教育應急治理及教育治理現代化的困境、挑戰與對策

王運武 洪俐 陳祎雯 王宇茹

摘要：疫情對全球教育產生了重大沖擊，考驗著世界各國的教育治理體系和治理能力。為應對疫情對全球教育的沖擊，中外采取了一些卓有成效的教育應急治理舉措。但是也反映了各國教育治理水平的差異，凸顯了亟待加快教育治理現代化的訴求。當前，我國正處于從教育管理向教育治理的過渡時期。教育治理是教育管理的必然發展趨勢，也是教育治理理念現代化的重要體現。教育治理現代化的本質是教育治理體系和教育治理能力的現代化。教育治理現代化是以提升教育治理水平為根本目的，運用現代化的治理理念和技術，實現教育治理關鍵要素現代化的過程。我國教育治理取得了顯著的成就，但是教育治理現代化仍然面臨亟待突破的五大現實困境和六大未來挑戰。“十四五”時期是決勝教育治理現代化的關鍵階段，建議按照構建的教育治理現代化框架，以及教育治理現代化六條路徑，率先實現教育治理現代化，以教育治理現代支撐和引領教育系統的全面現代化。

關鍵詞：疫情沖擊;教育治理現代化;教育應急治理;協同治理;治理能力

中圖分類號：G434

文獻標識碼：A

2019年12月以來，新型冠狀病毒迅速波及全球，嚴重威脅著人們的健康和生命安全，給人們的生活、經濟、教育帶來重要的影響和挑戰。全球教育系統應勢而動，打響了疫情防控戰役。疫情激發了在線教育的活力，也考驗著各國的教育治理體系和治理能力。歷經數月的奮戰，中國率先形成了具有社會主義特色的教育治理經驗和智慧，向世界分享了教育治理的中國方案，但是也顯露了教育治理的短板。未來亟需以積極應對疫情挑戰為契機，探尋教育治理良方，加快推進教育治理現代化。

一、全球視閾中的教育應急治理

（一）疫情對全球教育的沖擊

截至2020年4月7日，全球188個國家和地區的91.3%學生因新冠肺炎疫情而停課[1]。這次疫情對全球教育的影響范圍之大歷史罕見，全球教育充滿了前所未有的應急治理挑戰。

學校是典型的人員密集型場所，疫情傳播風險大，增加了疫情防控的難度。中國疫情防控初步取得階段性勝利，即將進入后疫情時代，學校開學后的疫情防控仍然形勢嚴峻。中國臺灣北部一所高中爆發了新冠肺炎校園群聚性感染，導致該校全面停課。這個案例警示著教育界，開學前后學校務必做好疫情防控預案。

疫情凸顯了在線教育的價值，使得在線教育蓬勃發展。疫情激發了在線教育活力，加速了在線教育形態、020（Online to Offline）混合式教育形態、傳統教育形態協同發展的態勢[2]。疫情既是對人類文明的考驗，又是對教育文化的考驗，更是對教育治理的考驗。疫情折射出教育信息化發展水平的差異，折射出教育界人士的本領恐慌、技術恐慌。疫情迫使教育治理方式升級，教育治理迫切需要加快現代化進程。

（二）中國教育應急治理的五大關鍵舉措

全國上下齊心協力共同抗疫，中國疫情防控取得階段性勝利。這不僅得益于國家領導人科學高效的決策，而且得益于醫護人員、科研人員的奮斗，更得益于具有特色的教育應急治理。綜合分析全國教育應急治理的經驗，可以發現教育部、財政部、宣傳部等相關部門協同作戰，在政策、經費、宣傳等方面全力支持疫情防控工作。我國教育應急治理體現出政府、學校、科研機構、社會公眾等多元主體參與協同治理的發展趨勢。

針對教育系統疫情防控的特殊性，我國教育應急治理主要采取了五大關鍵舉措：

一是全媒體視閾下多元協同推進疫情防控宣傳教育。充分利用全媒體時代信息高速傳播的特性，廣泛傳播疫情防控宣傳片、疫情防控宣傳標語、疫情防控政策、疫情數據等，掀起了全民疫情防控教育的浪潮。

