糧食安全與生態安全雙視角下中國省域耕地保護補償研究

劉利花，張丙昕，劉向華

糧食安全與生態安全雙視角下中國省域耕地保護補償研究

劉利花1，張丙昕2，劉向華2※

（1. 中山大學廣東決策科學研究院，廣州 510275； 2. 河南農業大學經濟與管理學院，鄭州 450046）

在生態文明背景下，耕地保護的目標應從單一的糧食安全保障轉為糧食安全與生態安全雙重保障。為了實現耕地保護的全面補償，提高耕地保護效果，該研究擬從糧食安全和生態安全的角度確立耕地保護補償標準，采用機會成本法、當量因子法、影子價格法等，確立耕地保護的支付補償省和接受補償省，為建立中央政府統籌安排下的耕地保護補償政策提供參考。結果表明：1）基于糧食安全的角度，確定耕地赤字的省份有16個，廣東省的耕地赤字狀態最嚴重；耕地盈余的省份有15個，黑龍江的耕地盈余量最大。以建設用地使用權年收益為依據，確立糧食安全視角下的耕地保護補償標準為9.9萬元/hm2。2）基于生態安全的角度，確立耕地生態赤字的省份有9個，廣東省的耕地生態赤字最嚴重；耕地生態盈余的省份有22個，廣西省的耕地生態盈余量最多。以全國耕地生態系統服務凈價值為依據，確立生態安全視角下的耕地保護補償標準為8 519.9元/hm2。3）在糧食安全和生態安全雙視角下，耕地保護補償的凈支付省份有15個，凈支付額度為山西（90.82億元）～廣東（7 080.48億元）。雙視角下耕地保護補償的凈受償省份有16個，凈受償額度為西藏（166.83億元）～黑龍江（12 692.65億元）。

糧食安全；生態安全；耕地保護；補償標準；生態系統服務價值

0 引 言

中國人地矛盾日益突出，如何更加有效地保護耕地資源已成為促進“三農”可持續發展的重要議題[1]。2017年，中國耕地面積為134 920.8×103hm2，占國土面積的14.05%，占全世界耕地總面積1 501 510×103hm2的8.99%，居世界第4位，但人均耕地面積僅是世界人均耕地0.23 hm2的42.39%，在全世界的排名位于126名之后。建設用地推動了耕地的非農化，造成耕地數量下降，中國耕地資源受到了前所未有的挑戰和壓力。根據2004－2018年的《中國統計年鑒》、《中國農村統計年鑒》，2003－2017年中國的農用地面積減少了12 197.8×103hm2，而建設用地面積增加了8 509.4×103hm2，占農用地減少面積的69.76%。根據2018年5月18日中華人民共和國自然資源部發布的《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》可知，截至2016年末，中、低等耕地面積占全國耕地評定面積的比例之和為70.51%，說明中國耕地質量的總體水平不高。耕地后備資源以荒草地為主，占比64.3%，分布不均衡且多數破碎零散。因此，如何保護現有的耕地資源、提高耕地的利用效益已成為耕地保護工作的重點。人類對耕地的利用方式直接影響耕地的生態可持續性，而同時耕地利用的生態盈虧也反過來直接影響耕地對糧食的可持續供給。中國現有的農業補貼多局限于對耕地有形產品的補貼，屬于保障糧食安全的補貼，而對保障生態安全的耕地無形產品——耕地生態系統服務的價值量化補貼重視不足，無法促使耕地糧食安全與生態安全雙重目標的實現。在生態文明背景下，耕地保護的目標應從單一的糧食安全保障轉為糧食安全與生態安全雙重保障，即耕地保護既要保障糧食安全，守住永久基本農田保護紅線，也要兼顧生態安全，劃定中國耕地利用的生態保護紅線。

耕地具有準公共物品屬性，政府在耕地保護補償中處于主導地位，采用行政化的管理方式保護耕地，但土地財政降低了地方政府耕地保護的積極性，使其熱衷于以耕地的非農化發展地方經濟，特別是在1994年的分稅制改革之后，地方政府收入的主要來源之一為土地出讓收入，耕地在全國經濟發達地區出現大量流失現象，進而導致耕地較少的地區無償享用到了耕地多區域帶來的正外部效應（外部效應又稱為外部性、溢出效應、外部影響，是指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況，分為正外部效應和負外部效應。正外部效應是指某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價。負外部效應是指某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負外部效應的人卻沒有為此承擔成本）。同時，為了提高糧食產量，在農業生產過程中，農藥、化肥的過度使用及水資源過度消耗等環境問題日益嚴峻。因此，在制定耕地保護補償標準時，不僅要考慮耕地生態系統服務的正面價值，還要考慮農業生產過程中農用化學品的過度使用、水資源過度消耗、殘留農用地膜、耕地溫室氣體排放對環境影響的負面價值。

