深化城市管理體制改革，推進城市治理現代化

【提? 要】城市管理體制是重要的國家管理制度，與國家治理、特別是與民生大事深度相關，這在此輪“抗疫”中亟需施行就業優先政策之際就表現得很明顯。中國城市管理體制盡管經過了長期的漸進式改革，有所進展，但仍然不夠完善，不太適應形勢發展需要，還有不少問題需要解決。為此，要深入理解和把握中央精神，點面兼顧，在繼續開展城管執法體制改革的同時，全面深化城市管理體制改革，推進城市治理現代化。

【關鍵詞】? 城市管理;城市治理;體制改革;治理能力現代化

一、從就業優先政策的落實審視城市管理體制的適應性

民生第一、就業優先已成當下中央施政的新精神、新政策。李克強總理在2020年兩會上的《政府工作報告》中提出了“就業優先政策” []，把保就業放到了“六保”之首。為配合中央的這一政策調整，中央文明辦在5月27日宣布：不再把占道經營、馬路市場、流動商販納入今年全國文明城市評選考核內容;推動文明城市創建在恢復經濟社會秩序、滿足群眾生活需要的過程中發揮更加積極的作用。[]

該政策一出臺就受到廣大民眾的由衷歡迎，在各個城市、包括在城管局門口迅即出現了就業活動和繁榮景象，人們的生活也便利了。顯然，允許市民和進城農民利用城市人口密集的條件設攤擺點創收益和自我就業脫貧困的“地攤經濟政策”，充分體現了民利為大和民生為本，是一項最貼近民生、最接地氣、廣受歡迎的好政策。

國務院總理李克強在5月29日會見中外記者時還對這一政策做了進一步的強調和解說：“西部有個城市，按照當地規范，設置了3.6萬個流動商販的攤位，結果一夜之間有10萬人就業。中國有9億勞動力，沒有就業，就只是9億張吃飯的口;有了就業，就是9億雙可以創造巨大財富的手。” []這表明，新的政策導向和動力就是要求各級政府放手落實就業優先政策，發揮城市的平臺優勢來造福民生、繁榮城市，確保廣大中低收入民眾可以低成本乃至無成本地利用好城市便利來謀生就業。

民生第一的政策取向使得一直引導著城市治理方向的指揮棒明顯發生了重大調整，不僅許多地方的城管力量不再對占道經營、馬路市場、流動商販進行執法施治，而且將改變城市政府治理城市的政策和方式。

眾所周知，城管力量原本就是專為治理城市臟亂差的需要而誕生并不斷強化的，城管執法體制改革就是專為賦予城管以更強的治理手段與效力而產生的。隨著改革開放的日益深入，城市化在不斷加快，各種城市病變得日益突出，對城市功能的正常發揮乃至經濟的正常發展都造成日益嚴重的影響。城市政府因而迫切需要有一個得力好用的專門力量對這些問題進行治理。于是，占道經營、馬路市場、流動商販、私搭亂建、違法建筑等現象就成了城市治理對象，城管就成了具體治理這些城市問題的專門主體，深化城市行政執法體制改革就成為確保城管依法整治市容市貌和維護城市秩序的緊迫需要。

由此觀之，這個就業優先政策要在各地得到好的落實肯定還有一定的挑戰性，因為，不只是城管的職能、方式、慣性要大變，而且城市政府實施城市治理的理念、導向、政策、法規、機制、方式和手段等都要進行系列變動、深度調整。而這就涉及整個城市管理體制機制變革的系統性、聯動性問題。不要說如果變革不及時、不到位、不順利等等會大面積影響這一政策的有效落實，就單說城管習慣于驅趕商販的慣性不調整也會使這一政策的實施遭遇障礙、出現反復。

事實的確如此，在此政策實施之初，有些地方的城管由于習慣使然，對占道經營、馬路市場、流動商販忍不住要強制管制。這些問題其實都緣于城市管理體制改革尚未到位，包括城管素質在內的城市治理體系還不夠現代化。這實際就是城市管理體制還跟不上形勢發展的需要，對新型城鎮化的快速推進、國家治理的需要和要求都還存在明顯的不適應性。

