涉法涉訴信訪源頭治理機制的構建與完善

摘 要：涉法涉訴信訪源頭治理作為社會矛盾糾紛化解體系的首要、關鍵環(huán)節(jié)，對保障人民群眾合法權益、促進國家法治建設、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。目前檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪總量居高位運行，處置難度大，可從提升司法辦案質效、完善執(zhí)法辦案風險評估預警機制、健全矛盾糾紛排查化解機制等方面入手，助推涉法涉訴信訪改革向縱深發(fā)展，更好實現(xiàn)檢察環(huán)節(jié)信訪矛盾“止新化舊”的目標。

關鍵詞：涉法涉訴信訪 控告申訴 基層社會治理 信息公開

隨著司法社會職能不斷增強，涉法涉訴信訪多發(fā)并可能成為當前和今后一個時期常態(tài)的發(fā)展趨勢。面對這一特定歷史時期的法治狀態(tài)，檢察機關解決涉法涉訴信訪問題，不僅要因案制宜，有效化解信訪積案、舊案等難題，解決好“治標”的問題，更要注重風險研判，強化源頭預防治理，立足國情，加強對涉法涉訴的態(tài)勢分析和研究，依法穩(wěn)妥疏導各類矛盾糾紛，進一步推動社會矛盾多元化解機制的健全完善，以優(yōu)質的檢察產(chǎn)品增強人民群眾對司法的信心。

一、檢察機關涉法涉訴信訪現(xiàn)狀

（一）當前檢察機關涉法涉訴信訪的主要特點

涉法涉訴信訪在我國具有特定的政治意蘊。它是“信訪”這種傳統(tǒng)的我國民眾表達民主政治意愿的方式和路徑在司法實踐中的具體化。當越來越多的社會矛盾以案件的形式進入司法領域，以及民眾法治維權意識的不斷增強，涉法涉訴信訪就會呈現(xiàn)居高不下的態(tài)勢。筆者以S市M區(qū)檢察院涉法涉訴信訪案件的數(shù)據(jù)情況為藍本，總結目前檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪的幾個突出特點：

1. 信訪總量居高位運行，處置難度增大。據(jù)統(tǒng)計，2017年1月至2020年6月，M區(qū)檢察院共受理涉法涉訴信訪1658件，呈逐年上升的趨勢，且越級訪、纏鬧訪等非正常信訪時有發(fā)生，擾亂了正常的信訪接待秩序，化解、處置難度和壓力較大。

2.信訪訴求涵蓋范圍廣且訴求交織，信訪人多渠道多頭訪。M區(qū)地處市郊，既有較多的農(nóng)業(yè)人口，又是新興科技發(fā)展園區(qū)、工業(yè)區(qū)，同時又是來滬人員聚集較多的區(qū)域，各類社會矛盾集中凸顯，因而信訪者訴求也內容多樣。不少信訪人往往因一事提起多個訴求，且在不同的環(huán)節(jié)向不同的司法機關信訪。

3.涉法涉訴信訪反映問題與社會熱點矛盾基本一致，表現(xiàn)形式主要為集體訪。近年來，隨著投資理財公司、私募股權基金公司、P2P網(wǎng)貸平臺紛紛出現(xiàn)兌付困難、控制人潛逃等事件，大量社會矛盾以案件形式進入訴訟程序，矛盾焦點轉移至司法處置、追贓兌付上，成為目前檢察機關集訪劇增的主要源頭。

（二）檢察環(huán)節(jié)產(chǎn)生涉法涉訴信訪的主要原因

1.“末端監(jiān)督”職能造成檢察環(huán)節(jié)信訪積壓。相當一部分信訪人是因對其他機關先期的處理決定不滿而向檢察機關求助。一旦檢察機關作出對原審判決不予抗訴的決定或維持公安機關不立案決定，信訪人即將信訪重點轉向檢察機關。

2.非管轄類訴求無法依法導出。一部分信訪人抱有“檢察機關是法律監(jiān)督機關，其他執(zhí)法機關都歸檢察機關監(jiān)督”的觀念，認為檢察機關管轄范圍無所不包，即使檢察機關為信訪人指明信訪渠道，促其通過正當程序解決，信訪人仍然執(zhí)意要求檢察機關解決。

3.司法自身職能的有限性使當事人選擇信訪。[1]包括檢察機關在內的司法機關依法認定的事實，難免會因證據(jù)不足與客觀事實存在差距。司法職能的有限性使案件在進入訴訟程序的同時就面臨諸多意料之中的風險。另外，相關調查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生涉法涉訴信訪矛盾的原因大多表現(xiàn)在“執(zhí)法不當”“執(zhí)法方式生硬”“執(zhí)法結果理解差異”等。

二、涉法涉訴信訪源頭治理機制的價值與實踐探索

（一）涉法涉訴信訪源頭治理機制的價值

什么是涉法涉訴信訪源頭治理？筆者理解，它是對司法活動（事項）可能滋生或誘發(fā)信訪活動但尚未發(fā)生、信訪活動可能升級演變?yōu)樾旁L危機但尚未形成這兩個源頭，提前預判潛在的風險及其程度，并采取措施實施風險干預，從而將發(fā)生的可能性和潛在風險等級降到最低，將涉法涉訴信訪問題消滅在萌芽狀態(tài)。在完善涉法涉訴信訪治理體系方面，源頭治理具有以下價值：

