新公共管理視域的新型農村社會養老保險基金審計探索

張榮剛 劉嵐治昊

改革開放40年來，國家始終堅持在發展中保障和改善民生。中國已進入老齡化快速發展期，2019年末，65歲及以上人口為17603萬人，占總人口的12.6%，預計到2037年，我國老齡人口突破四億大關。2020年基本養老保險覆蓋人數超過9.33億人，新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）覆蓋率穩步提升。

積極開展審計是保障基金合理、合規、高效使用的必要措施，是實現“人人有社保，生活更美好”社會保險理念的重要前提。在高質量發展背景下，需要借鑒國內外績效審計先進思路，尊重我國養老保險基金現狀和基金績效目標，優化“新農保”基金績效的審計思路、重視審計風險，將風險導向審計模式針對性引入基金的績效審計形成我國民生基金審計的新思路。

新公共管理視域下“新農保”基金審計問題分析

“新公共管理理論”倡導將商業管理方式方法應用于公共部門管理，注重績效，旨在提高公共服務質量。受新公共管理運動的影響，追求“3E”（Economics、Efficiency、Effectiveness，經濟、效率、效果）的績效審計日益成為政府審計的發展重點。新公共管理視域下“新農保”基金審計應契合民生發展需要，關注風險、著眼績效、切合基金流轉階段，高效推進審計工作。

（一）審計目標未能充分關注績效。《審計法》將社會保險審計規定為對社會保險基金財務收支的真實、合法和效益審計，主要通過績效審計完成保障工作。基金保值的時代已經過去。民生基金的績效情況已經成為21世紀所有保障對象關注的焦點，然而當前“新農保”審計以關注政策執行情況、核對單位和個人基金繳費、養老保險基金違規挪用情況、基金支付及時等為中心任務，基金審計忽視養老保險基金的績效問題，無法實現審計目標。新公共管理視域下“新農保”基金需要實施全面績效管理，從根本上重視“新農保”基金績效。養老保險基金績效審計目的也應是實現真實科學、規范透明、約束有力的基金管理，提高基金使用效率，落實民生工程，為民生保駕護航。

（二）審計過程仍忽視風險問題。“新農保”是保險管理部門依法向個人及其所在單位籌資的公共專項資金，其所有者為全體參保人員，經營管理者為政府相關社會保險經辦機構，養老保險基金管理一旦產生問題會造成嚴重的社會效應。在“新農保”管理中所有權和管理權發生分離產生代理風險，同時在基金管理和投資過程中產生了二次代理風險，養老保險基金審計風險隨著養老保險基金固有風險的增加而不斷擴大。目前的養老保險基金審計較多依賴傳統審計模式，僅在制定審計計劃時評估審計風險審計;削弱審計作為獨立的第三方組織對政府的公共受托責任履行情況監督作用;審計工作難以盡可能降低代理風險，保障公民的基金績效。應借鑒新公共管理理論吸收企業內部審計的先進管理經驗，考慮向風險導向基金審計模式轉變，結合基金實際運行規律在審計過程中持續開展審計風險評估，不斷調整審計方式方法。

（三）審計結果需重視必要檢驗。審計部門必須認識到民生基金有其獨特的績效審計目標——對養老保險基金績效進行監督評價。目前“新農保”基金審計工作中主要采用政府制定的績效標準、市場價值體系進行考量，忽視保障對象對于民生基金的監督權和知情權，審計報告不向社會公開，公眾對資金投資回報率不清楚，難以獲取保障對象對養老保險基金績效的客觀評價，審計工作無法切實反映參保人群對于養老保險基金績效管理的真實訴求，直接影響到審計報告公信力。審計公告制度目的就是通過將審計信息全面依法向社會公開，反映政府履行職責的總體情況和存在的問題，實現促進廉政勤政建設、提高政府管理水平、完善國家監督體制的作用。開展基金審計工作時，對于新農保此類重要社會保障項目，應該考慮民生評價指標、引入市場機制、將群眾滿意度，群眾需要納入考核標準，發揮社會公眾的監督力量，切實服務于民生基金績效發展目標。

“新農保”基金審計問題成因探究

（一）養老保險政策尚未成熟。《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》提出在2020年全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與職工基本養老保險制度相匹配，與其他社會保障政策相配套，激發帶動傳統家庭養老方式的積極作用，更好保障城鄉參保居民的老年基本生活。隨著我國人口老齡化進程加快，農村養老壓力相對城鎮將更加突出，西部和貧困地區尤為嚴峻，當前僅有部分地區完成養老保險統籌，“城居保”尚未實現全覆蓋、各地區“新農保”細則不一、實施情況良莠不齊，審計機關難以制定普適性“新農保”審計標準，各省只能根據自身情況相機開展審計工作，公信力小、執行率低。

（二）基金審計實務嚴重滯后。我國養老保險基金審計工作主要分為以下三個階段：基金籌集過程中審計是否存在多收多繳、基金被占用挪用等現象，判斷有無及時足額上繳、分賬管理、專款專用;基金管理時審計社會保障基金協會是否按照基金管理辦法合法開展新農保基金投資活動，判斷有無將養老保險基金與基金管理產生的經費混淆;基金發放時審計是否符合政策要求、有無多發漏發等現象。