在推動新型城鎮化過程中，占道經營、馬路市場、流動商販之類到底是否符合農村人口剛進城、疫情背景下城鄉中低收入人口達6億的實情和民生需要？城市治理中應該如何正確看待、妥善應對和處理這些問題？對這些問題一旦處置不當，城市就會亂象叢生、失序毀容，與城鎮化的基本要求不相符。如果只按城管的原習慣、舊做法來處置，就容易出現顧得了市容顧不了民生、顧得了發展顧不了疫情防控的情況。這是城市治理中的“兩難”情形。目前，城市管理體制在駕馭這種“兩難”問題上顯然存在不適應性。

可以說，城市管理體制能否盡快改革和轉型，已經成為就業優先政策能否得到落實的關鍵因素。要更好地落實民生第一、就業優先的政策，不僅要深刻調整轉變當前的城市管理職能和城市治理方式，而且要進一步調整和優化城市管理體制。

而全面深化城市管理體制改革的核心就在于，瞄準并全力推進城市治理現代化，全面理順城市管理的職能關系，做好城市管理制度和模式的頂層設計與優化完善工作，切實解決城市治理機制與手段的適切性和有效性問題，從根本上確保民眾能夠有效依托城市、借助城市富集多種資源和便利條件的優勢而長期穩定就業，也同時確保持續增進城市的安全和諧、順暢有序和文明美麗。

二、民生政策實施與城市管理體制深度關聯的原理和要義

城市管理體制對實施就業優先政策之所以如此重要，不僅因為就業要依托于城市空間，更因為城市管理是國家行政管理的一部分，城市管理體制是國家行政體制的重要組成部分。

概言之，城市是區域性經濟社會發展的綜合節點和運行樞紐，是區域性經濟社會全要素經一定時期發展而全維度交集形成的復雜綜合體。這可從城市的實際功能、地位和發展規律上進行把握，主要有以下兩點。

首先，城市就是國家在政治、經濟、社會、文化諸方面的基本據點乃至戰略支柱，實際就是國家在空間上的發展依憑和治理主場。這就決定了城市管理必然具有飽滿、具體的國家性質和科學內涵。

城市是人口和財富高度密集、文化和文明高度薈萃之地。實際上，城市治理就是城市管理的核心部分和高級形態，實質是國家治理的一部分。城市治理好了，城市管理才能上水平，國家治理才更有質量。

城市管理旨在確保城市全要素的協調運行與維護優化，確保市容市貌和安全秩序的正常規范，還要配合城市的建設發展和公共服務，以繡花一樣的精細功夫把城市打造成人民追求更加美好生活的堅實依托。它包含了決策、執行、監督、協調、評估等科學管理諸要素諸環節。

城市天然具有十分重要而飽滿的國家性質，國家必然要對城市進行管理，政府必然要具體擔負起城市管理職責;城市治理是以政府治理為實質的國家治理之一，城市管理是以行政管理為實質的國家管理之一;城市治理體系是以政府治理體系為實質的國家治理體系之一，城市管理體制是以國家行政體制為實質的國家管理制度之一。

其次，城市就是適宜人們居家度日、就業創業、享醫受教、社會交往、實現價值的理想場所和優勢高地，實際就是人民安居樂業的集約化條件和空間機制。這就決定了城市管理必須也必然要具備飽滿的、以人為本的人民性與政策性。

說到底，城市就是大型的人口聚居區，是千家萬戶聚集的人間煙火世界。生活是城市的第一本質。城市是在生活上更為便利、比農村更優良更理想的人造空間，是更方便人們通過勞動來謀取生活資料和追求發展的優良平臺。確切而言，城市是居民的城市，居民是城市的主人;保障民生是城市之本、城市之魂，市容是必須取決于城市靈魂的城市外貌;城市天然具有十分重要而飽滿的人民性。

