宅基地制度變遷歷程及驅(qū)動(dòng)力研究

張曉鳳 趙艷霞 李亞莉 張斌 康偉

（1. 華北理工大學(xué)管理學(xué)院，河北 唐山 063210；2. 華北理工大學(xué)教務(wù)處，河北 唐山 063210；3. 唐山市新城投集團(tuán)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，河北 唐山 063210）

一、新中國成立后宅基地制度變遷歷史回顧

本文按宅基地所有權(quán)歸屬及相關(guān)權(quán)能能否入市交易，將此問題劃分為以下幾個(gè)階段。

（一）宅基地由短暫的農(nóng)民個(gè)人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有并不準(zhǔn)進(jìn)行出租和買賣階段（1949～1982年）

宅基地農(nóng)民個(gè)人所有階段是從土改結(jié)束到人民公社成立之前。新中國成立之后，我們黨為了鞏固新生政權(quán)、讓在革命運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮中流砥柱作用的農(nóng)民兄弟享受到革命勝利的果實(shí)，同時(shí)也是為了推翻帶有濃厚剝削色彩的土地所有制度，解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更好地為工業(yè)發(fā)展服務(wù)，在農(nóng)村開展了“打土豪分田地”的土改運(yùn)動(dòng)。通過沒收地主在農(nóng)村的多余房屋并將其公平合理地分配給缺乏生活資料的農(nóng)民，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有。到1953年春，土地改革基本完成，無地少地農(nóng)民均平均獲得了土地。但隨之而來的是這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不利于抵御自然災(zāi)害和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，國家又開始組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。

無論是初級(jí)社還是高級(jí)社階段，農(nóng)民所有的宅基地都沒有入社，仍為農(nóng)民個(gè)人所有。農(nóng)村宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有制形式一直持續(xù)到人民公社成立。人民公社成立之后，明確提出社員的生產(chǎn)資料、土地及宅基地，其所有者均是生產(chǎn)隊(duì)，即到人民公社階段，宅基地由農(nóng)民個(gè)人所有轉(zhuǎn)為集體所有，并明確規(guī)定社員不準(zhǔn)出租和買賣宅基地。自此之后，宅基地集體所有制成為了我國長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本土地制度。

（二）從宅基地使用權(quán)可以合法轉(zhuǎn)讓、回鄉(xiāng)落戶的離退休職工、軍人、華僑以及城鎮(zhèn)居民（以下簡稱回鄉(xiāng)落戶的離退休職工等四類人群）可以申請(qǐng)宅基地階段到宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不再受法律保護(hù)，回鄉(xiāng)落戶的離退休職工等四類人群不再可以申請(qǐng)宅基地階段（1982～1998年）

1982年頒布、被1986年《中華人民共和國土地管理法》廢止的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》的通知中明確規(guī)定了由于買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，要按本條例的相關(guān)條款辦理手續(xù)，這也說明了宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是受到保護(hù)的。同時(shí)，回鄉(xiāng)落戶的離退休職工等四類人群可按規(guī)定申請(qǐng)宅基地。

1986年頒布的《土地管理法》頒布后廢止了該條例，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不再受法律保護(hù)；《土地管理法》中明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民仍可按規(guī)定申請(qǐng)宅基地，只是相關(guān)的審批機(jī)構(gòu)發(fā)生了變化；刪除了上述條例中的回鄉(xiāng)落戶離退休職工、退伍軍人、華僑可以申請(qǐng)宅基地，但從1991年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》中可見，這四類人群仍然可以申請(qǐng)使用集體所有的宅基地。

1998年《土地管理法》刪除了1986年《土地管理法》中的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶籍居民可以按相關(guān)程序申請(qǐng)農(nóng)民集體所有宅基地。對(duì)比1998年版和1991年版《土地管理法實(shí)施條例》可以發(fā)現(xiàn)，前者將回鄉(xiāng)落戶離退休職工等四類人群可以申請(qǐng)宅基地的相關(guān)條款全部刪除。在1999年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中，這一規(guī)定更是得到了強(qiáng)化。1998年施行的《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》之所以會(huì)做出如此規(guī)定，這與我國在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行的住房商品化改革密不可分。1980年，國家在《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中正式提出要推進(jìn)住房商品化改革，確定了住房制度改革的目標(biāo)，拉開了我國住房商品化改革序幕。1994年至1998年，居民住房逐步由實(shí)物分配轉(zhuǎn)向市場化。其中一個(gè)標(biāo)志性文件是1994年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確把建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)住房制度作為改革的根本目的。從1994年開始，我國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)住房制度改革進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期。在這一改革背景下，1998年的《土地管理法》則刪除了上述幾類人群可以按規(guī)定申請(qǐng)農(nóng)民集體宅基地的法律條文。目的是保證絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的住房需要通過市場來實(shí)現(xiàn)，發(fā)展房地產(chǎn)市場，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一規(guī)定在2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》及之后的文件中又多次做出進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