據全國社保基金理事會網站的數據分析，近年來，基本養老保險基金投資收益額不斷提高，為保障基金投資收益率穩定增長，養老保險基金投資風險及投資績效需要進行慎重評估。英國早于20世紀90年代末建立起比較完善的“三支柱”基金體系，同時開展基金基金管理、基金分配相關的養老保險基金績效審計，五年來我國養老保險基金投資方式不斷更新，基金審計實務應借鑒國內外先進經驗，提高審計工作質量，充分發揮國家審計“免疫功能”。

（三）“新農保”基金審計發展緩慢。“新農保”基金審計的發展有賴于養老保險審計政策的不斷成熟和績效審計的不斷發展，然而目前我國新農保的養老保險審計還在統籌階段，尚未實現全國性的城鄉居民養老保險統籌，同時我國養老保險基金審計的力量嚴重不足、缺乏經過論證的先進理念和與國際接軌的審計思維方式，無法對“新農保”基金流轉中存在的重大風險及各類問題起到良好的監督促進作用。

構建“新農保”政策+基金審計互助發展閉環

國家政策對養老保險基金審計提出明確要求，以國家政策為主要推動力，通過增加審計覆蓋面和擴寬審計深度兩個平行維度共同發力，實現養老保險基金審計的真正進步，再從基金審計發展反哺養老保險政策，運用審計思維和審計視角，推動養老保險統籌的全國普及。

（一）基金績效及其審計工作應被高度重視。“十三五”規劃已經就積極應對人口老齡化工作提出明確要求，我國老齡人群事業發展和現有養老體系建設至關重要。新型農村社會養老保險是我國制定實施“十四五”國家老齡事業發展、養老體系建設規劃、解決農村群眾養老問題、經濟社會平穩健康發展的重要舉措。“新農保”基金績效的審計落后會放松基金增值保值管理標準，直接影響基金績效水平，最終影響農村群眾養老生活水平，導致一系列復雜的社會負效應。“新農保”基金績效的審計工作能夠保障和改善基金績效，增強農村群眾社會參與感、推動我國老齡人群事業發展和現有養老體系建設，對實現全面建成小康社會奮斗目標具有重要戰略意義。

（二）基金績效內在要求激發各方審計需求。2010-2019年中國基本養老保險基金收入和基金支出均呈現出明顯的上升態勢，近幾年增速有小幅度的減緩。2019年，基本養老保險基金收入和支出分別達到56083和51897億元，按同口徑的上年快報數進行比較，養老金支出增速有小幅度的上升，收入增速有所下降，收入支出差額進一步縮小。為實現經濟高質量發展和社會保障基金的保值增值，新型農村社會養老保險基金審計的職能應與逐步擴大的養老基金投資范圍相適應，不再局限于基金收繳、支出的合法合規審計;應根據投資項目復雜程度不斷提高審計方法，全方位監督基金投資情況;應從養老保險基金績效的內在需求出發，明晰審計目標、提高基金審計活動質量。

（三）基金風險因素考量推動績效審計深化。在公共資源管理方面，政府接受人民委托行使各種職權，作為委托人的社會公眾處于劣勢地位，這種信息的不對稱可能會產生道德風險和逆向選擇。審計作為專業性較強，獨立的第三方組織，能夠從外部對政府的公共受托責任履行情況進行監督，盡可能降低代理風險，保障基金績效。同時風險導向的基金績效審計可以圍繞“新農保”總體投資目標，針對基金管理運營各環節可能出現的各類投資風險、通過專門的風險管理審計手段和方法進行風險的識別、衡量、評估、監測和控制應對;審計范圍應覆蓋新農保基金投資管理活動全領域、全過程且充分尊重我國審計“免疫系統理論”的要求;吸收風險導向審計指導思想完善“新農保”基金績效審計風險管理責任制度，健全“新農保”基金風險管理體系。

（四）審計發展助力養老保險政策不斷優化。全面審計背景下養老保險審計需求不斷提高，審計需求與審計實務發展合力推動社會保障政策不斷更新。“十四五”時期是我國發展的重要時期，如何持續完善“新農保”基金投資政策，合理通過預算安排、劃轉部分國有資本，擴大全國社保基金規模、促進基金保值增值，合法提高基金收益率是社保基金持續穩定發展的關鍵。風險導向的“新農保”基金績效的審計應圍繞2020年全面建成小康社會決勝期要求，加大對重點民生資金和項目審計力度、讓審計監督靶向精準、更加關注績效，當好政策落實“督查員”、公共資金“守護神”。發揮“新農保”基金審計工作報告實際作用，在查找問題的基礎上，著眼于經濟社會發展大局、建設現代化經濟體系和高質量發展，從完善制度、深化改革角度提出一系列可行的審計建議。在審計工作開展中消除監督盲區，做到應審盡審、凡審必嚴，通過基金績效審計及時揭示和反映養老保險政策統籌過程中的新情況、新趨勢。

（作者單位：西北政法大學）