二是緊急研制出臺了疫情防控的相關教育政策。早在2020年1月23日武漢封城之日，教育部就發布了教育系統做好疫情防控工作應急預案通知，推出了六大舉措：周密部署安排、做好開學預案、不舉辦聚集活動、密切開展監測、及時報告和處置[3]。2020年2月以來，教育部密集發布了疫情防控期間推進在線教育，促進教師專業發展和教育改革發展的政策文件。在教育部指導下，全國省市、區縣、學校紛紛制定了本地化的政策文件。政策快速響應與迅速落實，保障了教育系統順利開展各項抗疫工作。

三是智庫專家獻智助力教育治理現代化。專家學者紛紛為教育治理獻智獻策，提出優化教育治理、提升在線教育質量、開展心理咨詢服務的解決方案，提供相應的支持服務。中國開展大規模在線教育的解決方案正在國際社會傳播，為全球“停課不停學”提供了中國經驗[4]。《中國電化教育》《電化教育研究》《重慶高教研究》等期刊開辟專欄服務于教育治理現代化，引導專家學者把科研成果書寫在祖國大地上，踐行科研為國家和社會發展服務，科研為人民美好的生活而服務的宗旨。

四是充分利用互聯網優勢，大力開展在線教育。疫情在促進傳統教育向在線教育變革中起到了催化劑的作用，改變了傳統教育的業務流程，改變了辦公方式、教學方式和學習方式，加速了“互聯網+教育”的融合創新。在線辦公、在線教學、在線學習、在線開題答辯、在線面試等進入了常態化，涌現出協同編輯、視頻會議等協同辦公模式，形成了視頻會議直播+即時社交軟件、視頻會議直播+課程平臺、直播課程平臺、網絡在線課程+即時社交軟件、電視空中課堂+即時社交軟件、錄播+即時社交軟件等6種在線教學優化組合方案。

五是社會力量積極參與教育抗疫。終身教育視野下，教育抗疫是一項全民行為，學校、家庭、社會都積極加入了抗疫行動。廣大信息化企業紛紛響應政府的號召，免費提供在線辦公平臺、在線教學平臺、在線學習資源等，向貧困家庭減免網絡通信費，從而保障順利開展在線教育。當前，多數家庭尚未建成學習型家庭，缺少獨立的書房，缺乏濃厚的學習環境和氛圍[5]。很多家庭克服了眾多困難，及時為孩子配置筆記本、智能手機等媒體，家庭成員臨時擔任家庭助教的角色，創設了家庭信息化學習環境，滿足了居家在線學習的需要。

總之，中國抗擊疫情形成的“四早四集中”經驗發揮了重要作用，正在被國際社會認可和借鑒[6]。教育系統在抗疫過程中，也形成了“防控宣傳、嚴密監測、在線教育、多元參與”的經驗，正在向國際社會傳播，為全球教育抗疫貢獻著中國力量。中國教育應急治理具有多元協同治理、響應速度快、推進力度大、治理效果好的四大特點。

（三）國際教育應急治理的關鍵舉措

聯合國教科文組織（UNESCO）主要采取了三大舉措應對疫情：嚴密監測全球疫情，分享監測數據，預測分析對全球教育可能產生的影響;動員各國教育部應對疫情危機，提出疫情防控期間學生不間斷學習的10條建議[7];發布在線學習應用程序和平臺清單，分享遠程學習解決方案。

因受到疫情的影響，意大利、美國、韓國、伊朗、法國、西班牙、加拿大、日本等多數國家采取了臨時停課或延長春假、開展在線教學的策略。此外，還有些國家實施了一些個性化的政策，例如：在意大利，為緩解停課的影響，可能會允許一名家長在家照看孩子;在法國，如果家中有孩子被迫隔離，一名家長可以申請14天的帶薪假期;在日本，孩子臨時停課必須請假的幼兒園、小學和特殊學校的家長，將獲得政府每天8330日元（約合人民幣536元）的全額補償;在韓國，政府將面向小學二年級以下子女家庭提供最長10天的育兒假和最高50萬韓元（約合人民幣2923元）的補助;伊朗免除所有兒童網絡網站費用。

