農民市民化發展歷程與現實啟示

陽盼盼

摘 要：促進農業人口市民化是推進人的城鎮化題中應有之意。我國農民市民化經歷了起步與停滯、起步與發展、“以人為核心”的新型城鎮化等3個發展階段。有效促進農民市民化，在擴大消費拉動投資、促進經濟增長，促進產業結構調整、倒逼產業轉型，促進城鄉融合發展、推動鄉村振興，減少社會不穩定因素、促進社會和諧等方面發揮著重要作用。但在過去幾十年的發展中，人口城鎮化的速度與效率遠遠落后于空間城鎮化，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。要有效推動農民市民化，必須多措并舉提高農民市民化質量，保障農民順利融入城市。

關鍵詞：城鎮化;農民市民化;人口城鎮化;空間城鎮化

中圖分類號 F323.6文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）22-0008-06

Abstract： To promote the citizenization of the migrant agricultural population is an essential part of promoting the urbanization of people. The citizenization of farmers in China has gone through three stages of development， namely， the beginning and stagnation of citizenization of farmers， the beginning and development of citizenization of migrant workers， and the new urbanization stage of “people-oriented”. Effectively promoting citizenization of farmers plays an important role in expanding consumption to stimulate investment， promoting economic growth， promoting industrial restructuring， forcing industrial transformation， promoting integrated urban and rural development， promoting rural revitalization， reducing factors of social instability， and promoting social harmony. However， in the past decades of development， the speed and efficiency of population urbanization lags far behind that of spatial urbanization， a large number of migrant agricultural population cannot integrate into urban society， and the process of citizenization lags behind. To effectively promote the citizenization of farmers， wmultiple measures must be toke to improve the quality of citizenization of farmers and ensure their smooth integration into cities.

Key words： Urbanization;Citizenization of farmers;Population urbanization;Space urbanization

黨的十九大報告明確提出“加快農業轉移人口市民化”[1]。促進農業轉移人口市民化，是推進人的城鎮化題中應有之意，是實施新型城鎮化戰略、推進形成城鎮發展新格局的重點任務[2]。實踐表明，我國的城鎮化率每增加1%，可拉動當年的國內生產總值增長1%～2%[3]。但我國多年來的城鎮化更多的是城鎮面積的擴大，是土地的城鎮化，雖然人口在空間上似乎實現了從鄉村到城鎮的轉移，但這部分人群卻并沒有很好地融入城鎮，人口城鎮化的速度與效率遠遠落后于土地城鎮化[4]。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確指出，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后[5]。我國出現了世界上最大規模的流動人口——鐘擺式移民。在身份上，他們既不能完全被叫作農民——沒有或者很少有土地，也不能完全被叫作市民——經濟收入、社會保障、文化認同等導致他們無法很好地融入城市生活。他們的生活充滿不確定性，給社會管理和城市治理帶來了較大的不確定性。因此，追尋農民市民化的發展歷史，尋找城鎮化中農民市民化的規律，為更好解決城鎮化中農民市民化問題提供支撐具有重要現實意義。

1 城鎮化與農民市民化

“城鎮化”是個富有中國特色的詞，是我國理論界自主創新及遵循我國歷史發展實踐的結果。我國是一個人口大國，很多鎮的規模相當于外國的小城市，用“城鎮化”更能體現我國的人口流動不止是人口由鄉村向城市的流動，同時還包括人口由鄉村向鎮的流動[6]。本質上而言，我國是以農村“城鎮化”來緩解“三農”困境并推進人口城市化。城鎮化是農村人口向城鎮流動、城鎮人口不斷增多的過程，既包括產業向城鎮的集聚，也包括農村土地轉變為城鎮用地，同時還是城市生活方式向農村的傳播與擴散。從這一角度來說，城鎮化包括2個層面：一是農村人口不斷轉變為城鎮人口，從原先分散的村居式生活向高度集聚的城鎮化生活轉變;二是農民在向城市聚集的過程中，攜帶相應的生產要素向工業和服務業領域轉變，工業和服務業在生產要素上的占比進一步提高[7]。

隨著城鎮化的不斷發展，農民的涵義也在逐漸發生變化，農民已基本分為身份農民和職業農民，包含4個群體：完全從事傳統農業生產的職業農民;戶籍在農村，農忙時從事農業生產，農閑時進城務工的兼業農民;在城鎮從事非農職業且有相對穩定的非農收入、住所并取得城鎮常住人口戶籍，但尚未獲得政治、社會參與或完全的社會保障權利;在土地城鎮化過程中失去土地的失地農民[8]?！稗r民市民化”則是指農民身份向市民身份轉換的過程。我國的城鎮化過程具有特殊性，我國的農民市民化與國外直接由農民轉換為市民不同，大多是遵循“農民—農民工—市民”的轉換過程[9]。因此，我國的農民市民化具有特殊性，主要是指進入城市務工的農民在職業上獲得非農職業后，在身份上取得城市居民身份，并同時獲得與城市居民相等的社會權利的過程，如選舉權、居留權、受教育權、社會保障權等。

