民事公益訴訟請求實證研究

王煒 張源

摘 要：通過對中國裁判文書網320份裁判文書進行分析發現，在司法實踐中，民事公益訴訟請求的確立路徑，呈現賠償性責任請求的適用率較高、單獨適用人格恢復性責任請求的案件主要集中于侵害英烈人格利益和消費者權益保護案件、撤訴請求的適用范圍突破了法律規定、調解適用率較低等規律。建議確立“修復”為主、“賠償”為輔的“雙階遞進”訴訟請求模式;完善以被告違法所得為基數的懲罰性賠償計算規則;將預防性訴訟請求細化為預防性措施;構建“人格恢復性責任請求”訴前解決機制。

關鍵詞：民事公益訴訟 訴訟請求 懲罰性賠償

一、研究緣起與樣本說明

本文以“民事公益訴訟請求”為關鍵詞在“中國裁判文書網”進行檢索，共搜集法院裁判文書351份，經梳理，剔除部分因管轄錯誤、主體資格有誤等案件31起，剩余有效分析樣本320份。通過統計，在“單一型”訴訟請求案件中，提出預防性責任請求的案件2起、恢復性責任請求的案件15起、賠償性責任請求的案件90起、人格恢復性責任請求的案件26起;在“復合型”訴訟請求案件中，預防性責任請求與人格恢復性責任請求合并適用的案件4起、預防性責任請求與賠償性責任請求合并適用的案件16起、賠償性責任請求與恢復性責任請求合并適用的案件34起、恢復性責任請求和賠償性責任請求以及人格恢復性責任請求合并適用的案件37起、賠償性責任請求與人格恢復性責任請求合并適用的案件72起、撤訴案件8起、其他案件16起。在對上述數據加以整合的基礎上，單獨提取“訴訟請求”與“判決所確定的責任承擔方式”兩個要素進行對比，發現民事公益訴訟請求在實踐中呈現以下基本規律。

（一）賠償性責任請求適用比例較大

單獨適用或者合并適用賠償性責任請求的案件共239件，占比75%左右，且實踐中多以“賠償生態環境修復費用”提出，也存在以“賠償服務功能損失費用”“支付懲罰金賠償金”“資源損失費”等提出賠償性責任的訴訟請求。

（二）單獨適用人格恢復性責任請求的案件規律

單獨適用賠禮道歉訴訟請求的案件總計26件，占比8%，其中涉及消費者權益保護的案件11件、侵害英烈人格利益的案件11件、肖像權糾紛4件。關于賠禮道歉的方式主要是根據侵權行為人實施違法行為所造成的損害范圍，進而確定在國家級或者地方級媒體、報刊刊登道歉視頻、公告。且部分法院會在侵權行為人賠禮道歉之前事先審核其內容或者要求其在賠禮道歉的同時說明該行為可能造成的危害。

（三）民事公益訴訟的撤訴范圍突破了法律規定

在收集的320件案例中，撤訴案件只有8件，其中5件是因為侵權行為人繳納了生態環境修復費用、1件是因為雙方達成了和解協議、1件是需要進一步完善證據、1件則是需對案件事實進行更加細致的審查。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高解釋”）第19條的規定，撤訴的唯一事由是訴訟請求全部實現?？梢妼嵺`中關于撤訴的適用范圍突破了法律的明文規定。

（四）調解適用率較低

根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第23條的規定，在不損害社會公共利益的前提下，民事公益訴訟案件既可以和解，也可以調解。但在收集的320件案例中，只有4件經人民法院主持調解，雙方當事人達成了調解協議，占比1%左右，可見在實踐中民事公益訴訟調解適用率極低。