疫情對全球各國教育治理都是一次重要的考驗，加劇了國家、區域、學校之間的教育不平等，折射出各國教育應急治理能力，反映各國教育治理現代化的水平。疫情沖擊下的教育應急治理，凸顯了各國亟需加快以教育信息化推進教育治理現代化的訴求，尤其是需要在聯合國教科文組織（UNESCO）的指導下推進全球教育應急治理現代化。教育信息化有利于實現師生健康的實時動態監測，精準阻斷疫情傳染源。但是，教育信息化發展水平高度依賴于經濟發展水平，世界各國經濟發展水平的差異導致教育信息化發展不平衡持續擴大。疫情凸顯了各國教育信息化發展不平衡現象，教育信息化均衡發展值得國際社會高度關注[8]。

二、教育治理現代化的現實困境及未來挑戰

（一）教育管理、教育治理與教育治理現代化的關系

我國治理理念具有悠久的文化歷史，早在堯舜時期就提出治世的理念，春秋時期出現詞匯“治理”，唐朝出現“國家治理”“財政治理”的論述[9]。此后，在不同的歷史時期，治理的內涵不斷發生變化，出現了治國、理政、秩序、穩定狀態、科考科目等含義。“管理”一詞起源于西方，隨著管理理念和管理學的發展，逐步得到人們的廣泛認可。我國治理的理念遠早于管理的理念，具有悠久的文化歷史根基。

由于受到西方管理學的影響，我國學術界普遍使用了“教育管理”這個詞匯，2014年以來，隨著從“管理”向“治理”理念的轉變， “教育治理”的理念逐漸受到人們的青睞。從“管理”到“治理”是執政理念變遷的重要體現，既是執政理念文明進步的標志，又展現了傳統文化自信。

教育管理明確區分管理者和被管理者的主客體關系，強調管理行為自上而下和單向性。教育治理淡化區分管理者和被管理的主客體關系，強調多元主體參與的協同治理，其目的是建立高效、公平、自由、有序的教育新格局[10]。教育治理是教育管理的必然發展趨勢，也是教育治理理念現代化的重要體現。當前，我國正處于從教育管理向教育治理的過渡時期，越來越多的教育行政人員逐漸樹立了教育治理理念。疫情防控期間，多元協同推進疫情防控宣傳教育、多部門緊急研制出臺疫情防控的相關教育政策等舉措等都體現了教育治理理念。

（二）教育治理現代化的本質、內涵與分類

國家治理現代化包括教育治理現代化[11]、社會治理現代化、經濟治理現代化等，其中教育治理現代化是國家治理現代化的根基。教育治理現代化是教育現代化的重中之重，對于全面實現教育現代化具有關鍵性和引領性作用。教育治理現代化的本質是教育治理體系和教育治理能力的現代化。教育治理現代化具體體現在教育治理政策、理念、制度、內容、工具、技術、方法等方面的現代化。教育治理體系和治理能力現代化既是未來教育治理的重要戰略任務，又是智能時代教育治理新格局的重要體現[12]。

教育治理的關鍵要素包括治理主體、治理客體、治理目標和治理方式等[13]。教育治理現代化是以提升教育治理水平為根本目的，運用現代化的治理理念和技術，實現教育治理關鍵要素現代化的過程。教育治理主體現代化是指人的現代化，即人的治理理念和治理能力的現代化。教育治理客體現代化是指教育治理對象、治理內容的現代化，即教育政策、制度、問題等治理的現代化。教育治理目標現代化是指構建現代化的教育治理體系，達到最優化的教育治理效果。教育治理方式現代化是指教育治理機制、治理工具、治理技術、決策過程的現代化。

按照不同的分類標準，教育治理現代化可以分為多種類型：（1）按照治理的范圍可以分為三個層次：宏觀層面全球、國家教育治理現代化;中觀層面省市、區縣教育治理現代化;微觀層面學校、班級教育治理現代化。（2）按照治理的應急程度可以分為：教育常規治理現代化、教育應急治理現代化。（3）按照治理權力分布可以分為教育集權治理現代化、教育分權治理現代化和教育協同治理現代化。（4）按照治理模式可以分為：教育平行治理現代化、教育垂直治理現代化。

（三）教育治理現代化的五大現實困境

新中國成立70年來，中國教育治理取得顯著成就，教育治理水平達到新的高度，從而創造了世界教育發展史上的奇跡。但是，疫情沖擊下折射出教育治理現代化亟待突破的現實困境。