事實上，無論是城市秩序還是保障城市秩序的城市管理，歸根結底都是為了城市的這個第一本質而發生、存在和加強的;如果不能保障人間煙火在城市的持續鼎盛，則一切失去意義。就根本而言，國家對城市的管理就是為了城市居民生活幸福，這在政治上就體現為人民至上，在政策上就體現為民生第一。

作為國家管理的重要組成部分的城市管理必然要為城市的主人服務——核心是要通過政策的惠民導向和高效落實來保證居民在城市里能夠獲得幸福、實現價值、實現夢想，以國家行政體制為實質的城市管理體制就是要確保惠民政策的落實，要為福民政策兌現為居民生活而創造十分人性化、生活化和便利化的環境氛圍。

因此，城市管理必須圍繞對居民的服務而組織、展開和精細運作，必須為充分實現國家目標而調節、改進和優化。在當前“抗疫”常態化的情況下，城市管理尤其要突出人民至上、民生第一，要為有利于居民在城市中獲得必要的生活資料和發展條件而調整分寸、改變方式、優化服務、實現轉型。

為此，要朝著現代化目標迅速全面調整和改進城市治理體系，要由此著眼和入手全面深化城市管理體制改革，確保在城市治理上形成有利于就業優先政策實施的合力。

三、按照中央精神深化城市管理體制改革

中央對城市管理歷來很重視。早在中共七屆二中全會上，中央就提出：“必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。” []這是“進京趕考”的一個重大考題，也是建設新中國的一個初心，還是中央一以貫之抓城市工作的一條主線。

70多年來，中央一直都把城市管理和城市規劃建設關聯起來、綜合考慮，系統把握、統籌推進城市管理體制改革，及時調整優化城市管理體制機制、特別是城市治理體系，及時促進改善城市的規劃建設與管理，及時加強城管城建的政策指導和制度建設，確保了城市管理與城市建設協調配合、與時俱進。城市管理體制改革就是這樣持續展開和不斷深化的。

1978年3月6日召開第三次城市工作會議，同年4月4日頒布《中共中央關于加強城市建設工作的意見》。可以說，中國城市管理體制改革行動在先、實踐已久，但城市管理體制改革這個提法，是在2016年2月6日頒布的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中才正式提出的。

改革開放前期，城市管理體制改革已經成為深化經濟體制改革必然要涉及的重要層面。1984年10月召開的中共十二屆三中全會作出的《中共中央關于經濟體制改革的決定》強調：“城市政府應該集中力量搞好城市規劃、建設和管理，加強各種公用設施的建設，進行環境的綜合整治。市長的工作重點也應逐步轉移到城市建設管理的軌道上來。” []這表明，城市管理體制改革已經深入到行政體制層面上，明確體現出了深層次的國家治理內涵。

隨著依法治國、依法行政的推進，自1996年10月1日施行《中華人民共和國行政處罰法》起，城市管理體制改革持續以城管執法體制改革為主流，持續20多年至今未輟。十八屆三中全會在深化行政執法體制改革部分明確提出要“理順城管執法體制，提高執法和服務水平。” 這表明，中央已經把城市管理體制改革納入全面深化改革戰略了，盡管當時只強調并突出城市管理執法體制改革。

隨著新型城鎮化的啟動和推進、城市化率的快速增長，城市治理問題也同時增多，對城市管理水平提出了新的更高的要求。于是，2015年12月，中央召開第四次城市工作會議，發布《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，首次正式提出了城市管理體制這一范疇及其構建目標和改革部署，當然也再次突出了城市執法體制改革這一重點。2016年2月頒布的《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，首次正式提出改革城市管理體制、完善城市治理機制，標志著城市管理體制改革被確立為一項全國性的重大改革任務。

進入新時代以來，城市管理體制改革開啟了城市治理現代化的新方向。這主要是隨著全面深化改革戰略的深度實施、黨和國家機構改革的有序完成而提出來的。

2019年10月召開的中共十九屆四中全會作出了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在第五部分提出要“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”，把完善國家行政體制擺到了首要位置。這標志著包括城市管理體制在內的整個國家行政體制要朝著治理現代化方向加快完善。

