社會治理檢察建議工作實踐問題研究

趙靜東

摘 要：社會治理檢察建議作為檢察法律監督工作，對于檢察機關服務社會治理有著重要意義，但實踐中卻存在制發不規范、不專業、制發動力不足、成效不顯著等問題。深入推進社會治理檢察建議工作，檢察機關應充分認識到社會治理檢察建議是一種非程序化的法律監督措施以及由此引申出的工作要求，科學引導、強化運作的管理、多渠道宣傳和多項評估，切實擴大工作的輻射面和影響力。

關鍵詞：社會治理檢察建議 檢察法律監督 非程序化 完善路徑

社會治理檢察建議作為檢察機關深入參與和服務社會法治的重要方式，其不受限于檢察業務類型的靈活性和剛柔并濟的特質能有效結合“法律監督”和“社會治理”[1]，契合了當前刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面協調發展的形勢，對檢察改革和法治社會建設有著重要意義。

一、社會治理檢察建議的性質和工作要求

（一）社會治理檢察建議的性質

2019年2月26日，最高人民檢察院公布修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》），第11條明確規定了社會治理檢察建議定義和適用范圍，然而理論界與實務界對社會治理檢察建議的性質卻存在頗多爭議。本文的觀點是，檢察建議本質上是一種法律監督方式，其性質上還具有非程序規范一面，具體而言：

1.社會治理檢察建議本質是法律監督方式。社會治理檢察建議作為一種法律監督方式，應基于檢察機關“十大業務”的開展，即檢察機關制發的社會治理檢察建議不是“無本之木”而是源于檢察機關辦理的案件，也就是檢察機關通過案件的辦理發現凸顯的社會問題，通過制發社會治理檢察建議提出解決問題的路徑。因此，將社會治理檢察建議定位為一種法律監督方式，是對檢察機關權力邊界的劃線，不僅避免了檢察機關服務社會治理的過度延伸，而且防止了檢察機關業務過度分散。

2.社會治理檢察建議是非程序規范的法律監督方式。雖然《規定》第19條明確了被建議單位的回復義務，但仍沒有改變社會治理檢察建議預防性質和柔性特點，從而決定了這類檢察建議很難設立什么法定程序。[2]根據《規定》要求，社會治理檢察建議不單純地著眼于被建議單位的回復和整改，對被建議單位的異議進行及時處理，而且要對無異議的社會治理檢察建議沒完沒了地跟蹤監督。

（二）社會治理檢察建議的工作要求

1.作為一種法律監督方式，社會治理檢察建議應更加強調制發程序和制發樣式上的規范性。社會治理檢察建議要加強其規范性來實現其剛性效果。實踐中，由于被建議單位的不同、涉及領域的廣泛，一些社會治理檢察建議存在制發不嚴謹、不規范、不專業的情況，嚴重影響了檢察建議工作的剛性。張軍檢察長強調要“把所謂沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性”，檢察機關制發社會治理檢察建議必須要有硬性要求，體現其嚴肅性。據此，社會治理檢察建議要有明確的制發原則、規范的制發程序。

2.作為一種非程序化監督方式，社會治理檢察建議的剛性來源于內容的高質量。檢察建議的剛性主要取決于建議的質量，質量是檢察建議的核心和生命線。[3]社會治理檢察建議能不能挖掘問題，能不能專業地剖析問題的成因，能不能有效引導被建議單位解決問題成為其制發與落實的基礎。

二、P區檢察院社會治理檢察建議工作的效果考察

（一）P區檢察院制發社會治理檢察建議的分析

《規定》出臺后，P區檢察院及時貼合“四大檢察”全面協調發展的形勢，構建社會治理檢察工作機制，優化法律政策辦案部門對審核流程，建立社會治理檢察建議專人專崗審查模式，制定規范文件細化社會治理檢察建議宣告送達流程、通過第三方跟蹤監督問效提升建議質量，發布了反響大、效果好的典型案例。