當前，教育治理現代化亟待突破的現實困境主要表現為五方面：

一是全球教育治理的參與度有待提升，中國教育治理的經驗與智慧在國際傳播的深度和廣度不夠。例如，疫情防控期間中國教育治理的方案，雖然經過聯合國教科文組織和專家學者在國際上傳播，但是尚未發揮足夠的作用。

二是教育治理的現代化程度不夠，未能充分利用信息化提升教育治理現代化水平。例如，抗疫信息的逐層人工統計、重復統計、數據不共享等折射出未能充分利用互聯網十大數據優勢實現教育治理的扁平化、智慧化處理。

三是教育治理科學化水平有待提升，難以滿足人們對教育治理的現實訴求，例如，填表抗疫;做美文;開會、上課、指導學生拍照留痕;課程督導、開題答辯督導等現象的存在，折射出過渡強調治理過程留痕，凸顯了人們之間的信任危機，違背了教育治理的初心。

四是教育治理體系中媒介素養教育、應急教育的缺失，致使虛假信息充斥網絡造成不良影響。新媒體視野中人人都是自媒體，媒介素養不再是媒體人的專屬。人人需要增強媒介素養，當好信息的“把關人”。例如，疫情防控期間，學生冒充校長解散網課群、學生編造傳播不實開學信息等;網絡詐騙、編造傳播虛假疫情信息等制造了社會恐慌。當前的應急教育關注地震、火災等較多，缺乏疫情安全防控常態化教育。

五是多元教育治理新格局尚未形成，教育決策中多元主體參與不夠。教育決策過程中明顯存在經驗決策的痕跡，對教育政策實施對象調研不夠，缺乏教育政策實施效果的預測機制，從而引發了不良的社會輿論，降低了教育政策公信力。例如，中小學推進“停課不停學”，導致在線教學出現窘狀，不得不緊急叫停在線教學，再次進行政策闡釋。尤其是面對突發事件，加強教育治理的媒介宣傳與輿論引導顯得極其重要。

（四）教育治理現代化的六大未來挑戰

未來的教育治理亟需加快教育治理現代化進程，這也是教育文明高度發展必然要求。率先實現教育治理現代化是全面實現教育現代化的重要保障。結合當前全球教育治理的現狀，以及治理理念、技術、方式、模式、舉措等方面新發展，可以預見教育治理現代化將會面臨以下六大挑戰：

一是當前世界正經歷百年未有之大變局，全球教育治理迎來新機遇新挑戰。重塑全球教育治理體系迫在眉睫，教育治理亟需順勢而行，形成具有中國特色的教育治理新格局。二是國家高度重視教育現代化，2019年頒布的《中國教育現代化2035》吹響了加速推進教育治理現代化的號角，未來亟需借助政策機遇大力推進教育治理現代化。三是面向教育未來發展，未來亟需解決教育治理水平與教育發展現實訴求不相匹配的基本矛盾。四是治理理論與治理技術的新發展為實現教育治理現代化奠定了堅實的基礎，未來亟需加快推進現代治理理論與治理技術的應用。五是5G、大數據、物聯網、人工智能等核心技術在促進教育治理現代化方面具有巨大潛能，未來亟需依托教育信息化2.0推進教育治理現代化。六是教育決策亟需實現從經驗決策走向科學決策，進而走向數據決策、精準決策和智慧決策。

三、教育治理現代化框架與實現路徑

（一）教育治理現代化框架

借鑒國家、社會、教育等治理理論研究，結合教育治理的現實案例，以及疫情防控期間教育治理凸顯的現實困境，構建了教育治理現代化框架，如圖1所示。教育治理現代化是宏觀、中觀、微觀多層次協同治理的一體化。實現教育治理現代化需要重點關注以下內容：

一是教育治理理念現代化。教育治理水平顯著提升，新的教育治理理念持續涌現，但是也表現出教育治理理念難以與時代發展相適應的矛盾，迫切需要重塑教育治理體系以滿足時代發展對教育治理的新訴求。這就需要理念先行，率先實現教育理念現代化。在治理結構方面，充分利用教育信息化2.0的優勢，加快推進從垂直治理走向扁平化治理，從而有效解決執行力逐層衰減、行政機構臃腫、治理效能不高等問題。在治理權利分布方面，加快推進從集權治理走向分權治理、協同治理相結合，從而增強教育治理的社會參與度，促進教育治理多元化。在治理方式方面，加快推進從強制治理到制度治理、文化治理，再到愿景治理，從而促進教育治理文明化。在教育決策方面，加快推進從經驗決策（拍腦袋決策）走向科學決策、數據決策、精準決策和智慧決策，從而顯著提升教育規劃與決策水平。