第一，契合檢察機關參與社會治理的轉型要求。在遵循司法規(guī)律的前提下，加強對檢察環(huán)節(jié)執(zhí)法辦案風險隱患的源頭治理、早期控制，防止因檢察辦案不當引發(fā)群體性事件和突發(fā)性事件，避免在執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的隱患，是行使檢察職能參與國家社會治理的重要手段。

第二，契合檢察機關防范化解矛盾糾紛和社會重大風險的定位要求。檢察工作在刑事訴訟中前接公安偵查、后承法院審判，大量涉穩(wěn)矛盾和糾紛集中在檢察環(huán)節(jié)。在檢察信訪環(huán)節(jié)，及時了解掌握民眾對國家政府決策實施的意見和建議，及時解決信訪群眾反映的社會問題和社會矛盾，及早分析可能發(fā)生的群體性事件、社會輿情以及個人極端行為等各種不穩(wěn)定因素，從源頭上預防重大風險和矛盾糾紛的發(fā)生，可以最大限度減少社會不和諧因素。

第三，契合檢察權司法價值的內在要求。首先，建立執(zhí)法辦案風險預警防范機制，將矛盾糾紛解決于萌芽狀態(tài)，這是檢察權能動性的體現(xiàn)。這種能動性還表現(xiàn)在通過檢調對接、司法便民服務、法治宣傳等方式，促進基層社會法治思維的普及，彌合法律規(guī)定與社會現(xiàn)實之間的矛盾，提升人民群眾的獲得感和滿意度。其次，檢察權的謙抑性是刑法謙抑性的引申，它體現(xiàn)在檢察機關人文關懷中。比如針對群體性糾紛，運用風險社會下的刑事政策，對偵查機關的打擊范圍進行合理引導，衡平一般預防和社會穩(wěn)定的價值。再次，信訪源頭治理的終極目標之一在于修復社會關系，與檢察權蘊含的恢復性司法價值具有同步性和一致性。如針對輕微刑事案件，在衡平被害方與社會利益的情況下，啟動相對不訴程序，努力修復社會關系，最終實現(xiàn)新的和諧狀態(tài)。

（二）M區(qū)檢察院涉法涉訴信訪源頭治理的實踐探索

近年來，M區(qū)檢察院積極探索涉法涉訴信訪源頭治理工作，從預防、穩(wěn)控、化解各個層面著手，構建一體化的風險矛盾應對處置機制，取得了積極的成效。2019年，該院在涉法涉訴信訪總量較2018年大幅上升的情況下，信訪化解率首次穩(wěn)步提升，檢察環(huán)節(jié)未發(fā)生影響社會穩(wěn)定的事件。具體做法為：

（三）以執(zhí)法辦案為重心，構建風險預警外聯(lián)內動機制

要建立和完善多層次、全方位的信息報送網(wǎng)絡，牢牢把握工作主動權，對檢察執(zhí)法行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素、激化社會矛盾等執(zhí)法辦案風險，進行分析研判、論證評估，及時發(fā)出預警，制定處置預案，以防范和減少執(zhí)法辦案風險。要建立信訪信息共享聯(lián)動平臺，各部門、各單位通力合作，打通信息共享渠道，形成信訪聯(lián)治、矛盾聯(lián)調、工作聯(lián)動的齊抓共管工作格局。

（四）以信息化手段為依托，有效暢通群眾訴求反映通道

矛盾就地解決的方法不是靠“疏”，理性直面矛盾，穩(wěn)妥化解輿情才是關鍵。檢察機關要依托“信、訪、網(wǎng)、電”多平臺受理信訪訴求，依法規(guī)范做好答復反饋和釋法說理工作，真正做到讓群眾“最多訪一次”。積極探索“大數(shù)據(jù)”，利用好信訪數(shù)據(jù)，對風險矛盾進行預判。將案件程序性信息、重要案件信息和法律文書向社會公開，實現(xiàn)案件信息從選擇性公開到全面公開、規(guī)范公開轉變，提升司法透明度和司法公信力。

（五）以多元化解為目標，構建涉法涉訴信訪矛盾共治機制

1.深化司法幫扶救助制度。對確有困難需要繼續(xù)幫扶的涉案信訪群眾，及時開展幫扶救濟工作，使其基本生活得到保障，幫助解決實際困難和問題，傳遞檢察溫度。深化律師等法律工作者參與檢察信訪工作機制，為信訪群眾提供高效、便捷的法律援助和法律服務，開展釋法勸導，促進息訴息訪。

2.借助第三方的力量參與矛盾化解。針對一些重大、疑難、復雜的信訪，要堅持“宜公開、盡公開”，吸納社會力量參與檢察工作，邀請人大代表、人民監(jiān)督員、人民調解員、律師、法學專家以及心理咨詢師等作為第三方成員參與公開論證、公開示證和公開答復，圍繞風險矛盾焦點發(fā)表評議意見，紓解當事人心結，確保信訪案件在第一時間得到有效解決。

3.借助黨委政府力量化解處置矛盾糾紛。要積極爭取黨委政府工作支持和指導，對涉及民生、教育等涉法涉訴問題，在依法辦理的同時，加強與政府相關職能部門的聯(lián)系協(xié)調，對發(fā)現(xiàn)的一類問題或社會治理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，向相關職能部門提出檢察建議。

注釋：

[1] 胡夏冰：《案結為何事難了——怎么看涉訴信訪源頭治理》，《人民法院報》2012年5月28日。

[2] 參見山東省人民檢察院：《源頭治理防范在先》，《人民檢察》2011年第22期。