簡論農村宅基地使用合同制度的建立和完善
——基于與土地承包經營制度的比較

土地制度是國家的基礎性制度，農村土地制度改革更是一件大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜。當前，農村建設用地資源緊、約束多，人口城鎮化步伐不斷加快，存量農村宅基地及其房屋資源利用不夠充分，原來粗放、約束、封閉的農村宅基地管理制度已不可持續，改革勢在必行。

一、問題的提出

深化農村宅基地制度改革，既要切實維護農民房屋土地合法權益，有利于合理配置農村資源、盤活存量閑置宅基地及其房屋資源，又要有利于優化農村村落布局、提升農村風貌水平，其基本前提是要鞏固和夯實農村土地集體公有制基礎，明晰宅基地所有權歸屬，完善宅基地所有權行使機制。但當前政府在宅基地管理方面監管作用發揮比較充分，但作為農村土地所有權主體的集體經濟組織沒有體現應有的主體地位，并有被邊緣化的傾向，其根源之一在于宅基地制度體系內缺少集體經濟組織和農戶之間的權利義務約定機制。

集體土地所有權制度的完善長期以來一直是農村集體產權改革領域重點關注研究的問題。從農村產權的角度，農村集體經濟組織對宅基地擁有所有權是個不言自明的命題。土地所有權和包括承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權在內的用益物權，在權利制度架構上屬于兩個層面，也應該從各自相應的制度層面予以解決。但我們應該看到，“集體土地所有權呈現出公私混融的特點，其既具有公共權力的強制性，又具有財產權利的資源收益性”，如果集體所有權缺失了在用益物權層面的制度聯結，集體所有權無疑會被用益物權所架空。因此，“一方面需要從所有權與使用權的關系著手，強化使用權的效力；另一方面，土地所有權不容忽視，所有權制度的完善一樣不可回避”。筆者認為，完善宅基地集體所有權行使機制，探索宅基地所有權的有效實現形式和行使方法路徑，保障農村集體經濟組織依法行使宅基地規劃、分配、調整等權利的一個重要措施，就是要建立完善農村宅基地使用合同制度。

二、宅基地使用權取得的機制分析

《民法典》明確，農村集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。需要依照法定程序經本集體成員決定的事項，涵蓋了土地承包、土地補償費等費用、集體出資的企業的所有權變動等情形。雖然宅基地的分配使用沒有被明文納入應由集體成員決定事項的范圍，但隨后的條文作了兜底性規定，“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權”。同時明確“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定”，而《土地管理法》規定，“農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準”。《土地管理法》和《民法典》相關規定結合起來看，在實踐和理論上容易產生“宅基地使用權是基于行政審批而取得”這樣的認識，有學者將這種現象總結為“集體實施政府主導”。農村宅基地不是國有土地，而是集體經濟組織成員集體所有，但農戶對宅基地的用地申請卻向政府提出，政府的許可直接處置了集體所有土地的產權，為什么會出現這樣的情況？筆者認為關鍵是要對政府“審核批準”的對象和內容有準確清晰的理解。

宅基地使用權從集體經濟組織向農戶轉讓，這是一個平等民事主體之間的民事行為。而《土地管理法》對農民申請取得宅基地使用權，在面積標準、規劃管控等方面有諸多規定，因此，政府在宅基地制度里所涉及的審批，不是對宅基地使用權轉讓這一民事行為的審查批準，而是對這個民事行為所附條件的審批。“這種審批職能限于管制土地用途、控制用地總量、維護土地利用總體規劃行政管理的行使”。從實踐來看，主要涉及三方面內容：一是對土地用途變更的確認，二是申請主體資格的確認，三是宅基地及其房屋建設的標準。

換言之，宅基地取得的整個過程是民事約定和行政管制兩種形態的結合。通過民事主體之間的約定來安排宅基地，前提是要遵守國家土地管理在耕地保護、村莊形態、民居布局等方面的基本原則和目標，政府從糧食安全、集約資源使用和鄉村有序建設等角度出發，需對上述土地屬性的轉換有一個總體的控制和安排，宅基地行政審批的通過意味著政府認可某一塊集體土地可以用于農民建房，可以由農業生產用地轉為用于農民生活保障的住宅用地，但并不直接決定集體經濟組織是否應該把這塊土地的使用權轉讓給農戶，這個最終結果需由農戶和集體經濟組織通過簽立民事約定來完成。但從目前的制度設計來看，農戶和集體經濟組織之間的合同約定是缺失的，這種制度缺失直接造成集體經濟組織作為土地所有者難以對農戶宅基地使用實施有效監督管理。不僅如此，從當前宅基地制度改革的角度來說，這一基礎制度的缺失，也會影響到后續宅基地有償使用、限期使用、自愿退出、抵押擔保等方面的制度創新。

三、合同機制在承包經營制度中的地位

承包經營權是指農村集體經濟組織成員組成的農戶對集體所有的耕地、林地、草地等農業土地，采取家庭承包方式，依法對所承包的土地進行占有、使用、收益的用益物權。

宅基地使用權和承包經營權兩者之間在權利來源和改革方向上存在很大的一致性。首先，兩者都屬于物權中的他物權，都是所有權主體以外的主體對土地所享有和行使的權利。第二，雖然權利具體實施主體是個人，但從法律規范來說，兩者名義上的權利主體都是農戶，而非個人。第三，這兩種權利的取得，都基于集體經濟組織內部的成員權而免費取得，而且其享有權利的全面性和穩定性與戶內成員是否能維持集體經濟組織成員資格密切相關。最后，從當前宅基地改革方向來看，都在引導所有權、使用權和收益權的“三權”分置。