二是教育治理現代化智庫。高度重視智庫力量，有助于凝聚中國教育治理的智慧，創新設計中國教育治理的解決方案，形成中國教育治理的經驗。未來亟需加強教育信息化智庫、教育現代化智庫、教育戰略規劃與治理智庫、教育改革與創新發展智庫等。

三是現代化教育治理技術與工具。5G技術、人工智能、大數據、物聯網等技術加速了教育治理技術與工具的現代化。信息化治理平臺、大數據支持的治理技術、輿情分析技術與工具、人工智能支持的智能規劃與決策技術等促進了教育治理技術與工具的智能化和智慧化。例如，利用學生畫像可以提高區域教育治理現代化水平，促進區域義務教育均衡發展[14];區塊鏈能夠賦能教育治理結構創新，是實現教育治理現代化的有效承載工且[15];教育數據生態治理有助于消除數據孤島，縮小數據鴻溝，從而加快推進智慧校園建設中的組織變革[16]。

四是教育治理現代化的實現路徑。六條路徑具體為：構建現代化教育治理體系與機制;以法制化和制度化推進教育治理現代化;以信息化推進教育治理現代化;加強教育治理的媒介宣傳與輿論引導;加快推進教育決策從經驗決策到智慧決策;大力提升教育治理人才的現代化意識和能力。

五是教育治理現代化的表現。具體表現為教育治理體系、治理能力、戰略決策、應急治理、治理模式、治理方式等方面的現代化。尤其是教育應急治理能力，更能體現教育治理的響應速度，更能體現教育治理現代化的水平。

六是教育治理現代化的戰略目標。教育治理現代化的戰略目標是顯著提升教育治理效能，達到世界一流的教育治理水平，形成中國特色的教育治理新格局，從而實現教育治理現代化和智慧化，服務于教育強國和人民滿意的教育，培養大量國家經濟社會發展所需的卓越拔尖人才。

（二）教育治理現代化六條實現路徑

一是構建現代化教育治理體系與機制。構建現代化教育治理體系與機制是實現教育治理現代化的前提和基礎，也是彰顯中國特色治理力與治理文化，形成中國治理方案、治理經驗和治理智慧的必然選擇。教育治理體系不是孤立存在，既與社會、文化等治理體系密切關聯，又有教育屬性的特殊性。推進教育治理體系現代化需要面向新時代國家、社會、教育發展的新機遇新挑戰，建立國家、省市、區縣、學校一體化的協同治理新機制;創新教育治理的技術、模式和方法，形成教育行政部門治理為主體，學校、家庭、科研機構、教育企業等多元參與的治理新機制;強化影子教育、擇校熱、教育均衡發展、學術評價、職級晉升等人民群眾關心的教育熱點問題治理，積極回應利益相關者的訴求。

二是以法制化和制度化推進教育治理現代化。法制化和制度化可以有效促進教育治理現代化[17]，這既是教育治理從“人治”走向“法治”的必然趨勢，也是教育治理現代化文明的重要體現。新中國成立70年來，我國教育法律法規和規章制度逐步完善，在推進教育治理方面發揮了重大作用。教育現代化已經納入了2015年修的《中華人民共和國教育法》，體現了國家依法推進教育現代化的意志。當前，我國將進入“十四五”時期，全國即將迎來教育規劃、信息化規劃、現代化規劃等規劃研究的高峰期，適時將教育治理現代化寫入戰略規劃，必將有助于推進教育治理現代化。

三是以信息化推進教育治理現代化。教育信息化進入2.0時代，促進了互聯網與教育的深度創新融合，為加快實現教育治理現代化提供了契機。疫情防控期間，在線教育加速了教育信息化進程[18]，既考驗教育治理的水平，又促進了教育治理的現代化。教育信息化在推進教育治理現代化方面大有可為，可以借助治理技術和治理工具的現代化，實現治理方式變革，重塑“互聯網+”時代的教育治理新體系。例如，疫情防控期間，健康碼、健康申報系統等治理軟件和平臺的廣泛應用，有效提升了人們的健康監測水平，在教育、旅游、交通等各領域取得較好的應用效果。教育作為人群密集型行業，未來應該將艾滋病、肺炎、肺結核等傳染性疾病納入常態化的健康監測，用技術守護師生的健康。