（三）短暫嘗試宅基地有償使用階段（1990～1993年）

1990年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示〉的通知》，提出要推進(jìn)宅基地有償使用試點(diǎn)工作。隨著廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，農(nóng)民對(duì)居住條件要求普遍提高，住房使用年限越來越短，宅基地面積不斷增大。農(nóng)民住房需求的變化與我國人地關(guān)系緊張的現(xiàn)狀之間的矛盾愈加突出。在這種情況下，國務(wù)院下發(fā)了該通知，旨在引導(dǎo)農(nóng)民集約利用宅基地。該通知規(guī)定，在規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，本著既要體現(xiàn)有償使用的原則同時(shí)也要考慮農(nóng)民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力，收取較低的使用費(fèi)用， 以引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)宅基地的集約利用；對(duì)于超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部分，則收取較高的使用費(fèi)用；另外，對(duì)于出租、經(jīng)營用宅基地，收取的使用費(fèi)要與其經(jīng)營收益掛鉤； 此外，宅基地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定要體現(xiàn)級(jí)差地租的思想。自此之后，包括天津、浙江等省市均開展了宅基地有償使用試點(diǎn)工作。

1992年，國土資源部發(fā)布《國家土地管理局關(guān)于認(rèn)真貫徹國務(wù)院嚴(yán)格制止亂占濫用耕地和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)文件的通知》，這一通知是為了貫徹落實(shí)《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知（國發(fā)名電[1992]13號(hào)）》和《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知（國發(fā)[1992]61號(hào)）》文件精神。該通知中明確提出要擴(kuò)大宅基地的有償使用范圍，并在農(nóng)村也要嘗試住房商品化的制度改革，逐步取消一戶一宅基地的制度。宅基地的有償使用試點(diǎn)工作于1993年取消。這也是黨中央充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況、農(nóng)民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)做出的政策調(diào)整。

（四）在市場經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，宅基地用益物權(quán)的不完整性問題沒有得到改善（1992～2008年）

1992年，黨的十四大明確提出要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。為了更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資金融通和保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，我國于1995年頒布并施行了《中華人民共和國擔(dān)保法》并沿用至今。《擔(dān)保法》中明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不可抵押，這一規(guī)定使得宅基地用益物權(quán)的不完整性問題即使在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的浪潮中也絲毫沒有得到改善。

（五）宅基地制度深化改革階段

1. 2008～2013年賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利雛形形成階段。2008年以后政府提出對(duì)村民騰退閑置宅基地將給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，這一措施是目前宅基地有償退出改革工作的雛形。

2008年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，明確提出村民騰退閑置宅基地政府要給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，這與以往文件的表述有所不同。2004年國土部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》文件中首次提到騰退閑置宅基地問題，但也只是籠統(tǒng)提出政府要采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民騰退閑置宅基地。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)民涌向城市務(wù)工，宅基地荒廢閑置現(xiàn)象日益突出，政府必須采取更為積極有效的措施引導(dǎo)農(nóng)民騰退閑置宅基地，以提高農(nóng)村宅基地的集約利用水平。這也為后來的宅基地有償退出改革工作奠定了基礎(chǔ)。

2008年10月黨的十七屆三中全會(huì)明確提出要依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。

2007年頒布的《物權(quán)法》為農(nóng)村宅基地賦予了用益物權(quán)。用益物權(quán)是用益物權(quán)人對(duì)集體所有的宅基地享有依法占有、使用及收益權(quán)利。這是中央法律文件中首次提出宅基地用益物權(quán)，但對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能的界定還很模糊。如何對(duì)使用權(quán)強(qiáng)權(quán)賦能，才能使宅基地物盡其用、農(nóng)戶和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織獲取更多收益，《物權(quán)法》中并沒有具體條款規(guī)定，弱化了該法對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義。但自此之后，中央文件中多次提到要加強(qiáng)對(duì)集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的確權(quán)頒證工作。這也為之后的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地制度改革奠定基礎(chǔ)。

2. 2013年至今是賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利深化改革階段。2013年之后，開啟了賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的改革。從農(nóng)房可以抵押擔(dān)保開始到宅基地“三權(quán)分置”，適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)。

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出要深化改革城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制，涉及改革農(nóng)村土地制度。具體改革措施是賦予農(nóng)民住房的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)利及建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場試點(diǎn)。核心則是在確保農(nóng)民宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)與城市商品住宅具有同等財(cái)產(chǎn)權(quán)。旨在通過宅基地制度改革，讓農(nóng)民擁有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這一政策目標(biāo)在2014年中央一號(hào)文件及其他文件中多次強(qiáng)調(diào)。但如何保證宅基地用益物權(quán)的完整性及完整的宅基地用益物權(quán)都應(yīng)包括哪些權(quán)利還沒有提上改革日程。