兩者之間也有明顯的差異，一是權利的內容不同。雖然兩者都有占用和使用的權利，但承包經營權是在承包土地上從事農業生產，未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。而宅基地使用權人有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。二是權利的期限不同。承包經營權附期限，如耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年，而宅基地使用權目前沒有明確的使用期限限制。最為鮮明的區別在于兩者的取得過程，集中表現為集體經濟組織在承包經營權和宅基地使用權取得過程中的地位和作用的不同，其落腳點在于合同機制的設定。

《民法典》規定，“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立”，明確了土地承包經營權的取得須基于集體經濟組織和農戶之間的合同。政府部門承擔的是對土地承包經營及承包經營合同進行管理和指導的職責。由此，土地承包法律關系的確立由五個環節構成：一是由本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組。二是由承包工作小組依照法律、法規的規定擬訂并公布承包方案。三是依法召開本集體經濟組織成員的村民會議，討論通過承包方案。四是公示環節，公開組織實施承包方案。五是簽訂承包合同。發包方應當與承包方簽訂書面承包合同，“承包合同一般包括以下條款：（一）發包方、承包方的名稱，發包方負責人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名稱、坐落、面積、質量等級；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）發包方和承包方的權利和義務；（六）違約責任”。

在農業農村部發布的《農村土地承包示范合同》中，對集體經濟組織和承包戶雙方的權利義務作了進一步的細化，明確“承包土地用途為農業用途”，通過這種合同關系，作為發包方的集體經濟組織除了具有發包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農村土地的權利外，還可以監督農戶依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地，制止農戶損害承包地和農業資源的行為。這些合同條款對集體經濟組織和農戶之間的權利義務進行明確約定，實現了集體經濟組織對土地承包的有效管理，充分發揮了集體經濟組織對生產的統籌功能，對于防范土地用途改變、保障耕地資源，促進承包地有序流轉、穩定土地承包關系等方面意義重大。

四、建立宅基地使用合同制度

集體經濟組織具有一定的公益功能，在法律地位上屬于特別法人，本質上和作為宅基地使用權主體的農戶之間是平等的民事主體關系。這種平等民事主體之間的相互約束或者管理關系，是基于互相之間的契約、約定或合同。

如果我們承認農戶取得宅基地使用權的基礎是農戶與集體經濟組織之間的民事約定，而不是政府審批，那我們自然會承認當前宅基地使用權取得制度中缺失了合同締結這樣一個極其重要的關鍵環節。《土地管理法》規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，這里的“土地”包括承包地和宅基地。承包經營權和宅基地使用權就其物權本質來說都是用益物權，一類用于農業生產，一類用于生活保障。隨著“三權分置”改革在這兩種用益物權權能方面的深化拓展，土地呈現生產資料和生活資料兩種功能兼備的豐富內涵，承包經營權制度對構建宅基地使用權制度具有重大參考意義。

由于宅基地使用權需以政府對該土地用途使用等內容的審批同意為前提，因此在合同簽訂和政府行政審批之間，在制度設計上存在程序先后的問題。孰先孰后，更符合法律邏輯，更有利于相關權利的行使和維護？

模式一，農戶先與集體經濟組織簽訂合同，再由政府予以審批；模式二，先由政府對申請農戶的資格、宅基地范圍標準進行審核，審核同意的，再由農戶與集體經濟組織簽訂宅基地使用合同。筆者認為后一種模式更適宜。在實務操作中，政府主要審批的是農戶的主體資格和宅基地選址是否符合規劃，是否符合宅基地標準，并不涉及集體經濟組織與農戶之間的權利義務問題。從法律關系邏輯來看，宅基地使用過程中的審批并不是針對合同的審批，而是合同所指向的土地用途等內容的審批。

基于上述觀點，筆者認為完整的宅基地使用權取得過程應包括以下環節：（一）符合宅基地申請條件的農戶，以戶為單位向集體經濟組織提出宅基地和建房申請。（二）集體經濟組織接到農戶建房申請后，應當在本村范圍內將農戶成員人數、建房位置、宅基地和建筑占地面積、建筑方案等相關信息張榜公布，公布期間無異議的，集體經濟組織應當在申請表上簽署意見后，連同建房申請人的宅基地使用承諾書和書面申請報送相關政府部門審批。（三）政府部門負責審查申請人和用地人數是否符合資格條件，用地是否符合宅基地合理布局要求、用地建房是否符合國土空間規劃和用途管制要求，建房層數、高度等是否符合規定標準和地區風貌管控要求等。符合規定的，予以審批同意。（四）政府審批同意后，由集體經濟組織和農戶之間簽訂宅基地使用合同，在合同中約定相關權利義務。權利義務的具體內容，可以經過集體經濟組織成員大會民主決策后明確。合同簽訂之日，即是農戶宅基地使用權的取得時間。

通過建立宅基地使用合同制度，為農村集體經濟組織發揮宅基地管理作用奠定了基礎。通過這一制度，可以明確農戶宅基地使用權的取得時間，有利于解決實踐中存在的宅基地及其房屋確權頒證等相關歷史遺留問題，同時對下一階段宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地使用權及其房屋財產權的“三權分置”、宅基地流轉、有償使用、自愿退出、抵押擔保等方面的改革創新也具有重大意義。