整體性治理視角下西咸一體化發展的研究

李琦

[摘 ? ?要] “西咸一體化”從2002年開始試水至今，戰略目標已經開始十八年了，但是成果卻差強人意。通過查閱地方政府信息、政府公報以及政策性文件，認為西咸一體化的發展目前存在：管理碎片化;沒有形成真正有權力的獨立組織，外部動力不足;西咸新區的輻射作用沒有充分發揮等問題。要想解決西咸一體化發展緩慢的問題，筆者認為可以通過整體性治理理論加強西咸一體化的合作治理。具體措施為：政府間合作治理系統的整合，建立整體性治理體系和機制，推進基于整體性治理的一體化組織建構，以此推動西安和咸陽的合作建設發展。

[關鍵詞] 西咸一體化;府際關系;整體性治理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 23. 081

[中圖分類號] F293 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）23- 0197- 02

1 ? ? ?西咸一體化的演變

西安市和咸陽市位于陜西省中部的關中地區，皆是歷史文化古都，兩個都具有較深歷史文化底蘊的城市。隨著國家的不斷發展，西安被確定成中心城市、 國際性綜合交通樞紐的戰略目標，西安的“虹吸”效應不斷提升。西安的飛速跨越威脅了咸陽地緣利益的發展。文章通過整理收集數據，摸清西咸一體化的現狀，探究目前的主要困難及存在的深層原因，根據現實情況提出相對應的解決方案。

西安和咸陽相鄰，相互的聯系也十分密切。1966年，西安和咸陽首次實現了“一體化”。1971年又將咸陽劃出去，國務院在1983年批準，將咸陽對戶縣、周至和高陵的管轄權移交給西安。2002年《西安咸陽實施經濟一體化協議書》頒布，標志著西咸一體化正式拉開序幕。從其發展過程可以看出，雖然西咸一體化提出已久，但一體化進程緩慢，戰略目標難以達到預期標準。

2 ? ? ?西咸一體化存在的困境

2.1 ? 管理出現碎片化

行政區域一體化是西咸一體化發展的主要目標，改革開放以后，基本也將原來屬于咸陽的行政區域都規劃到西安。雖然之前屬于咸陽的戶縣基本融入到了西安的發展當中，但是西咸新區的規劃時間才幾年，戶縣歸入西安的時間比咸陽新區早很多。咸陽新區的融入時間如果也需要幾十年，那就太費時費力了，管理碎片化的問題也得不到解決，根本無法實現西咸一體化的戰略目標。

西咸新區的管理碎片化主要表現在西咸新區管委會與原咸陽市屬地皆為同一級別的行政單位，但互不附屬，各自獨立，層級模糊，關系模糊，使得西咸新區的管委會難以充分發揮其整合功能。行政領域的管理碎片化主要是根據一級政府部門或者部門之中各類行政業務的工作情況來具體體現的。這種狀況的發生進一步致使兩地政府之間缺乏溝通和合作，出現行政效率低下和資源浪費的情況，增加行政成本。

2.2 ? 沒有形成真正有權力的獨立組織，外部動力不足

西咸一體化的發展模式與國家鼓勵的經濟開發區發展方向存在偏差，國家只給予了一定的支持。因此，政策的執行會上下傾斜，具體工作的執行會大大減少。陜西省政府以及西安市和咸陽市兩地政府是主要外部推力。兩地政府主要有頻繁的官方接觸，交流與合作集中在權力的上層。雖然他們簽署了一系列政策文件來促進西咸的一體化，但影響范圍有限，政策實施的效果也需要很長一段時間，決策緩慢，行政權力也有不同程度的異化。為了達到雙方合作共贏的目標，針對西咸一體化發展，2017年3月底舉行了對接論壇，會上提議兩市各派出一名市領導牽頭成立聯合規劃委員會，以促進一體化的長期友好發展。此舉過于強調政治意圖，很少考慮如何讓公眾受益。其這項政策制定主要以經濟融合為主，社會交流幾乎無法顯現。在社會交流以及西安和咸陽的合作來看，非政府組織顯然比政府更加具有相應的治理能力。不過，與其他地區相似，目前這一地區的非政府組織在其進程中發揮的作用非常局限。非政府組織發展遲緩和兩地貧乏的參與機制是西咸一體化發展緩慢的主要原因。

2.3 ? 西咸新區沒有充分發揮其緩沖和輻射作用

西咸新區的建設主要目標是對西咸一體化發展做一個過渡。在發展過程中出現的問題和情況做出預防作用，良好的發展也可以對其進行一個輻射作用。使西咸新區在一體化建設過程中達到緩沖的作用，防止在西咸一體化建設過程中出現突發問題和矛盾，無法及時解決。雖然西咸新區是西咸綜合開發的過渡，但其重要性無庸贅述。西咸新區建設的主要目的是通過自身的發展，以達到輻射周邊地區的效果。例如空港新城和涇河新區，這些地區的發展建設將對咸陽腹地產生輻射和帶動作用，因此將這些地區的發展歸入到西咸一體化發展的一步方針中。然而，從2014年西咸新區獲批開始就發展緩慢，2017 年西安市進行托管后才有起色，發展時間周期過長，沒有完全發揮其緩沖作用和輻射作用。