未來需要加快現代化治理理論、技術與工具的研發，充分利用信息化促進教育治理扁平化、可視化、智慧化的優勢，加速互聯網與教育治理的深度融合。以疫情防控為契機，升級改造國家、省市、區縣的“三通兩平臺”，創新教育資源服務與供給模式，創新教育治理新形態，構筑現代化的教育治理與監測體系，推進教育治理和決策的科學化、精準化和智慧化。

四是加強教育治理的媒介宣傳與輿論引導。在全媒體時代，人人都是自媒體，人人需要成為信息“把關人”。尤其是在疫情防控時期，虛假信息充斥網絡空間，容易誘導輿論導向，造成不良社會影響，給人們帶來了恐慌情緒。這對教育治理來說是一項重要的挑戰，全方位考驗著教育治理水平。教育治理不僅是教育行業內的治理，更是全民的教育治理。應對非常時期的教育治理，需要充分利用全媒體加強媒介宣傳，引導正確的輿論方向。全媒體時代的教育治理，需要適時關注輿情，讓輿情參與教育治理。

五是加快推進教育決策從經驗決策到智慧決策。充分利用信息技術支持的決策支持工具，實現從經驗決策走向科學決策、數據決策、精準決策和智慧決策。這既是教育決策現代化的必然趨勢，又是教育治理水平提升的重要表現。當前，教育決策可以大體分為三類：基于經驗的教育決策、基于數據的教育決策和基于人工智能的教育決策。基于經驗的教育決策，主要依靠政策制定者的個人經驗或專家經驗，主觀性較強。基于數據的教育決策，主要依靠采集的各類教育數據生成的可視化分析輔助人們進行決策，實現了主觀性與客觀性的完美結合。基于人工智能的教育決策，主要依靠人工智能技術，實現人們的主觀智慧與客觀數據的完美結合，可以實現主觀性、客觀性與智慧性的完美結合。這三種決策方式各有優缺點，應充分利用其決策優勢，才能夠真正實現智慧決策。

六是大力提升教育治理人才的現代化意識和能力。構建人類命運共同體的背景下，面向建設教育強國的歷史性任務，亟需培養一批創新國際話語體系和國際教育規則的高層次教育治理人才。尤其要加強高層次教育現代化戰略規劃人才、教育信息化戰略規劃人才和教育戰略規劃人才，這些人才在推進教育治理現代化方面擔任著戰略引領的作用，有利于保障教育治理改革與創新發展的正確方向。

提升教育治理人才的現代化意識和能力有三種途徑：一是強化教育治理學科與專業建設，升級改造教育管理學、教育技術學等相關學科專業，加快教育管理信息化和智慧化進程，尤其是加強教育治理與教育信息化2.0的融合創新;二是強化教育行政人員的在職培訓，建立現代化的教育治理隊伍，提升教育治理現代化能力;三是廣泛普及應急教育，將應急教育、應急科普納入常態化教育。

四、教育治理現代化的未來展望

教育治理現代化開啟了新征程，迫切需要有新定位與新方向。教育治理現代化是教育治理的必然趨勢，更是中國特色的教育治理水平與治理文明的體現。 “十四五”時期是決勝教育治理現代化的關鍵階段，是推動教育現代化的關鍵時期。率先實現教育治理現代化，以教育治理現代支撐和引領教育系統的全面現代化，將會是未來教育治理的重點任務。

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作者簡介：

王運武：副教授，碩士生導師，研究方向為教育技術理論、教育信息化、智慧教育、智慧校園、學習科學與技術、戰略規劃、教育機器人（jiaoyujishuxue@yeah.net）。

洪俐：在讀碩士，研究方向為5G+智慧教育（hongli9609@126.com）.

陳祎雯：在讀碩士，研究方向為智慧校園（1783155806@qq.com）.

王宇茹：在讀碩士，研究方向為直播教育教學（1975433354@qq.com）。