城市管理體制改革至少包括四層重要內容：一是城市管理在國家管理中的功能和職能的科學梳理、合理設定與法定化;二是城市治理體系在國家治理體系中基本地位、內部關系和運行規則的總體把握、科學設定與制度化;三是城市管理的垂直工作體系和工作機制的有效性與健全性改革;四是城市管理的依據、范圍、權能、地位、作用、方式、手段、責任、保障等在各級地方政府治理架構中的具體把握、科學厘定、合理規定和實際確定。

四、城市管理體制依然存在不少問題，改革任重道遠

從40多年的改革實踐看，中國城市管理體制改革取得了豐碩成果和重大進展，然而，從國家治理體系現代化整體水平和一般要求來看，城市管理體制還存在不適應性，城市治理體系還存在現代化不足的問題。

（一）城市執法體制改革雖是多種模式、多種探索，但表現得參差不齊、質量有別，關鍵是缺乏統籌。

一是改革有統一的指導意見，但無統一的國家方案;各地自主嘗試，進展良好，但也表現得五花八門、千差萬別、疑難雜沓、泥滯難進。各地都按自我理解與取向來改革，各部門各層級都按自我立場和選擇來改革，或往公安方向推，或往司法行政方向推，或往獨立職能部門建設推，或與城市運行管理整合，以至在執法性質與范圍、處罰權和執法事項劃轉執行、執法機構名稱、執法力量建設與管理等方面，差異甚大，很不規范。不同省份之間做法多不一樣。即使是同一個省，各地級市之間也不一樣。即使同一個地級市管轄范圍內，市縣之間、縣縣之間的改革做法也各不相同、差異很大。這不僅是城管改革中的巨大困惑和普遍痛點，而且是全面深化改革中的一個薄弱領域和欠著力區。

二是體制改革居然漏掉顯著的不合法體制問題，存在明顯的缺失和漏洞。有的省級體制中城管基本有名無實、執法工作甚至由民間團體掌管。如南方某省的城管執法工作在省住建廳已薄弱到近乎虛化，由該省的城市建設管理協會執法行業分會來主管。

三是改革相對偏窄、緩慢滯后，涉及全局的職能梳理和設置不夠科學、充分，在系統推進國家治理體系和治理能力現代化進程中恐有掉隊之虞。城市管理改進只抓城市執法體制改革，其他許多體制機制問題尚未被提上議事日程。特別是在多次行政體制改革后，城市管理職能還未得到深度科學的梳理與設定，仍存在交叉重疊、模糊不清、界定或寬或窄、設定不規范不科學或不得當等問題。

（二）城市管理有所改進，但仍四處冒泡、問題頑固，根子在體制，苗子在機制。

一是城管暴力執法。這是最戳公眾心的焦點問題。即便在城管改進過程中也不時發生，或自成“灰犀牛事件”，或引發“黑天鵝事件”，使城管變成越來越大的“塔西陀陷阱”和重大風險源。城管的暴力執法，在廣大社會底層引發憤怒，能隨時激起群體性事件。當地政府或城管局雖會嚴肅處理，但因經常告訴公眾咎在臨時聘任人員之類而使公信力受疑，影響國家治理的基礎和成效。

二是城管拆違涉及多種體制因素、機制問題乃至法律和民生關系而變得復雜，在過分強調果斷見效的情況下容易過分簡單粗暴，故雖依法進行，然震動和沖突的風險亦難避免。違建的性質和特點本非簡單劃一，特別是大的違建常有復雜的歷史原因和民生民利關系。要實施拆違，就涉及多種體制因素、機制問題和法律關系，一旦為績效所迫，即使程序依法，也容易出現剛硬粗暴的傾向和相應的風險隱患。