1.制發社會治理檢察建議的整體情況。2019年度P區檢察院共制發社會治理檢察建議39件，回復率為100%。P區檢察院針對多起有影響力的案件制發檢察建議，加強了社會治理，成效大，效果好。如針對轄區內民辦教育培訓機構教師性侵未成年人犯罪案件多發的問題，分別向P區兩家主管單位制發檢察建議，建議加強對民辦教育培訓機構的監督管理，檢察建議得到高度重視，主管單位通過集中梳理排摸轄區內民辦教育培訓機構、加大聯合執法檢查力度以及健全完善區、街鎮、職能部門聯動機制等措施，有效凈化了民辦教育培訓機構的市場環境。整體而言，P區檢察院根據典型案件制發的社會治理型檢察建議取得良好成效具備兩個方面特點：一是社會治理檢察建議具有內容質量高和規范性強的特點;二是涉及社會熱點問題，公眾知悉度、關注度均較高，且都得到了被建議單位、行業的積極響應和配合，建議落實效率較高。

2.社會治理檢察建議的類型分布及分析。根據《規定》第11條規定的六種社會治理檢察建議類型進行歸類分析，P區檢察院制發社會治理檢察分布情況為“預防犯罪”（23件，占比59%）“堵漏建制”（8件，占比20%）“風險預警”（無制發）“督促履職”（5件，占比13%）“追究責任”（3件，占比8%）“其他”（無制發）。從數據上看，預防犯罪類社會治理檢察建議占比達59%，堵漏建制類社會治理檢察建議占比20%，而風險預警類檢察建議的無制發。從業務分布上看，P區檢察院制發社會治理檢察建議基本來源于刑事案件辦理，刑事檢察部門仍然是檢察建議制發的主要力量。從制發目的上看，主要是為了回應個案所引發的犯罪防控需求，存在制發檢察建議在超脫案件事實之上的風險宏觀評估、提煉能力較弱等問題。

（二）影響社會治理檢察建議效果的問題

1.社會治理檢察建議制發動力不足。社會治理檢察建議因其非程序化的性質，推進建議落實工作周期長短不一，相關工作難于量化，也由此難以建立起科學有效的激勵機制，雖然數量指標的取消能有效遏制低質量檢察建議的產生，但是卻缺乏對高質量社會治理檢察建議工作的激勵體系。

2.社會治理檢察建議制定的專業性和針對性有待提高。在運作上，雖然法律政策研究部門承擔了社會治理檢察建議的審核工作，但內設機構改革后，P區檢察院法律政策研究隊伍縮減，隊伍力量僅能承擔對檢察建議形式的規范性審查，難以開展實質內容的審查、論證。實踐中，存在部分社會治理檢察建議內容過于簡單，說理性不強，缺乏實際操作性，這類檢察建議即使得到被建議單位的回復，也多停留在形式上回復。

3.社會治理檢察建議內外傳達和宣傳的渠道不夠暢通。部分社會治理檢察建議的社會知曉度不夠，一方面是因為檢察建議工作仍然局限個案的處理，沒有深層次挖掘;另一方面則是社會治理檢察建議傳達和宣傳的渠道不夠暢通，加之客觀上有些被建議單位也不希望相關問題被本單位干部職工、社會各界知曉，致使部分優秀的社會治理檢察建議輻射面小，工作成效被打折扣。

三、完善社會治理檢察建議工作的建議

（一）建立對社會治理檢察建議工作的科學引導機制

1.圍繞社會治理檢察建議工作推進檢察官的培訓工作。社會治理檢察建議工作的好壞直接影響社會對檢察機關的認可度，因此要有針對地加強培訓，檢察機關要定期及時地圍繞社會治理檢察建議工作組織相關培訓和研修工作，以推送典型案例、組織資深專家講座和業務訓練等形式，強化培養檢察官服務社會治理的意識，樹立檢察官“雙贏、多贏、共贏”的理念。