二、民事公益訴訟請求多維檢視

（一）恢復性責任請求與賠償性責任請求的適用不一

關于恢復性責任請求與賠償性責任請求之間的轉換適用，主要存在五種模式，除了兩者單獨適用外，還有“并列適用”“選擇適用”和“遞進適用”模式。并列適用模式要求侵權行為人既承擔恢復或修復責任，也承擔賠償責任;選擇適用模式則由侵權行為人在兩種責任之間自由選擇;遞進適用模式則先要求侵權行為人承擔修復或者恢復責任，在其不能或者不愿采取上述措施時，再承擔賠償責任?；謴托载熑握埱笈c賠償性責任請求之間的轉換適用，反映的深層次問題是在確立訴訟請求時以恢復為原則還是以賠償為原則。

（二）懲罰性賠償金的適用、計算標準及基數缺乏統一標準

在320個樣本中，適用懲罰性賠償規則的共33件案例，全部集中于食品藥品安全領域。其中31件案例采用了十倍的計算標準，1件案例檢察機關結合侵權行為人對社會公共利益的危害程度，確立了參照銷售藥品金額的三倍計算賠償金;1件案例據以確定懲罰性賠償的標準是“消費者購買藥品價款”的兩倍。同為涉嫌生產、銷售假藥，懲罰性賠償金的計算方式卻存在較大差異。在確立“計算基數”時，所依據的參考標準也各不相同，有的以“銷售金額”進行計算，有的以消費者的“受損程度”進行計算。行政罰款與刑事罰金、懲罰金賠償金之間如何銜接轉化，目前存在兩種截然不同的觀點：一是認為三者之間可以相互抵銷;二是認為三者具有不同性質，可以同時適用。此外，賠償金或者懲罰性賠償金的保管及使用在實踐中如何處理？從目前的操作來看，主要存在交由檢察機關、人民法院、相關行政機關、相關公益基金、國庫等具體方式，適用較為混亂，難以有效發揮此項資金應有的作用。

（三）預防性責任請求未細化為具體的預防性措施

單獨適用預防性責任請求的情形較少，大部分情況下都是預防性責任請求與懲罰性責任請求、人格恢復性責任請求并用。在絕大多數的案件中，檢察機關將預防性責任請求直接表述為“消除……的危險”，并無具體的措施，無疑會在執行過程中導致一系列的難題。

（四）公告費由誰承擔尚未達成共識

在部分案件中，檢察機關會要求侵權行為人承擔公告費用，但在絕大多數情況下，檢察機關卻無此項請求。從司法實踐看，檢察機關進行公告主要是通過紙質媒體或者正義網來完成。檢察機關在正義網對民事公益訴訟進行公告時免予繳納費用，在紙質媒體進行公告則需繳納一定費用。但即使在紙質媒體進行公告，公告費用是否應由侵權行為人承擔，不同的檢察機關做法不一，存在分歧。

三、民事公益訴訟請求的確立原則及進路

（一）以修復為主、賠償為輔的“雙階遞進”式訴訟請求模式

民事公益訴訟重在修復，還是重在索賠，是確立訴訟請求時需考慮的前提問題。在生態環境領域，侵權行為往往會造成生態環境功能的破壞與喪失，所以在確定訴訟請求時應首先圍繞生態環境的修復展開。只有當侵權行為人因客觀原因確實無法實施修復行為時，才能進一步考慮損害賠償，即折算修復的直接費用及其他合理支出或者采取補種復綠、增殖放流等形式。為了提高司法效率，在實踐中應積極探索“修復與賠償順位遞進”的訴訟請求確定模式，即先要求侵權行為人承擔修復責任，如果其確實無法承擔的，再要求其承擔賠償責任。