三是一些城市的風險管理尚不到位，小至垃圾、井蓋、電線桿等，大至堆土、內澇、城市運行和公共安全，都有各種各樣的憂患，一個疏漏就導致重大失防，一次風險爆發就足以導致嚴重后果。城市風險管理不可靠的問題全國各地都有，京滬穗深等一線城市也不例外，常有“一流城市三流管理”現象。這要靠城市管理科學化精細化來解決。

四是城市管理體制機制尚不完善，尚未被納入全面深化改革的視野，未從國家管理系統化變革發展角度來系統考慮、統籌推進。城管問題都源于城市管理體制機制不完善。只有全面深化城市管理體制改革，才能全面根治城市管理問題。目前只抓執法體制改革，即使質量高也只能解決執法問題，其他問題仍無法得到解決。

五是城市化迅猛，但城市管理改進跟不上城市發展形勢。隨著新型城鎮化的提速，我國城市化率快速接近發達國家水平，居民對抓好城市管理的期待和要求就越來越高，做好城市管理工作的難度、挑戰和壓力也越來越大。我國城鎮化率從1978年的17.9%到如今已近60%，2017年城市與農村建成區總面積209950平方公里，占國土面積的1/48;城市由1978年的193個速增為如今的765個，城市群有19個，以1/4的土地集聚了75%的人口，創造了88%的GDP。今后，城市化還將進一步加速，城市諸要素、諸關系將變得更加豐富復雜，人口將更加密集，城市管理難度將會更大，城市風險發生率和安全脆弱性也會變得更大。這一切對城市良性運行、精嚴管理提出了更高的期待和要求。城市管理亟需大力改進以適應形勢。

五、全面深化城市管理體制改革，推進城市治理現代化

（一）以全面推進城市治理現代化為指向，全面深化城市管理體制改革，做好頂層設計，出臺統一的改革方案。

一要從全面深化改革戰略、國家治理現代化全局的角度看待和重視城市執法體制乃至整個城市管理體制改革和城市治理現代化的問題。在全面深化改革戰略中，應該更全面考慮、全方位把握城市管理體制的這些內容，確保城市管理體制改革的全面性、系統性、協同性和有效性。為此，不僅要在城市運轉層面和行政執法層面聚焦微觀運轉和日常治理，進一步推動城市管理執法體制改革;更要在國家行政體制和國家治理體系層面聚焦治理職能和治理架構，把更為根本、事關全局的城市管理體制頂層設計和治理體系建設抓實抓好。

二要制定實施新型城市化政策和戰略，全面促進城市管理與城市發展平衡協調、協同并進。應該改變城市發展偏向的政策因素和治理機制，確立和實施城市管理必須跟上城市發展、滿足經濟社會發展需要的城市化政策導向、質量指標和考核體系，從根本上解決城市化容易重發展輕管理、不平衡有短板的老大難問題。

（二）以有利于更好實現城市經濟社會的全面安全與健康發展為目的，以探索、確立高效優質的城市管理模式為目標，通盤考慮、全面開展城市管理體制的科學梳理與重構、合理調整與設定等一系列廢改立工作，為建成一個能達成市域內有效國家治理的城市管理體系和管理能力奠定基礎。

一要明確城市管理體制改革的目的和實質。應將城市管理切實歸位于城市保證和促進經濟社會全面安全和健康發展的國家管理，將城市管理體制定位為在城市空間內更好達成國家治理目的和標準的國家管理體制。

二要明確城市管理體制改革的戰略定位。將全面深化城市管理體制改革確立為全面深化改革的新主題、新工程，納入國家戰略布局，適時啟動、著力推進這一改革。

三要實行城市管理大職能制和大部門制。遵循現代城市管理的科學原理和規律，著眼全局、系統考慮、統一構思、科學設計、合理擇定全國城管的基本模式，即大職能制和大部門制，出臺全國性城市管理體制改革方案，為全國各地開展和推進城市體制改革提供統一的藍本和規范，為全國城管改革、特別是基層實踐運轉提供確切具體的權威指南和規范保障。

