閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市的政策思考

城鎮化、工業化進程中，農民進城、集中居住特征凸顯，農村閑置宅基地存量可觀、增量可期，盤活閑置宅基地對于節約土地資源、增加農民財產性收入、促進鄉村全面振興具有重要價值。閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市是宅基地制度改革的一項有益探索，而明晰入市的條件和風險，是用好、用足創新型政策的重要前提。

一、閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市的條件

（一）必須確權、確地，不能無證入市。根據中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，并不會改變土地的所有權或者使用權的性質，只有確權之后，才能保障集體和農民的收益和財產權益。農村集體建設用地土地確權，包括農村集體建設用地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權三個部分。通過確權確地，發揮兩個作用：一是保障社會公平，防止超占、違占宅基地入市為少部分農民創造超額收益。二是尊重歷史，防止過去已經定性為非法的小產權房乘機“合法”。

（二）必須合法、合規，不能無序入市。推進閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市首先要合法。根據《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”，這意味著閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市無需通過國家征收轉為國家所有的土地，所有權仍為集體所有且用途限制在生產經營，不能用于房地產開發，符合法律規定。其次，要符合城鄉規劃和土地利用總體規劃。城鄉規劃中的鄉鎮規劃和村莊規劃決定了區域經濟社會發展方向和總體安排，土地利用總體規劃決定了土地利用方向，兩者共同成為閑置宅基地轉為集體經營性建設用地入市的前提條件之一。

（三）必須自愿、有償，不能強迫入市。一是閑置的界定要得到當事人，尤其是擁有宅基地使用權或農房所有權人的認同，避免整村推進、超范圍拆遷。二是閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市項目要確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權。在項目立項報批前，要充分聽取當事農民意見，未達成一致的要暫時擱置。三是閑置宅基地采取有償交回的方式，官方發布區片綜合地價，根據第三方評估結果或者協商結果，確定補償方案，確保交回宅基地使用權的農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

（四）必須有市場需求，不能盲目入市。集體經營性建設用地入市僅限用于生產經營用地，這決定了閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市較適宜于工商業實體企業較為發達、工業用地和商業用地嚴重不足的地區，他們有著較大的市場用地需求。因此，要結合當地社會經濟發展階段，預判市場用地需求，有節奏、有步驟推進入市項目。

（五）必須鄉管、村用，不能縣市統籌。閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地后，所有權仍然屬于集體，與國家征收的原屬于農民集體所有的土地所有權發生轉移不同，入市項目可以由縣級及以上人民政府審批，但是閑置宅基地轉變為集體經營建設用地所增加的建設用地指標不能由縣市統籌，必須由鄉鎮代為集中管理，入市獲得的增值收益也全部用于補償農民和補充鄉村振興資金。由鄉鎮政府建立專項基金賬戶，專款專用，行政審計與農民監督并舉，確保入市獲得的資金留在鄉村。

二、閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市的風險

（一）防止突擊轉變為建設用地入市，導致威脅“兩條線”。一是威脅耕地紅線。現有農房建在耕地上并不少見，有些甚至“交錢”后成為合法合規的宅基地，一旦允許轉變為集體經營性建設用地入市，將直接導致臺賬上的耕地數量減少，威脅到耕地紅線和糧食安全。二是觸碰腐敗高壓線。入市土地增值收益空間大，違規收回農民宅基地使用權、土地入市尋租、利益分配不公等風險不可小覷。

（二）防止農民宅基地無償退出，把農村宅基地改成農民利益“受損源”。現有實踐已經顯現出部分地區在農村拆遷過程中，只補農房、不補農民宅基地使用權滅失的損失，依據是宅基地是集體所有，地隨房走、房在地在、房不在地收回，導致農村拆遷中補償標準非常低，農民意見大。事實上，參照農民承包農用地，農用地征收補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，不僅僅補償青苗費，同類比較，意味著農民退出交回宅基地使用權，可以要求獲得宅基地補償費，體現農民宅基地使用權的財產性收益。在閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市項目中，要明確規定農民宅基地有償退出和參與增值收益分配。

（三）防止違背農民的主觀意愿，把農村宅基地改成社會穩定“風險點”。不同地區宅基地承載的功能也有較大差別。保障基本居住功能全國各地都相同，但除了保障基本居住功能，宅基地在不同地區還表現出“落葉歸根的葬身之所”“尋根問祖的故居之地”“回鄉探親的鄉愁之托”等。可見，農村宅基地不僅承載著基本居住保障功能，還承載著社會文化功能。在閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市項目中，要防止違背農民的主觀意愿強拆強收，引發惡性事件，影響社會和諧穩定，動搖實現“兩個一百年”奮斗目標的基礎。

三、閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市的建議

（一）堅持底線思維，確保無論何時農民有房住。解決農民的土地問題，實現“耕者有其田、居者有其屋”是中國共產黨的執政基礎。即使我國的城鎮化率達到70%，依然還有5億農村人口，農村集體土地“穩定器”作用不變。因此，無論農村改革怎么改，不能把農民的生產生活資料改少了，更不能改沒了，底線不能突破。堅持宅基地集體所有制不能變，堅持農地農用的用途管控不能變，堅持保障農民土地財產權的初心不能變。

（二）提高防控能力，確保農村社會穩定有保障。一是入市項目要有可行性規劃，明確項目實施條件、項目規模、項目收益分配等，不能無序入市。二是規劃要有論證，注重提高農民參與度。綜合采取專家論證、行政審議、民主投票等形式，不能違背民意入市。三是項目實施要有監控，嚴格依規行事和照章辦事，防止過程腐敗影響改革的公信力、支持力和原始動力。

（三）加強頂層設計，確保轉變入市有序可持續。一是出臺法律法規，推進依法行事，確保閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市有序可持續。二是設計推出“閑置宅基地代管收儲中心”，彌補當前村集體承擔起建設用地出讓主體能力不足和宅地基退出補償資金不足的雙重短板。三是依法依規做實做優鄉村規劃，把盤活閑置宅基地與鄉村產業振興、文化振興統一起來，優先支持農村經營性產業發展和農村特有的鄉村文化旅游產業發展。

（四）堅持試點先行，確保未知風險防范有先手。一是選擇東部經濟條件較好的地區，以地級市為單元，選擇2-3個地區封閉開展閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市試點，提煉入市的基本條件、入市的過程管理等經驗，提出“中國方案”。二是擴大試點，把閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市改革嵌入全國農村宅基地制度改革試點中，作為宅改試點的一個內容，在全國進行試點，走出“中國道路”。