綜上所述，我國的農民市民化指的是：在地域上，農民由鄉村向城市流動;在就業上，在正規的勞動力市場上獲得非農職業成為產業工人;在身份上，由農民轉變為城市居民;在生活、行為方式上，由鄉村意識轉變為城市意識。只有具備了這4個要素，農民才真正完成了“從農村退出—進入城市—融入城市”的“市民化”過程。這一過程的實現首先需要農業轉移人口在城鎮落戶，取得城市居民的合法身份，與城市居民平等享有各項公共服務和社會福利的權利，獲得城市居民的社會地位;其次，還需要經歷農業轉移人口適應城市生活的再社會化過程[10]。

2 我國農民市民化的發展歷程

2.1 1949—1977年：起步與停滯階段

2.1.1 1949—1957年：起步階段 1949年新中國成立，繼承了破碎的經濟，當時的城鎮化水平為10.64%，城鎮人口約為5765萬。此時，由于經歷了長年戰亂，城市與農村的生產力水平都較為低下，城鄉之間的發展差距并不大。新中國成立后，農民開始向城市自由流動，到第1個5年計劃開始前的1952年，城鎮化水平為12.46%，城鎮人口規模達到了7163萬。

1953年，我國開始實施第1個5年計劃，拉開了大規模進行社會主義經濟建設的帷幕。隨著大量重點工程的推進，我國出現了許多工礦城市，經濟的發展拉動了對勞動力的需求，農村大量勞動力涌入城市工作，城市人口在短時間內快速擴張。1957年我國城鎮化率為15.39%，城鎮人口約為9949萬。這一時期的人口流動基本是順應城市化和工業化建設的。

2.1.2 1958—1977年：停滯階段 “一五”計劃完成后，良好的經濟建設給國家帶來了翻天覆地的變化。由此，“二五”計劃時期，躍進趕超思想開始興起，我國經濟發展走上了盲目追求高速度的軌道，城鎮化建設突飛猛進，工業在犧牲農業的基礎上快速推進，農村人口大規模、大批次地涌進城市。1960年我國城鎮化率達到19.75%，城鎮人口為13073萬人。

隨著我國經濟發展進入3年困難時期，城鎮化進程開始停滯不前。1961年中央連續發文，指令在1958年前奉行蘇聯式工業化及城鎮化而遷入城鎮的大約2000萬人遷回農村[11]。1966年“文化大革命”開始，城市戶籍管理變得嚴格起來，農村加緊了自身管理，實行“車馬歸隊、勞力歸田”與“敲鐘出工”。在城鄉關系上，國家實行干部下訪、青年學生上山下鄉，大量知識和技術輸向農村，農業得以穩產，農村得以穩定發展。上述政策的執行使得我國在這一時期多次出現“逆城鎮化”現象。1977年，盡管我國城鎮人口數量有所增加，達到16669萬人，但我國城鎮化率僅為17.55%，在1960年的基礎上下降了11.14%。

在這一階段，農民進入城市后成為工人，身份和角色得到同步轉換，沒有出現后期的職業與身份相脫離的現象。但1960年后，我國的城鎮化發展嚴重滯后于工業化，戶籍制度的嚴格管理也使得農民被嚴禁“離土離鄉”，農民市民化的道路受阻。

2.2 1978—2011年：起步與發展階段

2.2.1 1978—1991年：起步階段 1978年黨的十一屆三中全會確立黨和國家的工作重心從“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”轉變。1980年我國提出積極發展小城市的城市建設方針，城鄉關系開始緩解，我國涌現大量小城鎮，農民也取得了較為有限的非農就業機會和權利，農民開始了“不離土、不離鄉”的就地流動與轉移。

20世紀70年代末到80年代初，部分農民實現了從種植業向農林牧副漁多種經營的轉移，進行了農業內部職業的轉換。隨著經濟的逐步發展，鄉鎮企業興起，成為農民就業的主要場所。1984年《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》出臺，農民可以自帶口糧進入集鎮落戶，其中部分符合政策條件的被統計為非農業人口。1985年農民和市民的身份區別被居民身份證制度固定下來。

