“互聯網是國家重要基礎設施，中華人民共和國境內的互聯網屬于中國主權管轄范圍，中國的互聯網主權應受到尊重和維護”。隨后中國在三個層面針對性的部署了網絡安全戰略：

（1）積極參與合作。為彌補技術和經驗不足，中國一方面積極參加聯合國框架下的多邊協商合作；另一方面重視國內相關研究院所和高校的國際交流合作。同時，中國也在主動尋找朋友。基于習近平提出的建立連接21世紀“數字絲綢之路”的倡議（下稱數字絲路）[22]，中國幫助網絡信息技術相對落后的絲路沿線國家縮小發展差距、消減數字鴻溝，使之成為中國建設網絡安全框架中的朋友。使中國在未來有希望聯合發展中國家一道形成抵御網絡霸權的基礎。數字絲路也圈定了相當一部分網絡人口和更多潛在網絡人口，使中國有機會自行探索跨國網絡治理的有效方式。

（2）堅持綜合治理。中國作為網絡空間的后來者，充分發揮后發優勢，借鑒了部分國外先進經驗。2016年國家網信辦發布《國家網絡空間安全戰略》[23]，從國際、國內和公民三個層次制定了和平、安全、開放、合作、有序五項具體的目標，提出了維護網絡空間和平安全的四項原則，明確了推動網絡空間和平利用與治理的九大任務。具體覆蓋了遏制信息技術濫用、打擊跨國網絡犯罪、彌合數字鴻溝、保障公眾隱私、確保信息系統穩定等多個議題，為未來完善網絡空間治理政策提出框架性指導。

（3）完善制度建設。首先在領導管理體制方面，自1996年國務院信息化工作領導小組成立后歷經數次改組，于2018年建立中央網絡和信息化委員會，基本確立了中國互聯網管理體制，解決了多頭管理、權責不符等歷史問題。其次在法治建設方面，僅過去5年，已經出臺《中華人民共和國電信條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《網絡安全法》、《電子商務法》等多部法律文件，逐步填補網絡治理中的制度空白。

總體而言，21世紀以來中國擺脫了亡羊補牢式的被動反應階段，為全方位建設中國特色網絡空間治理體系打好基礎。然而隨著中國互聯網產業的發展，中國在全球網絡空間占據了更大的體量，開始與其他國家及利益集團發生摩擦。如何在應對外部挑戰的同時繼續完善治理體系建設，是當前中國需要平衡的一個方面。

4 中國對于網絡空間利益雙重性的態度

全球網絡空間利益的雙重性在各國對外政策中的具體表現是能否承認網絡主權的合法性以及是否應當采取多利益攸關方治理模式。

對于網絡主權的合法性的不同認識導致了各國在全球網絡空間治理的路徑和模式方面的差異。2011年，中、俄、塔、烏四國向聯大提交信息安全國際行為準則，遭到西方國家抵制；2015年，吉、哈兩國加入為共同提案國，共同向聯大提交新版準則，仍然沒有取得國際共識。該文件的旨在強調，各國有權享有網絡空間相關的公共政策問題的決策權，各國的網絡主權應當被認可與尊重。缺失這一共識意味著無法從國際法層面明確限制其他國家通過介入一國網絡空間管理，進而影響其內政。中國對此態度堅定，肯定網絡主權并積極打擊網絡空間中影響國家主權和政治權威的消極因素和不良網絡行為。但這不意味著中國將網絡空間的價值完全視為排他性利益，而是有必要在網絡空間的特定范圍內嚴肅主權的神圣性，不僅使自身網絡空間治理體系得到世界認可，更是保障各國利益不受侵犯。

是否采取多利益攸關方治理模式則意味著是否由政府獨立負責信息基礎設施的安全運行與網絡空間信息管理。網絡空間的超時空性和高開放性導致單一的政府越來越難以在全球化背景下全面履行責任。中國始終在復雜局面下持續有效推進改革開放，價值主張同網絡空間治理的多利益攸關方理論是相契合的[24]。中國支持世界高校、智庫、互聯網企業、非政府組織等共同參與全球網絡治理，同時積極關切廣大尚未具備成熟信息基礎設施的發展中國家。從數字絲路和《國家網安戰略》等政策性文件中，能夠看到中國正努力以負責任的大國姿態彌合數字鴻溝。令更多國家能夠風險網絡空間帶來的包容性利益。

5 小結

由于全球公域的戰略性地位以及本身兼具包容性利益和排他性利益的特征，令各國的根本性沖突長期存在，全球網絡空間規范的形成進程將是一場長期博弈，中國未來的互聯網產業發展也面臨著巨大的不確定性。但是任何國家都不應當獨立搭建或舍棄規范，力求共同可持續發展才是應有之義。中國很早就表達了和平、合作進行網絡治理主張[25]，“全球互聯網治理體系變革進入關鍵時期，構建網絡空間命運共同體日益成為國際社會的廣泛共識。中國希望與國際社會一道，尊重網絡主權，發揚伙伴精神，大家的事由大家商量著辦，做到發展共同推進、安全共同維護、治理共同參與、成果共同分享。”如今，尤其是在中美貿易摩擦趨于常態化的背景下，中國面對著來自多方的技術封鎖與新型貿易壁壘，更要積極堅持多邊主義，成為保護網絡空間負責任的推動者。此外，中國應當借助自身發達的互聯網產業，兼顧促進物聯網、跨國電商等其他非安全領域內的網絡活動建立規范，主動為世界網絡空間治理的全面發展提出方案。如約瑟夫·奈所言[26]，“規范的產生應當爭先恐后，而非停滯不前。世界不應當只去等待一個可能需要數十年并且可能會由于落后于技術發展而不適用的條約。增強信息通信技術領域的穩定和發展需要在更多領域采取行動”。對于不斷演進的網絡空間，許多議題會被技術進步所消滅，更多議題會隨著技術進步而產生，各國需要保持開放的心態，積極解決問題。

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