（二）以被告違法所得為基數計算懲罰性賠償金

關于懲罰性賠償金額的確定，實踐中大部分案件都采取了“支付價款”或“所受損失”數倍的計算方式，其是立足于消費者自身角度提出的。需要注意的是，有時生產者或經營者所獲得的利益遠遠大于消費者所受損失，如果能夠在民事公益訴訟中對其加以適度改造，以被告違法所得作為懲罰性賠償的計算基數，一方面更能夠體現懲戒性質，另一方面也能夠減輕證據收集的難度。因為在提起民事公益訴訟時，受到損害的當事人有可能不能窮盡或存在遺漏，此時如果就同一事實在公益起訴人或者原告提起民事公益訴訟后再由受到損害的當事人提起私益訴訟，難免造成司法資源的浪費，還有可能出現“同案不同判”現象。在確立以被告違法所得為計算依據的前提下，關于懲罰性賠償倍數問題，根據侵權責任法第20條的規定，賠償數額由人民法院根據“實際情況”確定。這里的實際情況即案件詳情，在選擇10倍、3倍、2倍時的懲罰性金額倍數時，應當立足于違法行為人對法秩序的破壞程度及自然人自身經濟能力、企業的生存經營等因素綜合考量。[1]

懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金之間如何協調處理？雖然這三者有公法、私法之分，在價值理念的追求上各有側重，但難以回避的現實是違法行為人始終實施了“一個行為”，由不同公權力機關對其進行三次同質性的處罰顯然欠妥。所以這三者之間應該相互折抵、扣減，防止超過制度目的的“重磅懲罰”。[2]

關于懲罰性賠償金的保管和使用，現階段較為可行的做法是各地分別設立統一的公益基金，并根據民事公益訴訟的類型在其下設立數個子基金，如生態環境公益基金、食品安全公益基金、藥品安全公益基金，實行慈善信托管理，并由檢察機關作為信托監察人，專門用于特定領域內公益受損的恢復或修復工作，體現其“補償功能”。[3]

（三）精細化處理預防性訴訟請求

根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條的規定，對于“具有損害社會公共利益重大風險的行為”，原告可以請求被告承擔相關民事責任。且環境保護法第5條、食品安全法第3條都規定了“預防為主”的監督管理原則。因此，在民事公益訴訟中就特定事項提出預防性請求并無不妥，但需提供初步證據材料，證明侵權行為人實施的危害行為具有損害社會公共利益的重大風險。民事公益的侵權主體為自然人或者法人時，其據以執行的判決必須明確、具體，所以在確定預防性訴訟請求時需對民法總則第179條所規定的“停止侵害、排除妨礙、消除危險”予以細化，形成具體的預防性措施。

（四）構建“人格恢復性責任請求”訴前解決機制

根據民法總則第179條的規定，賠禮道歉的責任承擔方式既可以單獨適用，也可以與其他責任方式合并適用。司法實踐中，生態環境與資源保護、食品藥品安全領域一般都是多種責任方式合并適用，但是在侵害英烈人格利益領域，存在單獨適用賠禮道歉或者賠禮道歉和消除影響、恢復名譽并用的情形。根據“兩高解釋”第13條的規定，檢察機關在提起公益訴訟之前應當依法進行30日的公告。即只有在沒有私人主體或者私人主體不提起訴訟的前提下，檢察機關才能從“幕后”走向“臺前”。實踐中，違法行為人通常會自愿承擔賠禮道歉的民事責任，那么通過提起訴訟的方式要求對方當事人承擔單獨的賠禮道歉責任，是否存在浪費司法資源之嫌？其實，在30日的公告期內檢察機關只是為了等待能夠且愿意提起訴訟的私人主體出現，可以考慮就賠禮道歉的責任承擔方式引入“事前解決機制”，即如果違法行為人自愿履行，可由檢察機關確定賠禮道歉的范圍及方式，而不再提起訴訟。因公眾對生態環境享有精神利益，在生態環境民事公益訴訟中檢察機關可以提出賠禮道歉的訴訟請求，但由于此類案件通常會涉及賠償、修復等責任，所以不適合引入單純侵害人格利益的“事前解決機制”。

注釋：

[1]參見衛秀萍：《關于我國環境公益訴訟若干問題研究》，《中國審判》2013年第5期。

[2]參見姚敏：《消費者民事公益訴訟請求類型化研究》，《國家檢察官學院學報》2019年第3期。

[3]參見顏卉：《檢察機關在消費民事公益訴訟中提出懲罰性賠償請求的規范化路徑——（ 2017）粵01民初383號民事判決的啟示》，《蘭州學刊》2018年第12期。