“三舊”改造政策改革與創新，推進村級工業園改造

【摘要】佛山順德作為工業重鎮發展至今，昔日依托“村村點火、戶戶冒煙”粗放型工業模式，逐步建立起的星羅棋布的村級工業園，誕生了順德數萬家企業，可謂是順德工業經濟發展的歷史功臣。但隨著城鎮化進程和經濟增長模式的轉變，順德村級工業園的短板日益突出，土地效能低、環境污染重、安全隱患大等問題，讓村級工業園成為制約順德產業升級、空間集約和生態環境的主要矛盾，但同時也是順德未來發展的潛力和機遇所在。2009年開始廣東省供地重心轉向存量土地，意味著推進“三舊”改造，挖潛盤活存量用地將作為今后珠三角地區城鄉土地利用、經濟有序發展的重要抓手。順德區陸續出臺《順德區村級工業園升級改造實施意見》等“1+3”系列政策文件和創新實驗區改革方案，同步啟動多個村改示范項目，為廣東省乃至全國的鎮村存量土地節約利用、城鄉高質量發展之路做出示范。

【關鍵詞】村級工業園;三舊改造;政策創新;順德區

作為改革先鋒，2019年《佛山市順德區率先建設廣東省高質量發展體制機制改革創新實驗區實施方案》（下稱《實施方案》）明確順德的發展目標，為構建現代化產業體系和生態文明建設騰出空間。順德區用足用好各級各項政策，靈活創新開發思路，提出多項村改政策新方案，為強力攻堅村改提供了強有力的政策保障，構建優越的營商環境。

2018年以來，順德構建村改“1+3”政策體系，并在此基礎上不斷完善政策扶持。結合《實施方案》進步一創新，提出“11項省級支持事項+12條順德創新做法”，簡稱“11+12”，用于破解土地規模不足、用地指標緊缺、改造成本過高、審批周期較長、歷史遺留糾紛難處理、各方資本參與改造的信心不足等難題。本文列舉幾項重要政策創新做法：

1、預支存量建設用地獎勵指標

2018年以前，順德區平均每年農用地轉建設用地的指標大概是6000畝，2018年開始，珠三角城市的新增建設用地與“三舊”改造掛鉤，順德區每年農地轉用指標降至1600畝。為獲得城市發展所需的土地指標，順德區按50萬元/畝的標準購買建設用地指標，順德區‘土規超出的數量超過17萬畝，其中涉及村改的約有6萬畝。因此，為了解決用地指標“僧多粥少”的問題，并鼓勵更多的企業參與改造中，順德區實施“預支存量建設用地獎勵指標”的方案：對于連片改造的村改項目，涉及零星土地需辦理農用地轉用手續，且預計當年底完成或啟動實施改造的，經同意后可將不超過連片改造面積預估獲得獎勵指標的50%，按季度向省自然資源廳申請預支存量建設用地獎勵指標。另外，當年未能完成或啟動實施改造的，則予以扣回。這一方案的實施，將為順德在土地指標方面節省約300億元。

2、主體歸宗改造的政策創新

順德在村改中總結出的一條重要經驗，要吸引各方資本參與，利用不同主體的資源、特長推動村改，就必須要為參與村改的各方主體“減負”。實施方案提出，允許單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續、稅費征收等方面，視同政府土地收儲辦理，大幅降低包括稅費、時間等土地整理成本，歸宗過程僅需征收企業所得稅，稅負降低接近90%。

以順德區北滘鎮某改造項目為例，若采用收購歸宗模式進行工改，收購價約400萬元/畝，收購過程稅費將高達305萬元/畝，其中土地增值稅就達到235萬元/畝，將給改造主體帶來較重負擔，嚴重影響企業參與改造的積極性。而視同政府土地收儲后，其僅需征收企業所得稅不到40萬/畝，該項目僅此一項可節省約10億元，這一舉措將極大促進社會資本參與村級工業園連片改造。

3、工改工政策創新

順德加大“工改工”政策支持力度，探索建立容積率調節機制，鼓勵工業“上樓”，在符合高質量發展要求的前提下，適當提高容積率，以增加土地節約利用率。

此前，按照相關技術規定，工業項目所需行政辦公及生活服務等配套設施用地面積不超過總用地面積的7%，且不得分割轉讓。順德12項新政中提出“增加工業用地配套比例”：以出讓方式供地，拆除重建面積達15畝或以上的，配套設施比例提高到15%，且可隨廠房按規定比例分割。以出讓方式供地，拆除重建面積（不含新型產業用地和綜合型產業用地）達100畝或以上，配套設施比例提高到20%，但超出15%部分不得分割。這一政策改革，不僅有利于完善產業園區的服務配套，推動建設現代化產業園區，促使傳統產業向高端制造業、新產業、新業態發展，同時極大調動企業參與改造的積極性。

4、歷史用地遺留問題政策創新

符合“三舊”改造條件的違法用地、違章建筑，在做出罰款（處理）決定后可按現狀建設用地分類完善手續。因歷史原因未能確權辦證的資產用地，在做出罰款（處理）決定后可按現行政策完善用地手續。簡化歷史違法用地、違章建筑處罰手續，提高效率，增加違法用地完善用地手續的可行性。順德將實現7個工作日內對在建或新增違法建筑實施快速發現、制止和拆除。

5、審批制度改革

“審批周期長”一直是城市改造的痛點，順德積極探索有效解決途徑：一是探索建設用地事后審批制度。經區村改聯審會議審議同意的，在辦理供地前，申請人可憑建設用地手續受理函辦理規劃條件等相關工作，同步辦理建設用地手續。二是探索跨部門并聯審批、告知承諾信任審批和容缺受理制度。大幅提升企業投資建設項目的審批效率，一般工業項目從啟動立項到取得施工許可11個工作日辦理完成，其他房建類建設項目需要21個工作日辦理完成。推進不動產登記服務效能提升后，實現抵押登記3個工作日內、其他登記類型5個工作日內辦結。以仙塘改造項目為例，開發主體從競得土地到動工僅用14天，成為全區容缺審批的示范項目，開創村改新紀錄。

6、企業自主改造的財政扶持

首先，對于自行改造的拆除重建類工業提升改造項目，用地面積30畝或以上且容積率1.5或以上的項目，完成土地整理及供地手續后對土地使用權人扶持10萬/畝。符合以上規定的非商品廠房、新型產業項目，可在竣工驗收后建筑面積扶持150元/平方米。

其次，對于自行改造的拆除重建類商品廠房、新型產業項目，用地面積30畝或以上、容積率2.5或以上，完成供地手續后對土地使用權人扶持10萬元/畝。以“掛賬收儲”的方式實施改造的“工改”產業園，土地出讓收入最高可按98%補償土地原權屬人。

總結：

順德作為廣東省典型的工業重鎮，近幾年通過村級工業園改造，實現城市產業提速升級，堅持規劃引領，加大力度，夯實政策保障、資金支持以及部門聯動等舉措，通過加大政府和國資投入，帶動社會資本投入，堅持園區改造和引進中高端產業龍頭項目齊頭并進，全力推進村級工業園改造。將村級工業園改造作為城鄉協調高質量發展的工作為重點，做到改造和提升并重，引入新型產業，打造現代科技產業集聚區，用幾年時間讓藍圖變成實景。

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作者簡介：

陳艷，廣東博意建筑設計院有限公司-前策研究院，規劃主任設計師;

黃建興，廣東博意建筑設計院有限公司-前策研究院，規劃主任設計師。