這一時期，隨著一系列政策的制定與出臺，外出就業的農民工數量逐年增加，進城務工的農民有部分可以實現市民的身份轉換，城鎮化水平得以逐步提高。1981年我國城鎮化率為20.16%，在經歷了城鎮化停滯、徘徊與逆城鎮化后，終于超過1960年的城鎮化水平。1991年我國城鎮化率達到26.94%，城鎮人口規模為31203萬人。但必須認識到的是，能市民化的農民工數量極為有限，受到就業制度、戶籍制度等的限制，大部分進城務工的農民需要在城市崗位與農村家庭間不斷遷徙，形成“民工潮”。

2.2.2 1992—2011年：發展階段 1992年鄧小平同志南巡講話后，我國改革開放的步伐逐步加快，經濟開始新一輪高速增長，城鎮化進程持續、穩健推進，城鄉關系逐步得到改善。1992年8月公安部進行了一項戶籍制度改革的過渡性措施，擬制了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行“當地有效城鎮戶口制度”，對象為外商親屬、投資辦廠人員、被征地的農民。1994年11月國務院召開的關于1995年春運期間組織民工有序流動工作會議上作出了包括挽留農民工留在當地過春節在內的5項重要決策，明顯控制了“民工潮”的發展態勢[12]。20世紀末國家出臺了一系列政策措施維護保障農民工的合法權益，強調合理組織農民工的有序流動并對其就業市場進行規范。這一時期，城市農民工數量大量增加，部分農民工開始在城市獲得較為穩定的經濟收益，并逐漸將進城目標轉向為獲得真正的“城市人”身份。值得一提的是，由于20世紀末國企下崗職工和失業人員增多，部分城市就業壓力增大，因此部分城市也出臺了相關政策限制外來農民工進城務工，以保障當地城市下崗職工的利益。

大力推進農民市民化將使得企業的勞動力成本有所提升。一方面，大量非農就業崗位，產生對勞動力的大量需求，從而逐漸減少農村剩余勞動力數量，改變勞動力市場供需格局，甚至隨著人口紅利的慢慢消失而形成勞動力賣方市場，形成比原來勞動力市場價格更高的新的供求價格。另一方面，農民市民化的推進將使得農民的職業和身份均實現轉換，企業在養老、醫療、住房等方面的社會保障支出將有所提升，社保支出大大增加。勞動力成本的提升將影響企業的勞動力低成本優勢，為了獲取更高的產品利潤，倒逼企業加快產業轉型升級步伐，加大產品技術創新力度，提高產品科技含量，向附加值較高的生產環節和產業轉移。

大力推進農民市民化，為農民融入城市創造條件，使農民能夠在城市享有穩定的居所，獲得受教育、職業培訓的權利，能有效提高勞動力（農民）的素質，提高其技術熟練度，為加強我國傳統產業的技術改造、發展先進制造業和加快發展戰略性新興產業奠定高端勞動力基礎。同時，推進農民工市民化也有利于帶動我國第三產業（服務業）的發展，大幅提高第三產業在3次產業中的比重，加速勞動力由第一、二產業向第三產業轉移，降低一二三產業的產業偏離度，優化我國的產業結構和勞動力就業結構。

3.3 有利于促進城鄉融合發展，推動鄉村振興 在城鎮化進程中，人口和產業不斷向城鎮集聚，會帶動城鎮的社會分工不斷專業化，產業體系和門類不斷健全。隨著經濟發展，城鎮將產生越來越多的非農就業崗位，從而吸引更多的勞動力從利潤較低（邊際生產率較低）的農業部門轉向非農部門，從而使農業部門的邊際生產率慢慢提升，縮小農業部門與非農部門之間的邊際生產率差別，并使城鄉收入差距得以逐步縮減甚至消除。

目前，我國正逐步進行戶籍制度改革，但城鄉二元結構并未完全消除，城鄉差距也仍然存在，尤其是進城務工的農民尚不能真正與城鎮居民享受同等的社會保障權利和勞動權益，在工資收入和社會地位上仍然面臨一些制度、政策性障礙，尚未能完全共享城鎮化的成果。要真正解決這個問題，必須大力推進農民市民化，促進人口城鎮化，發展以人為核心的新型城鎮化，使進城務工的農民在職業、身份和地位上與城鎮職工享受同等待遇與權益，能讓他們及他們的子孫后代在城鎮享有受教育、社保、養老、醫療、培訓等機會，獲得自身的可持續發展機會，能依靠職業和社會地位的改變實現非農收入增長，真正融入城市生活。