在現有的研究中，大多單一地從糧食安全或生態安全的角度進行耕地保護補償研究，有學者認為單方面從糧食安全或是生態安全的角度研究耕地保護不甚合理，也不符合可持續發展的內在本質[2]。在確立補償標準時，要么僅依據耕地轉為建設用地的收益為補償標準，要么僅依據耕地生態系統服務的正面價值，而忽略耕地生態系統服務的負面價值，沒有將耕地利用過程中的農用化學品過量施用、水資源過度消耗、溫室氣體排放等負面價值考慮進去，造成補償標準過高。如雍新琴等[3]從糧食供給與需求的角度分析了江蘇省各縣域的耕地赤字、盈余量，以江蘇省建設用地使用權年收益為依據確立補償標準為0.58萬元/hm2，并認為地方政府是耕地保護任務的主要執行者及耕地非農化的最大受益者，要加大對地方政府耕地保護的補償力度。曹瑞芬等[4]從耕地生態需求與供給的角度，將全國省域劃分為耕地盈余區、赤字區和平衡區，補償標準的確定依據耕地生態系統服務的正面價值。還有的學者從糧食需求與供給或者耕地生態承載力供需的角度，將區域耕地進行赤字/盈余分區，并未研究確立耕地保護補償標準。如施開放等[5]基于生態安全的考慮，以耕地生態承載力的供需為視角，將重慶市的區縣劃分為耕地生態的盈余區、平衡區及赤字區；靳亞亞等[2]同時從糧食安全與生態安全的角度對陜西省耕地保護補償進行了分區：補償給付區、補償受償區、補償平衡區。補償標準的確定是耕地保護補償的核心和關鍵，直接決定了耕地保護的效果。張浩等[6]從糧食安全的角度核算了陜西省及其各市的耕地盈虧量，以耕地發展權價值為依據確定了補償標準。然而中國對于“耕地發展權”尚缺乏法律層面上的明確規定，降低了其實踐可操作性。劉尊梅等[7]認為耕地保護補償是其外部效應內部化的要求，在中國目前的土地征收補償及耕地污染防治中，均存在耕地生態補償缺失的問題，沒有考慮耕地生態安全的重要性，農用化學品過量施用等造成的耕地、水體污染等環境問題需要通過政府的經濟干預手段來調節，以此解決耕地保護外部效應造成的市場失靈。張燕等[8]從耕地生態安全的角度定性分析了耕地生態補償的補償目標、主體、方式等內容，并強調了耕地保護補償標準的確定要精確化。

綜上，耕地保護補償應該統籌兼顧糧食安全和生態安全，這是耕地可持續利用的2個重點，其補償標準的制定要有客觀科學性，既要考慮地方政府的利益損失——耕地保護的機會成本，也要結合耕地生態系統服務的正面、負面價值，增強耕地保護補償標準的全面性、準確性。只有這樣，才符合可持續發展的本質。該研究從糧食安全與生態安全的雙視角出發探討耕地保護補償，將耕地利用的綜合效益內部化，有助于完善耕地保護補償的相關理論、減緩耕地的非農化速度、實現耕地數量和質量的動態平衡，為政府出臺政策提供參考。

1 研究思路

糧食安全與生態安全相輔相成、相互促進又相互影響，兩者不可分割，糧食安全是前提，只有當糧食的供給量基本能滿足人民的需求時，人們才會關注生態安全問題（圖1）。

圖1 糧食安全與生態安全雙視角下的中國省域耕地保護補償研究思路

糧食生產受到水源、土壤、氣候等生態環境因素的制約，糧食生產必須協調生態環境的保護，以犧牲生態環境為代價的糧食生產行為是不可持續的。生態安全是基礎和支撐，沒有一個良好的生態環境，片面強調糧食安全是舍本逐末的做法，糧食問題的解決必須建立在良好的生態環境的基礎上。因此，生態安全與糧食安全有著不可分割的關系，耕地保護必須統籌兼顧糧食安全與生態安全。1）從糧食安全的角度，以各省糧食供求關系為出發點，量化各省耕地對其糧食需求的滿足程度，計算各省耕地赤字/盈余量，以全國建設用地使用權年收益為依據，確立糧食安全視角下的耕地保護補償標準及各省耕地保護的支付/受償額度。2）從生態安全的角度，以各省耕地生態需求與供給關系為出發點，計算各省耕地生態足跡和生態承載力，量化各省對耕地生態服務的需求與耕地所能提供的生態服務之間的差距，確立耕地生態赤字省、耕地生態盈余省分別為生態安全視角下的支付補償省、接受補償省。以全國耕地生態系統服務凈價值為依據，確定生態安全視角下的耕地保護補償標準。根據生態安全視角下的耕地保護補償標準及各省耕地生態赤字/盈余量，確定生態安全視角下各省耕地保護的支付/受償額度。3）最終確立糧食安全與生態安全雙視角下的各省耕地凈支付/受償額度。

