編制新一輪省市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃的現(xiàn)實問題與建議

韓寶富，白海強，寇婷，鄭廣橋

（1.北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)總公司，北京 100050；2.中海油研究總院有限責任公司，北京 100028；3.黑龍江省第一地質(zhì)勘查院，黑龍江 牡丹江 157011）

0 引言

礦產(chǎn)資源是國家發(fā)展的根基所在，關乎國家實現(xiàn)全面現(xiàn)代化建設的全局。為落實國家資源安全戰(zhàn)略，加強礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護的統(tǒng)籌規(guī)劃，中國已經(jīng)編制實施了三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，形成一套完善的由總體規(guī)劃和專項規(guī)劃構成的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，取得了積極進展和顯著成效。2020 年4月，由自然資源部辦公廳印發(fā)省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術規(guī)程、市縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制要點，全面指導新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制（自然資源部辦公廳，2020a，2020b）。本文分析以往規(guī)劃編制中出現(xiàn)的問題，并結合中國礦業(yè)發(fā)展基本情況以及新一輪規(guī)劃編制重點要求，提出針對性建議，對新一輪規(guī)劃編制工作提供參考。

1 中國礦業(yè)發(fā)展基本情況

1.1 礦業(yè)勘查開發(fā)基本情況

自1949 年以來，中國礦業(yè)得到突飛猛進的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2018 年，中國已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)種類173 種，其中能源礦產(chǎn)13 種，金屬礦產(chǎn)59 種，非金屬礦產(chǎn)95 種，水氣礦產(chǎn)6 種。探明儲量的礦種達162 種，石油儲量35.73 億t，鐵礦石儲量852.19 億t，錳礦18.16 億t，鋁土礦51.7 億t。礦產(chǎn)資源儲量大幅度增長，使中國成為礦種齊全、礦產(chǎn)資源總量豐富的大國之一（表1）。煤炭、鋼鐵、鋁、鎂、銅等十種有色金屬、水泥等主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界前列（自然資源部，2019），成為世界最大的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國和礦產(chǎn)品貿(mào)易國，在世界礦業(yè)發(fā)展過程中做出了巨大貢獻（許勇，2020）。

1.2 礦業(yè)管理基本情況

近些年中國在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用、綠色礦山建設、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價等方面不斷取得新進展（邵思躍，2020）。探索礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理相關政策法規(guī)（表2）、礦業(yè)稅費制度改革和生態(tài)保護修復等方面的新舉措，創(chuàng)新成礦理論，找礦模型及勘探方法，發(fā)明勘查技術新裝備、提高地質(zhì)基礎理論研究程度等方面的新動態(tài)。推進礦產(chǎn)資源法規(guī)修改，礦產(chǎn)資源領域行政審批制度改革，取消和下放一批行政許可事項，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革，繼續(xù)推進礦產(chǎn)資源管理體制和資源稅費改革（陳銘，2019）。積極推進礦山生態(tài)修復，改革完善各項管理制度（國土資源部，2012），部署開展重點區(qū)域廢棄露天礦山生態(tài)修復。加快推進綠色勘查示范和綠色礦山建設，促進礦業(yè)轉型升級。

表1 中國9 種重要礦產(chǎn)資源累積探明儲量

2 省市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃定位和意義

2.1 規(guī)劃定位

省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃原則上要突出承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，重點落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃中對其的目標和任務，同時，要求落實本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃在礦業(yè)領域提出的重大部署，為市、縣級規(guī)劃編制提供依據(jù)；此外，省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃要重點分析省域范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源及開發(fā)利用現(xiàn)狀（宋小梅，2013），通過總結上輪規(guī)劃實施成效以及存在問題，明確預期性、約束性指標，對各類礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用與保護進行總體把控，明確布局安排和準入要求，引導資源合理配置，指導市、縣級礦業(yè)發(fā)展。

市、縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃定位是對上級規(guī)劃目標指標的銜接與落實、重點突出規(guī)劃的可操作性、應因地制宜，精細規(guī)劃管理措施和監(jiān)管依據(jù)。對本級審批發(fā)證（含上級授權審批）的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用和保護活動進行詳細部署安排（邵思躍，2020）。

2.2 規(guī)劃意義

“十四五”時期是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標中承上啟下的關鍵時期，保障國家能源安全、資源供應，生態(tài)安全十分重要。礦產(chǎn)資源規(guī)劃不僅是落實國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略和加強改善資源宏觀管理的重要手段，還是政府部門依法審批、監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護活動的指導性文件。同時，礦產(chǎn)資源規(guī)劃也是緊密結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綱要，銜接國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)中國國土空間一張藍圖的重要途徑。此外，針對現(xiàn)如今世界能源格局以及頻繁爆發(fā)的“能源戰(zhàn)”，礦產(chǎn)資源規(guī)劃對保障國家能源資源安全與生態(tài)安全（丁全利，2020）、推進資源合理利用與保護起到關鍵作用。

3 規(guī)劃編制過程需注意的問題

3.1 上一輪規(guī)劃編制存在的問題

在上一輪規(guī)劃實際編制過程中遇到很多問題，一方面發(fā)現(xiàn)基礎資料缺失、數(shù)據(jù)明顯失真的情況，對后期規(guī)劃論證、實施造成很大困難。另一方面，對于規(guī)劃目標指標、空間布局、重大工程的落實時，出現(xiàn)市縣盲目拔高指標的情況，提出了遠高于上級要求落實的指標，造成規(guī)劃后期執(zhí)行非常困難甚至完全無法執(zhí)行。此外，在上一輪規(guī)劃編制過程中發(fā)現(xiàn)許多縣市不夠重視，不了解政策，不熟悉規(guī)劃，編制經(jīng)費壓低至10 萬元以下，編制單位參差不齊，嚴重影響規(guī)劃編制質(zhì)量。