在2016年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中提出要因地制宜，完善宅基地用益物權(quán)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。之后2017年國家發(fā)改委進(jìn)一步提出要盤活農(nóng)村閑置的農(nóng)房和宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)來深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。

中央2018年1月在《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中正式提出對(duì)宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”改革。并且在該文件及后來的相關(guān)文件中，都明確提出城市居民不得購買農(nóng)民宅基地建私人會(huì)館和別墅大院，但并沒有明確提出城市居民不能購買宅基地。這也為以后隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐的加快、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)行政策調(diào)整留下了空間。

二、宅基地制度改革驅(qū)動(dòng)力分析

宅基地制度變遷的驅(qū)動(dòng)力來源于宅基地制度需求與供給的不均衡。宅基地制度的供給者是政府。只有當(dāng)政府出臺(tái)一項(xiàng)新的制度帶來的收益高于其支出時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生新制度從而帶來制度變遷。經(jīng)濟(jì)增長會(huì)刺激制度供求變化以捕捉由經(jīng)濟(jì)增長帶來的新的獲利機(jī)會(huì)，所以制度變遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

對(duì)宅基地制度的需求來自于人的有限理性和制度所能提供的安全功能及經(jīng)濟(jì)功能三個(gè)方面。由于個(gè)人的有界理性及信息的不完全性，個(gè)人偏好不能保證在復(fù)雜情況下實(shí)現(xiàn)全局最大化。制度還提供了人們隨著身體的衰老、健康狀況的改變及為了應(yīng)對(duì)生產(chǎn)過程的不確定性和自然災(zāi)害的安全保障功能。最后，制度的存在還來自于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部性的收益，即體現(xiàn)了制度的經(jīng)濟(jì)功能。

宅基地制度的供給與需求的不平衡是導(dǎo)致宅基地制度變遷的重要?jiǎng)右颉Ｓ绊懻刂贫裙┙o變化的因素主要有：憲法、現(xiàn)有宅基地制度安排、宅基地制度設(shè)計(jì)成本、現(xiàn)有宅基地各項(xiàng)權(quán)能的認(rèn)知、實(shí)施新宅基地制度的預(yù)期成本、規(guī)范性行為準(zhǔn)則、公眾態(tài)度及統(tǒng)治者的預(yù)期利益；影響宅基地制度需求變化的因素主要有：憲法、宅基地使用權(quán)價(jià)格水平、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場規(guī)模及相關(guān)支撐技術(shù)。從嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到三權(quán)分置制度改革，正是由于公眾預(yù)期、統(tǒng)治者的預(yù)期利益的增加以及市場規(guī)模的擴(kuò)大等影響供需的多種因素共同促成的宅基地制度變遷。

制度變遷分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種。前者是指現(xiàn)行制度安排的變更或新制度安排的出現(xiàn)，是由個(gè)人或群體為了追逐獲利機(jī)會(huì)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的；后者是指制度的變更是由政府出臺(tái)法令或法律而強(qiáng)制實(shí)行的。在宅基地制度變遷過程中，兩者相互交融、相互促進(jìn)，共同推動(dòng)了自新中國成立后宅基地制度改革。

三、宅基地制度變革的完善與相關(guān)配套措施

（一）完善宅基地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)

宅基地與國有商業(yè)住宅用地在用益物權(quán)方面的本質(zhì)區(qū)別是前者較后者缺失了收益權(quán)，只能使用不可出租，造成了宅基地用益物權(quán)的不完整，這是宅基地使用權(quán)不能給農(nóng)民帶來收益的最根本原因；從擔(dān)保物權(quán)角度看，國有建設(shè)用地使用權(quán)是可以作為抵押物的，而宅基地使用權(quán)不能作為抵押物，這嚴(yán)重限制了農(nóng)民的融資能力，不利于農(nóng)民開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。從宅基地立法角度講，應(yīng)完善用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，完善宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

（二）建立宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系

宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系是農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場建立和健康發(fā)展的保障，也是買賣雙方就宅基地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)讓及銀行抵押貸款的重要參考依據(jù)，故基準(zhǔn)地價(jià)體系建立工作已刻不容緩。目前，義烏市在此項(xiàng)工作中已走在全國前列，其他地區(qū)可充分借鑒其經(jīng)驗(yàn)。在基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估及體系建立工作中，可充分參考城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估方法，考慮影響地價(jià)的眾多因素及宅基地與城鎮(zhèn)住宅用地在地價(jià)影響因素方面的區(qū)別，來建立各地區(qū)的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系。

（三）健全農(nóng)民社會(huì)保障制度

宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租及抵押擔(dān)保會(huì)涉及農(nóng)民失去宅基地后的社會(huì)保障問題，如居住保障、就業(yè)保障、子女享有城鎮(zhèn)義務(wù)教育資源等問題，應(yīng)加快健全農(nóng)民相關(guān)社會(huì)保障制度，為建立和發(fā)展宅基地市場做好基礎(chǔ)性工作。