2 研究方法和數據來源

2.1 糧食安全視角下的耕地保護補償標準測算方法

2.1.1 耕地赤字/盈余量測算方法

一個地區耕地需求量的影響因素有糧食單產、糧食自給率、人均糧食消費量和常住人口數[9]。耕地存量與需求量之差為耕地赤字/盈余量，耕地赤字省為支付補償省，耕地盈余省為接受補償省[10]。

2.1.2 糧食安全視角下耕地保護補償標準的測算方法

地方政府耕地保護的機會成本為失去將耕地轉為建設用地所帶來的土地出讓金和相關稅收[11]，耕地向建設用地的轉用多見于城鎮與城鄉、城市與城鄉的交錯帶，根據土地均質假設，其平均收益約為城鎮/城鄉交錯地帶建設用地使用權年收益的1/2[12]，主要包括土地出讓金純收益、土地使用權出讓契稅及耕地占用稅，以此確定糧食安全視角下的耕地保護補償標準。

式中FB為糧食安全視角下的耕地保護補償標準，元/hm2；為建設用地使用權年收益，元/hm2；為土地使用年期，a；1為土地出讓金純收益，元/hm2；2為土地使用權出讓契稅，元/hm2；3為耕地占用稅，元/hm2；為土地還原率（%），該值為“風險調整利率+安全利率”，前者為近5 a居民消費價格指數變化率的幾何平均值，后者為一年期銀行存款利率（%）。

2.2 生態安全視角下的耕地保護補償標準測算方法

2.2.1 耕地生態赤字/盈余量測算方法

1992年， Rees首次提出“生態足跡”概念[13]，1997年，Wackernagel等進一步完善了“生態足跡模型”[14]，該模型通過核算人類對自然生態服務的需求與自然所能提供的生態服務之間的差距，了解人類對生態系統的利用狀況。20世紀90年代末，生態足跡模型被引入中國[15-16]，被廣泛應用于資源環境領域[17]，特別是非常利于區域性的比較分析。

在已有相關文獻所提出耕地生態足跡改進模型的基礎上[4-5,15-16]，本研究進一步改善的是：1）采用耕地生產性生態足跡代替消費性生態足跡。從耕地生產的角度核算生態足跡，以各省耕地主要農作物的實際產出量代替消費量，不考慮進口量、出口量的影響，因進口量的引入會消除研究區的生態赤字，出口量的引入會增加研究區的生態盈余。2）采用常住人口數代替戶籍人口數，更能準確反映各省的實際情況，特別是在勞動力遷入大省和勞動力遷出大省的分析中。3）以“國家公頃”代替“全球公頃”，Wackernagel等使用“全球公頃”是因為其所研究的是全球范圍內國與國之間的比較分析[14]。在研究一國之內省與省之間的比較分析時，使用“國家公頃”更準確。4）對不同的省份采用不同的耕地均衡因子、耕地產量因子。耕地均衡因子是指在一定的區域內，耕地的平均生產能力與全國所有類型生態生產性土地的平均生產能力之比。耕地產量因子是指某區域耕地的平均生產能力與全國同類生態生產性土地的平均生產能力之比。借鑒劉某承等的研究成果[18-19]，該研究基于凈初級生產力測算了中國各省耕地的均衡因子、產量因子。凈初級生產力（Net Primary Productivity，NPP）是產量生態學的重要研究內容之一，它是指綠色植物吸收的凈二氧化碳量。使用NPP研究耕地的均衡因子和產量因子，更能準確地反映耕地的生產力。改變了以往大多數研究將耕地均衡因子、產量因子取值為2004年Wackernagel等修改后的單一值[20]。公式如下[4-5,15-16]：