3 ? ? ?西咸一體化困境的原因

3.1 ? “碎片化發展”誘使政府間惡性競爭

當前，在中國特有的行政體制下，“錦標賽模式”讓地方政府擁有更多自主決策權。地方各級政府為了保障自身的利益不被侵害，形成了唯我的利益主體。為了防止他們的政績和利益受到損害，他們僅在意自己的內部問題，而把區域合作和生態發展的公共問題“拋在后面”，致使地方保護主義的興起。依據區域區分形成的政策壁壘阻擋了資源的跨區域流動，導致市場分割。西安和咸陽已經存在市場分割的現象，經濟一體化尚未達成。

3.2 ? 地方政府主導過強，市場發育不健全

我國長期處于計劃經濟體制下，導致體制中的殘余缺陷沒有得到清理，機制不成熟，政府干預過多。在這種情況下，市場機制并不能真正發揮決定性的作用，缺乏真正的權力可以促進西安和咸陽有效信息的自由流通。沒有強有力的合作，兩地經濟等各方面差異較大，發展期間肯定會以自身利益為出發點，弱化合作行為，主要實現自身利益。這兩個地方都想“搭便車”，但不愿為融合付出太多。在此前提下，西安與咸陽一體化的統一市場尚未形成，市場機制對一體化的貢獻也非常有限。

現代市場經濟是開放的經濟。由于利益獲得，地區間的比較是客觀存在的，生產要素在地區之間的自由流動不受人類意志的影響。因此，市場經濟的發展一定會打破分散、局限的經濟格局，實現相互交流和依存。市場的不斷發展也是促使西安與咸陽一體化發展的重要因素之一。市場機制的不完善，阻礙了市場的正常運行，亦“阻攔”了西咸的一體化融合。

3.3 ? 政府注重自身績效弱化一體化發展

根據中國官員晉升的“政治錦標賽”理論，周黎安認為：在既定的前提下，一些官員為了維護自身的政治地位，不僅會推行一些有利于自己所管轄地區的政策，還有足夠的動機去做一些妨礙其他地區發展的事情給自己的競爭者施加壓力。這一問題的出現，使地方的保護主義不斷興起，更加在意本地區的發展，進而使政府進一步弱化了一體化的合作意識。這種薄弱的合作意識和惡性競爭最終導致了一體化的惡性循環。這是個體理性選擇造成的集體非理性。西安和咸陽的個別官員對西咸一體化的發展投入較少，以穩定他們的地位和該地區的表現，這使得一體化發展緩慢。

4 ? ? ?基于整體治理解決西咸一體化困境

隨著整體性治理模式的進步，它逐漸偏重于政府之間以及政府與非政府部門之間的合作。該模式主要包括：整合政府間合作治理系統、整合治理以促進組織建設和完善整合治理機制。

4.1 ? 政府間合作治理系統的整合

在西咸合作之前，兩地政府機構存在職能重合、權責不清等問題，遏制了西安和咸陽政府間的有效性溝通。后期應該整合政府機構，設立統一的職能部門，將財政、網絡平臺和人事行政進行無縫對接，為其整體性建設提供資金、信息和人才的跨領域流動。

目前，西安和咸陽都有自己獨立的信息平臺。信息交流和對接存在差距，信息共享條件的缺乏阻礙了兩國政府協調行動。西安屬于國家重點樞紐城市，不論是處理信息的能力還是掌握信息的程度都要高于咸陽市政府，西安的政治地位和經濟發展等都是咸陽市無法超越的，這也讓兩地區的信息獲取程度和事件處理能力不在同一基礎線，致使兩地的溝通和發展出現了隔閡。因此，有必要迅速創建綜合信息交流平臺，形成聯合的信息平臺，實現兩地信息共享，推進更好的溝通。實現生態環境管理、交通運輸和合作開發的信息共享，并根據兩地的具體發展情況制定相應的政策和發展規劃，為綜合開發提供有力的數據支持。

4.2 ? 建立整體性治理體系和機制

制定雙方的政策協同機制。加強兩地政策銜接，避免因管理分散造成資源浪費和意見分歧的現象。在政策制定和實施過程中，省政府在宏觀進行把控，西咸兩地微觀調整，加強兩地政府之間的溝通。政策執行過程也應及時調整，避免決策偏差，適應不斷變化的行政環境，從而實現兩地之間良好的政策協調和政策有效性聯動的目標。除此之外，還能通過非政府組織動員社會各界參與到西咸一體化的公共治理活動中，增強群眾基礎和政策向心力。因此，西安和咸陽市政府應逐步建立非政府組織的參與機制，使非政府組織的治理和監督其充分發揮功能。

4.3 ? 推進基于整體治理的一體化組織建設

目前，西安和咸陽已經建立了發改委對接機制，就實際情況而言，這一機制不具備法律權威，其辦事具有局限性。應從實際情況出發，設立一個綜合發展特別委員會。其職責和權限僅僅是處理一體化進程中的跨領域事務，制定兩地相對應的政策和發展計劃，并督促其進一步實施。針對問題組織召開有專題性的會議，并邀請相關領域專家參加會議進行講解。

5 ? ? ?結 ? ?論

推行西咸一體化具有重要的戰略意義。西咸一體化發展緩慢，所以逐漸淡化出研究者的視野。特別是西安接管西咸新區后，西咸的一體化進入了一個快速發展的“新時代”。一體化的逐漸發展也導致矛盾日益增多，一體化發展面臨巨大挑戰，我們要從實際出發，解決現有問題，推動其更進一步的發展。

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