四是準確把握城市公共事務，厘定城市管理職能，為城市管理體制朝大部門化方向推進奠定基礎。城市公共事務縱橫廣大、巨細皆有、十分龐雜具體，皆應得到全面有序有效的管理，它們構成城市管理的實質性職能。體制改革首先要準確梳理和設定城管職能，為后續改革全程開道。

五要按國家管理規范、嚴格、高效的標準要求，構建統一規范、優良高效的城市管理主體體系、治理架構和運行機制。城市管理機構本質上是履行國家管理職能的國家機器，必須按統一標準，進行正規化、規范化建設，堅決杜絕各搞一套、勉強湊合、隨意亂套。

六要發揮城市管理的基礎作用、綜合作用和促進作用，推動城市成為落實新發展理念、實現高質量發展的經濟社會發展引擎、創新驅動中心、綜合國力增長的戰略制高點。要推動城市普遍形成并發揮出優質的吸納轉化功能、生產生活功能、創新創造功能、帶動引領功能、運行樞紐功能、財富增儲功能和競爭力開發施展功能，普遍形成、持續釋放出優質的經濟活力、經濟動力、經濟潛力、經濟實力和發展競爭力，普遍成為區域性新舊動能轉換和發展方式轉型實驗中心、創新驅動中心、經濟運行調節中心、發展輻射帶動促進中心，將重點城市打造成具有優良國際競爭力的戰略性增長與發展支柱;推動城市在人居、活動、就業、創業、教育、醫療、社保、文化、體育等方面發揮好平臺中心、運行樞紐、平衡協調、引領促進的作用，使得城市普遍成為更為健全、現實的安全穩定高地、資源機會高地、財富福利高地、公平正義高地、和諧幸福高地、文明進步高地和國家繁榮富強的支柱。

（三）著力推進城市管理規范化、法治化：全面加強城管法制建設和法治改造，從根本上解決城管無法律依據、要靠借法借規來找依據、保合法等問題。

一是在國家層面考慮統一推動城管機構和人員完全行政化。將城管系統建成標準、正規的國家機器，堅決改變粗暴野蠻、任性妄為的城管形象和總在邊緣不受重視的現狀。城市管理處于直接接觸群眾和面對所有城市管理對象的國家治理一線。城市管理主體是位處第一線直接實施日常管理、保障國家運轉的國家政權和國家機器的有機組成部分。

二是由城市政府狠抓城管內部運行和外部履職規范化。要嚴格規范并強化城管運行機制和內部管理，完善規章制度，規范辦案流程，實行審批、管理、執法分開，開展網上公開公示，實行案件集體會審制度，統一執法文書，規范執法行為，確保執法監督合理、規范，約束自由裁量、消除操弄的機會基礎，避免人情案、假案、錯案的發生。

三是加快城管立法。按照重大改革于法有據的要求，必須加快推進城市管理立法工作，確保全國城管有上位法、有法可依、能依法行事。首先，需要盡快制定出臺一部作為基本法的《城市管理法》，解決城管主體的身份定位、職能范圍、執法手段、執法程序、責任義務、權利救濟、執法安全保障等基本問題。其次，制定出臺一系列專門的配套法，解決法律體系不完善、配套措施不健全、多頭執法、借法執法等問題。

四是將法治思維和法治精神貫徹于城管領域。以培訓、學習、應用、監督等方式，把法治思維和法治精神貫徹于城管機關和人員的價值規則和行為方式，貫徹于城管運轉諸環節、操作全過程和工作諸機制，把城管行動的合法性、合理性、適當性都納入法制審核監督之下，全面提高城管法治化水平。

總之，要將改進城市管理工作向全面推進城市管理現代化聚焦，全面理順城管體制、改善城市管理、增強城市治理成效，闖出一條能在城市區域充分實現國家治理現代化和經濟社會健康發展的中國特色城市管理之路。

（邱霈恩，中共中央黨校（國家行政學院）教授、區域特色發展研究院研究員。

責任編輯：崔克亮）