2.2.2 耕地保護補償標準測算方法

生態安全視角下的耕地保護補償需要核算耕地生態赤字省上繳的支付額度、耕地生態盈余省需要接受的受償額度。

1）耕地生態系統服務正面價值測算方法。采用當量因子法[21-22]。在耕地生態系統的9項服務中，農民已經獲得了耕地食物和原材料生產的市場價值，本研究僅探討其余7種不能由市場衡量的價值如氣體調節等，其單位面積生態服務價值當量總計為6.51。

式中1i為第年耕地生態系統服務正面價值，元/hm2；E為單位生物當量因子的價值量（元/hm2），約為當年全國糧食單產市場價值的1/7；m、p、q分別為第種農作物的播種面積（hm2）、價格（元/kg）、單產（kg/hm2）；為農作物播種總面積，hm2。

2）耕地生態系統服務負面價值測算方法。該部分負面價值的主要來源為耕地溫室氣體排放、化肥和農藥的過度使用、殘留農用地膜對環境的污染、農業水資源的過量消耗計算公式如下[23-26]：

3）生態安全視角下的耕地保護補償標準。依據耕地生態系統服務正面、負面價值，得出耕地生態系統服務凈價值，提出生態安全視角下的耕地保護補償標準計算公式為：

式中EB為生態安全視角下的耕地保護補償標準，元/hm2；V為第年研究區耕地生態系統服務凈價值，元/hm2。

2.3 數據來源

各省域的耕地實際存量、糧食總產量、糧食單產、農作物總播種面積、耕地農作物生產項目類型及其區域平均生產力數據來自于《中國農村統計年鑒2018》、《中國統計年鑒2018》，常住人口數、居民消費價格指數來自于《中國統計年鑒2018》，人均糧食消費量由糧食總產量除以常住人口數得出。全國出讓國有建設用地面積、出讓合同單價來自于《2017年中國土地礦產海洋資源統計公報》，各省域耕地占用稅來自于中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議于2018年12月29日通過的《中華人民共和國耕地占用稅法》。一年期銀行存款利率來自于中國人民銀行官網。各省域耕地的均衡因子、產量因子來自于劉某承等的研究[18-19]。農作物項目的區域人均生產量由該農作物的總產量除以常住人口數得出，人均生物生產性耕地面積由耕地實際存量處于常住人口數得出。糧食價格、化肥和農藥價格來自于《全國農產品成本收益匯編2018》?；屎娃r藥施用量、農用地膜覆蓋面積、農業用水量來自于《中國農村統計年鑒2018》、《全國農產品成本收益匯編2018》。

3 結果與分析

3.1 糧食安全視角下的耕地保護補償實證分析結果

3.1.1 糧食安全視角下的各省耕地赤字/盈余量

2017年全國糧食總產量為66 160.4萬t，總人口數為138 834萬人（表1）。2013年12月25日召開的全國農業工作會議提出：“中國要長期堅持立足國內實現糧食基本自給的方針，確保水稻、小麥、玉米三大主糧自給率保持在95%以上，其中水稻、小麥兩大口糧保持100%自給”。因此，基于糧食自給率100%的前提下，人均糧食產量476.54 kg/人即為人均糧食需求量，該值高于世界糧農組織確認的糧食安全線400 kg/人。根據式（1）計算省域耕地需求量，省域耕地需求量的多少與其常住人口數基本相對應，耕地需求量最多的3個省域也是中國常住人口數排在前3位的省域：廣東、河南、山東；耕地需求量最少的3個省域也是中國常住人口數排在后3位的省域：青海、寧夏、西藏。進一步得出處于耕地盈余狀態的省域有15個，這些省域的耕地面積占全國耕地面積的69.31%，耕地盈余量最大的5個省域為黑龍江（12 396.83×103hm2）、內蒙古（6 759.77×103hm2）、吉林（5 258.69×103hm2）、新疆（3 437.86×103hm2）、甘肅（2 381.53×103hm2），其中，黑龍江、內蒙古也是耕地面積最多的2個省域。處于耕地赤字狀態的省域有16個，其中，耕地赤字狀態最嚴重的5個省域為廣東（?6 955.3×103hm2）、浙江（?2 564.15×103hm2）、福建（?1 850.45×103hm2）、北京（?1 467.79×103hm2）、上海（?1 345.15×103hm2），這5個省域為中國經濟發達省域，工業化與城鎮化水平較高，經濟發展與耕地保護、糧食安全、生態安全之間的矛盾突出。廣東省的耕地赤字狀態最嚴重，但同時也是中國GDP總量最高的省份。