對于農村而言，長期以來農村大量兼業農民的存在使得農民處于兼業經營狀態，對農業生產產生了一些消極影響：土地不再像過去那樣被珍視、被精耕細作，農地利用呈現粗放態勢，大量土地被撂荒，土壤肥力下降，耕地利用水平逐年降低。推進農民市民化后，能通過部分農民退出農村，不斷完善農村土地流轉機制與承包經營退出機制，使部分土地向職業農民集中，實現土地的集中和規?；洜I，提高農村土地利用率和勞動生產率，既能減少土地撂荒和鄉村面源污染，改善鄉村生態環境，又能提高職業農民收入，減少農業收入和非農收入間的差距，推動城鄉融合發展。而推進農民市民化，使農民向城鎮集中的同時，推動鄉村聚落空間優化與重構，農民居住集約化，能加強農民之間聯系的緊密性，提高農民組織化程度，便于農村公共基礎設施建設及集約利用。此外，推進農民市民化是提升農民群眾整體素質、促進城鄉交流的有效途徑，有利于鄉村文化發展[17]。

3.4 有利于減少社會不穩定因素，促進社會和諧 農村剩余勞動力進城務工后獲得了非農職業，但其身份并沒有得到轉變，成為“農民工”。大部分農民工并未獲得穩定的居所和收入，處在城市的邊緣，雖身處城市，但生活方式和行為方式仍與農村無異，生活成本卻遠高于農村，生活質量較差。農民工社會地位也較低，無法融入城市，與城鎮居民之間仍然存在著一定程度的社會隔離，也不能完全享受應有的社會保障權利和勞動權益，社會認同度不高，生活充滿不確定性。長期以來，由于進城務工的農民自身的合法權益難以得到保障，也導致了其中部分人對城市社會普遍懷有疏離感，且缺乏城市責任心，給社會治理帶來了較大的不確定性。

隨著進城務工的“80后”新生代農民工規模的急劇擴大，城鄉二元結構問題更加凸顯。“80后”新生代農民工對新生事物的接受量與速度遠大于先輩，進城務工也不再只關注經濟收入，對政治、文化及社會等的關注程度也很高。與上一輩相比，新生代農民工在進城動因、自身定位、角色扮演、身份認同、個人發展、職業選擇與計劃等方面都發生了一些根本性變化[18]。新生代農民工市民化意愿較為強烈，追求身份與職業的雙重轉換，也試圖從生活方式、行為習慣等方面積極融入城市，追求教育、醫療、社會保障等方面的平等。為了順應新形勢與新要求，必須大力推進農民市民化，促進城市社會融合，以減少城市生活中的不穩定因素，避免城鎮化進程中新的社會斷裂，促進社會和諧。

4 結語

“三農”問題的核心是農民問題。在城市化進程中，許多國家的勞動力在轉移時，其身份與職業也同步轉移。我國在1949—1977年期間的城鎮化進程中，勞動力的轉移也是身份與職業同步轉移，但后來由于工業化、城鎮化、現代化并不同步，從而出現了農民職業與身份的分離，導致了人的城市化滯后于地的城市化的不利后果[19]。在過去幾十年的發展中，農業、農村和農民為我國的工業化、城鎮化、現代化發揮了重要作用，對經濟社會發展作出了巨大貢獻。在接下來的城鎮化進程中，必須從根本上保護農民利益，走新型城鎮化道路。

新型城鎮化道路的核心是人的城鎮化，實現人口和土地的同步城鎮化。傳統意義上的城鎮化受到傳統經濟增長方式影響，更加注重城市規模的擴張;進入新型城鎮化階段，城鎮化更加關注農民在城市的生活品質問題、就業問題和安居問題，低質量的城鎮化很難讓農民適應城市生活——對于城鎮化而言，能否滿足農民的多元化需求，決定了城鎮化的質量[7]。只有著眼農民，促進農民市民化，把城鎮化（最大內需）和改革（最大紅利）結合起來，才能實現城鄉的共同富裕，推動鄉村振興。只有讓全體人民共享城鎮化進程的發展成果，才能保證經濟的健康持續增長，實現社會安定和民眾幸福。

歷史經驗顯示，推動農民市民化有利于促進經濟增長、倒逼產業轉型、推動鄉村振興和促進社會和諧。要有效推動農民市民化，必須多措并舉提高農民市民化質量，保障農民順利融入城市。一是要綜合采用多種手段如新媒體、新技術等提升農民綜合素質和技能，使其對城市產生責任感和歸屬感，提高其社會認同感。二是要提高進城務工農民非農就業與創業技能，提高就業率與職業穩定性，提升其經濟地位。三是完善就業與社保等政策制度，尤其是對非正規就業和失地農民再就業給予一定的政策傾斜與扶持[20]，提高其社會融入度。同時，還可考慮實施存量農民工落戶定居工程，加快建立使農民工家屬在城鎮長期生活的保障機制，推動存量農民工家屬的城鎮化[21]。

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（責編：徐世紅）