3.2 明確本輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃的不同

本輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃與上一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃相比，本輪規(guī)劃不再要求劃定禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)，相應在同級國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃定（商桐等，2018），特別是生態(tài)保護紅線里明確了可進行各類活動的范圍（焦思穎，2019）。對于砂石土類礦產(chǎn)開發(fā)，新一輪規(guī)劃鼓勵劃定集中開采區(qū)，明確區(qū)內(nèi)采礦權投放總量、最低開采規(guī)模以及礦區(qū)生態(tài)保護等要求。對確實需要對砂石土類礦產(chǎn)進行詳細安排的市、縣可劃定開采規(guī)劃區(qū)塊進行合理布局（自然資源部辦公廳，2020）。在礦山環(huán)境保護與修復方面，本輪規(guī)劃不再對歷史遺留礦山問題的生態(tài)修復作要求，相應地在同級國土空間生態(tài)修復工作中對此項工作做具體安排（潘堯等，2019）。

表2 新出臺關于礦產(chǎn)資源重要法規(guī)

3.3 避免與其他規(guī)劃沖突的情況

規(guī)劃編制強調(diào)與其他規(guī)劃如國土空間規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，特別是與同級國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”（城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）以及“雙評價”（資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價）相關內(nèi)容的銜接，解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問題（滿興賢，2013）。

4 建議

4.1 打好規(guī)劃編制基礎

未來規(guī)劃編制要在上一輪的基礎上，通過開展礦區(qū)調(diào)研、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)計分析等手段，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)的全面性、真實性，進一步摸清區(qū)域內(nèi)資源家底，為礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供有力保障（李云濤等，2019；牛穎超和吳尚昆，2020）。本輪規(guī)劃編制需本著求真務實、扎實落實的原則，分解落實上級目標指標，確保目標指標能夠實現(xiàn)。自然資源管理部門提高規(guī)劃編制重視程度，合理選擇編制單位，積極配合協(xié)助規(guī)劃編制工作進行，提高規(guī)劃質(zhì)量（楊德棟和王娜，2019）。

4.2 把握規(guī)劃編制工作的重點

編制規(guī)劃要按照相關要求把握工作重點，避免避重就輕的情況出現(xiàn)。一是強化資源安全保障和支撐作用。這是本輪規(guī)劃的核心作用，把保障國家資源安全放在第一位，同時為地方經(jīng)濟的發(fā)展起到支撐作用（董延濤和孫映祥，2018）。規(guī)劃需以國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和各地優(yōu)勢礦產(chǎn)為重點，結合地方資源稟賦及供需情況，從找礦增儲等方面綜合考慮，對各地實際情況進行差別化管理。二是優(yōu)化規(guī)劃布局分區(qū)。這是規(guī)劃重點內(nèi)容之一，編制規(guī)劃應因地制宜地分析地方資源賦存分布規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃形成資源開發(fā)保護格局。嚴格按照省級規(guī)劃編制規(guī)程及市縣級編制技術要求的規(guī)定和要求（劉鐵標和趙龍，2018），落實好國家能源資源基地、國家規(guī)劃礦區(qū)、重點勘查區(qū)、重點開采區(qū)以及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護區(qū)的范圍邊界。勘查規(guī)劃區(qū)塊、開采規(guī)劃區(qū)塊由各省根據(jù)實際情況研究確定在哪一級規(guī)劃中落實，為資源合理配置提供依據(jù)。三是推進資源高效利用。規(guī)劃以實現(xiàn)資源的節(jié)約、集約、高效利用為目的。要明確合理調(diào)控礦產(chǎn)開發(fā)強度的思路和措施，提出促進礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用的激勵約束機制，鼓勵二次資源循環(huán)利用，不斷提高資源高效利用水平。四是加快礦業(yè)綠色發(fā)展。加快礦業(yè)綠色發(fā)展也是新一輪規(guī)劃編制的重點內(nèi)容（史瑾瑾，2020），對綠色礦山建設方面要對新建、生產(chǎn)礦山，大型、中型和小型礦山，分類提出要求，明確綠色礦山建設的目標任務和市縣建設時間表、路線圖，研究激勵、約束政策，促進礦地融合發(fā)展，推動礦業(yè)產(chǎn)業(yè)轉型升級，構建綠色礦業(yè)發(fā)展長效機制。

5 結論

新一輪礦產(chǎn)資源的規(guī)劃關乎國家在“十四五”期間的資源安全戰(zhàn)略與資源勘查、開發(fā)利用與保護的統(tǒng)籌安排，因此，準確把握規(guī)劃編制工作的重點難點，完成高質(zhì)量、操作性強的規(guī)劃，引導資源合理配置，指導地方礦業(yè)發(fā)展，為國家新時期礦業(yè)發(fā)展提供有力保障。該文就中國礦業(yè)基本情況、省、市縣級規(guī)劃的定位以及規(guī)劃編制中需注意的問題進行分析，旨在對規(guī)劃編制起到拋磚迎玉的作用，促進規(guī)劃編制工作的進行。