蘇皖流域橫向生態保護補償機制建設實踐與完善對策研究

談俊益 林囿任 王子軒 郭國冕

（1. 江蘇省工程咨詢中心，江蘇 南京 210003；2. 南京大學環境規劃設計院集團，江蘇 南京 210093；3. 江蘇省環境科學研究院，江蘇 南京 210036；4. 河海大學農業科學與工程學院，江蘇 南京 210098）

一、引言

流域橫向生態補償機制是建立在政府合作基礎上，通過上級政府的指導監督，協調流域上游環境保護者與流域下游環境受益者之間利益糾紛的有效手段[1]。制度的核心在于將流域上下游聯合成為利益共同體，共同促進流域大保護格局的形成[2]。

本研究結合安徽省人民政府和江蘇省人民政府在長江流域橫向生態保護補償機制建設上的嘗試，在對兩省現有補償機制實施效果的調研中，發現了一些當前機制建設中存在的一般性問題，及時總結， 提出優化改進對策，對于目前全國其他省級流域跨界生態保護補償機制的完善，提供一定的借鑒。

二、蘇皖流域橫向生態保護補償機制建設實踐

（一）流域橫向生態保護補償機制的探索建立

為貫徹落實財政部、原環境保護部、發展改革委、水利部印發的《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》，深化長三角區域水污染防治協作機制，促進長江流域水環境質量持續改善，江蘇、安徽兩省于2018年12月簽訂了《安徽省人民政府、江蘇省人民政府關于建立長江流域橫向生態保護補償機制的合作協議》。協議主要包括以下幾個方面的內容：

1. 關于補償考核斷面。本著“先易后難，雙方自愿”的原則，確定以滁河陳淺斷面作為補償考核斷面。主要考慮：一是滁河為長江一級支流，具有一定的影響力；二是長江干流涉及上下游省份較多，影響較大，應多省聯動或由中央部委統一組織實施；三是其他跨界斷面存在責任劃分難或影響力偏小等問題。

2. 關于補償方法。按照“誰超標誰補償、誰達標誰受益”的原則，參照財政部主導的安徽、浙江兩省新安江流域橫向生態補償試點做法，兩省商定以生態環境部對滁河陳淺斷面的月度監測數據和年度考核結果為依據，以生態環境部與兩省政府簽訂的水污染防治目標責任書確定的年度水質類別目標作為補償參考指標。

3. 關于機制建設。協議中明確了建立聯防聯治機制、重大規劃（方案）合作協商機制、探索統一環保政策標準、探索流域共同治理等條款，搭建上下游聯動、合作共治的政策平臺，共同推進長江流域的生態保護修復。

（二）生態補償執行情況

為促進蘇皖跨省界區域協作和聯防聯控，2018年南京市生態環境局牽頭，組織安徽省滁州、蕪湖、馬鞍山、宣城等相關相鄰城市生態環境局，以及省內相關設區市生態環境局簽訂了《南京都市圈生態環境保護框架協議》。2019年為推進滁河流域水環境質量改善，南京市江北新區管委會與安徽省來安縣政府，簽訂了《頂山—汊河跨界一體化發展示范區共建框架協議》；南京市浦口區政府與滁州市南譙區政府簽訂了《浦口—南譙跨界一體化發展示范區共建框架協議》，建立健全跨省界合作協商機制，搭建上下游聯動、合作共治的政策平臺，共同推進長江流域的生態保護修復。

為促進協議補償斷面水質改善，兩省制定《浦口—南譙跨界一體化發展示范區建設工作浦口實施方案》和《浦口—和縣跨界一體化發展合作總體實施方案》，浦口—南譙17.75平方公里一體化示范區先行區建設工作已納入《中共南京市浦口區委全面深化改革委員會2020年工作要點》。全面推進河長制工作，充分發揮河長作用，壓緊壓實各級河長責任，落實落細巡河、治河、護河責任制。