2.構建科學的考核激勵機制提升檢察建議質效。圍繞社會治理檢察建議的成效，應形成不同層級的優秀檢察建議評選機制，通過定期和不定期組織檢察系統內評選和邀請第三方，如人大代表、行業專家和人民監督員公開評選，在內外共同評選的基礎上，選拔優秀檢察建議，并匹配構建科學的正向加分激勵機制，給予單位的檢察官相應精神和物質獎勵，以此充分調動檢察官制發高質量社會治理檢察建議的積極性。

（二）強化對社會治理檢察建議運作的管理

1.建立高質量社會治理檢察建議培育機制。對于涉及領域較廣、專業程度較深或者爭議較多的問題，檢察機關制發社會治理檢察建議，應充分調動社會各界資源，在檢察建議醞釀、擬定過程中，適當引入專家人才參與檢察建議內容的論證，必要時與被建議單位、相關行業協會等組織進行圓桌會議模式，充分聽取被建議單位的意見，確保檢察建議指出的問題準確、提出的建議可行，提升檢察建議質量。

2.以機構職能整合強化法律政策研究部門實質內容審核職能。檢察機關應有效整合基層檢察院業務管理部門職能，通過明確流程監控對形式審查、案件質量評查重點審查的分工，使法律政策研究隊伍集中力量于常規實質內容的審查，以更好地對檢察建議的管理、研判和可行性論證。對于在涉及到跨業務的社會治理檢察建議，可以嘗試構建法律政策研究部門與辦案部門社會治理檢察建議工作聯動工作機制。

（三）多舉措推動社會檢察建議深入落實

1.暢通檢察建議宣告送達和通報渠道。對于社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應當引起有關部門重視的社會治理檢察建議，檢察機關要暢通“上、下、左、右”信息通報渠道，在重視典型案例的宣傳的同時，可嘗試建立同級黨委、人大、政府、紀檢監察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業自律組織等信息共享平臺，保證重點社會治理檢察建議通報的及時、有效，并對被建議單位形成有效的制約。

2.積極開展社會治理檢察建議宣告送達工作。進一步擴大社會治理檢察建議宣告送達的覆蓋面，做到應宣告送達的全部宣告送達，可對宣告送達排期提前以網絡微信等形式對外公布，在邀請人民監督員、人大代表、政協委員、媒體代表以及被建議單位的干部職工參加和旁聽的基礎上，讓廣大群眾能夠參與、了解社會治理檢察建議內容，切實擴大社會治理檢察建議的影響，推動檢察建議進一步落實。

（四）強化對社會治理檢察建議成效的監督

1.堅持對重點社會治理檢察建議長效回訪。對于重點社會治理檢察建議，檢察機關與主管單位、行業協會必要時可建立協同工作機制，安排專人對接。有關單位落實建議過程中發現的問題，檢察機關可通過對接渠道對被建議單位提供專業指導，促成檢察建議深入落實。對于被建議單位不理不睬、敷衍塞責的，檢察機關既要建立與有關單位建立長效溝通，也要活用抄送制度和及時上報上級檢察院。

2.完善社會治理檢察建議成效考察評估體系。對于社會治理檢察建議制發和落實成效的考察，實踐中可采取由專業機構評估、特定區域問卷調查和關聯類型案件數據分析等方式推進整體的檢察建議成效評估，并建議將社會治理檢察建議落實成效的評估情況納入相關被建議單位所在政府機構、行業組織等管理考核或評價體系，以此形成社會治理檢察建議的約束力。此外，檢察機關也可通過邀請人民監督員定期、系統、宏觀地評估本院制發社會治理檢察建議工作的情況。

注釋：

[1] 參見楊書文：《檢察建議基本問題研究》，《人民檢察》2005年第9期。

[2] 參見王志坤：《正確把握和運用各種類型的檢察建議》，京檢在線https：//mp.weixin.qq.com/s/Tpka2Y1lTLQlxLEds-I6dA，最后訪問日期：2019年12月22日。

[3] 參見湯維建、楊建順、高景峰、張振忠：《檢察建議做成剛性的內涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。