蘇皖協議中涉及補償斷面為滁河陳淺斷面，該斷面為安徽省國考斷面，由生態環境部通過采測分離監測水質數據、認定水質狀況，據初步了解該斷面2019年水質類別為Ⅲ類。擬有江蘇省補償安徽省2000萬元，補償資金全部撥付至滁州市。

三、存在的主要問題

目前，在蘇皖流域橫向生態保護補償機制建設中，還存在以下四個方面亟待解決的問題：

（一）補償機制尚未實現流域全覆蓋

按照協議的內容，現行的補償方式以跨界河流典型考核斷面的水質為標準，通過水質的變化情況進行一個雙向的補償，水質達標時，由下游補償上游，水質不達標時，由上游補償下游，進而促進上游環境保護者與下游利益獲得者的雙贏。但在實際實施過程，因未把支流河道的水質列入補償范圍，支流河道的環境保護者對改善水質的貢獻不能得到體現，進而影響其參與環境保護的積極性，不利于整個流域生態環境的改善。

（二）水質監測標準有待進一步完善

目前兩省參照財政部主導的安徽、浙江兩省新安江流域橫向生態補償試點做法，以生態環境部對滁河陳淺斷面的月度監測數據和年度考核結果為依據，以生態環境部與兩省政府簽訂的水污染防治目標責任書確定的年度水質類別目標作為補償參考指標。

（三）補償資金保障不足

目前補償資金來源渠道單一，僅為政府財政資金，金融資本、社會資金、銀行貸款等社會和金融資本融入不足，對多元化的資金渠道來源、管理、使用以及回報機制研究力度不足，難以形成健全、規范、完善的生態服務付費市場機制，水環境區域補償資金來源依靠財政資金“一家扛”的局面仍待破解。

（四）補償資金標準偏低

根據《協議》內容，每年補償資金范圍在2000～4000萬元之間，由安徽省和江蘇省政府自行出資補償。對照2012年開展的新安江流域生態保護補償試點，其補償資金為5億元，以及“引灤入津”水環境生態補償，河北與天津共同出資6億元作為補償專項基金（共3年期限）。在生態補償資金標準較低的情況下，流域生態環境質量的提升難以得到較好的實現。

四、優化改進對策

（一）建立覆蓋全流域的生態補償

一是強化全流域意識。省級政府需要從流域整體的角度加強對流域各市、區、縣地方政府的引導，統籌促進流域生態補償機制的共建、共治，推動流域大保護的總體格局。二是建立覆蓋全流域的生態補償機制。生態補償應考慮將主要入滁河的支流河道的水質列入補償范圍，提升末端環境保護者的積極性，實現生態補償機制的全覆蓋。

（二）優化水質監測方法，建立動態監測標準

建議參照國家長江排污口排查整治要求，推進滁河入河排污口排查、監測、溯源，形成“一口一檔”、“一口一策”。對于水質監測，兩地應在繼續執行好滁河協議的基礎上，在主要的支流補充設置次級監 測點，作為滁河陳淺斷面水質的參考點。

（三）拓展補償方式，完善多元化補償

流域生態補償模式按照不同主體發揮的作用不同可分為政府補償、市場補償和社會補償模式，實現流域多元化生態補償，需著力推進補償模式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉變，發揮好政府的主導作用，通過政策引導市場補償的進行；發揮市場在社會資源配置中的作用，讓社會公眾通過各種渠道參與到生態補償制度中，通過三元主體補償模式的耦合構建多元生態補償模式。

（四）規范補償資金使用，提升補償標準

一是設立專項基金。參考“引灤入津”水環境生態補償機制，建立覆蓋全流域的生態補償基金，作為全流域內各相關市、縣等行政單元開展生態保護補償的專項補助資金。二是提升補償標準。兩地省級政府應進一步提升專項補償力度，逐步提升補償標準，根據地方社會經濟發展特征，以及生態環境面臨的關鍵問題，制定行之有效的激勵調節機制，激發企業環境治理的主體責任，實現社會組織和公眾共同參與的共治格局。