表1 2017年糧食安全視角下的省域耕地赤字/盈余量

3.1.2 糧食安全視角下的耕地保護補償標準

根據2004－2017年的《中國國土資源年鑒》、2004－2018年的《全國土地出讓收支情況》等資料，2004年至今，各年土地出讓凈收益占土地出讓總價款的比例為19.23%～21.66%，因此，假設土地出讓凈收益占土地出讓總價款的比例約為20%。根據《2017年中國土地礦產海洋資源統計公報》：2017年全國共出讓國有建設用地22.54萬hm2，出讓合同單價為2 213.84萬元/hm2，進一步可得知單位土地凈收益為442.77萬元/hm2；各項土地用途的土地使用權出讓最高年限的規定，土地使用年期的加權平均值為52.29 a；根據2013－2017年全國居民消費價格指數、2017年末央行存款一年期基準利率得出土地還原率為3.42%；耕地轉為建設用地的價格水平接近于建制鎮，包括建制鎮在內的城鎮城鄉交錯帶平均地價水平約為城市水平的1/9[3]，全國主要監測城市綜合地價為4 083元/m2，根據《中華人民共和國契稅暫行條例》：土地使用權轉讓成交價格為契稅的計稅依據，稅率為3%，則土地使用權出讓契稅為13.61萬元/hm2；全國耕地占用稅平均稅額為22.58萬元/hm2。建設用地使用權年收益為19.79萬元/hm2，進而得出糧食安全視角下的耕地保護補償標準為9.90萬元/hm2。

3.2 生態安全視角下的耕地保護補償實證分析結果

3.2.1 生態安全視角下的各省耕地生態赤字/盈余量

由式（3）和式（4）得出各省耕地生態足跡和生態承載力（表2）。在31個省域中，處于耕地生態赤字狀態的省域有9個：廣東（?2 285.57×103hm2）、上海（?1 075.8×103hm2）、浙江（?958.18×103hm2）、北京（?931.43×103hm2）、福建（?563.18×103hm2）、天津（?500.53×103hm2）、山西（?80.74×103hm2）、青海（?69.38×103hm2）、陜西（?61.65×103hm2）。廣東省的耕地生態赤字最嚴重。在22個耕地生態盈余的省域中，耕地生態盈余量最多的5個省域為廣西（10 104.85×103hm2）、河南（9 122.13×103hm2）、新疆（4 990.52×103hm2）、黑龍江（4 927.2×103hm2）、內蒙古（4 510.55×103hm2）。

表2 2017年生態安全視角下的省域耕地生態赤字/盈余量

3.2.2 生態安全視角下的耕地保護補償標準

1）全國耕地生態系統服務正面價值測算結果。由《中國統計年鑒2018》、《全國農產品成本收益資料匯編2018》、《中國農村統計年鑒2018》可得出全國主要農作物的播種面積、市場單價、產值，如表3所示。由式（5）得出全國耕地1單位生物當量因子的價值量E為1 976.30（元/hm2），進一步得出全國耕地生態系統服務正面價值為12 865.69元/hm2。

表3 2017年全國耕地單位生物當量因子的價值

2）全國耕地生態系統服務負面價值測算結果。耕地溫室氣體排放負面價值分為兩部分：①耕地生態系統年CH4排放量及其負面價值。王明星等計算出了各省稻田的CH4排放系數[27]。早稻、晚稻和中季稻的CH4排放系數也不同，這3種稻均種植的省份按各自的CH4排放系數，加權平均求出總的水稻生產CH4排放系數，青海不種植水稻（表4）。進一步加權平均求出全國水稻種植的CH4排放系數為204.78 kg/hm2。由式（7）得出2017年全國耕地CH4排放量為6.3×109kg，進一步得出其CH4排放負面價值為165.32元/hm2。

表4 中國省域水稻種植的CH4排放系數

②耕地生態系統年N2O排放量及其負面價值。根據學者的試驗研究[27-32]，得出中國主要農產品的N2O排放系數為水稻、小麥、玉米、大豆及其他旱地作物的本底（未施肥時）N2O排放通量分別為0.24、1.075、2.532、2.29、0.95 kg/hm2；水稻、小麥、玉米、大豆及其他旱地作物的氮肥N2O排放系數分別為0.3%、0.8%、0.83%、6.605%、0.3%；水稻、小麥、玉米、大豆及其他旱地作物的復合肥N2O排放系數均為0.11%。其中，冬小麥和春小麥均種植的省份根據加權平均法得出其小麥生產的N2O排放系數。由式（7）得出2017年全國耕地生態系統主要農作物N2O排放量之和為304 299 873.1 kg，進一步得出其N2O排放負面價值為117.94元/hm2，該值小于耕地CH4排放負面價值，進一步得出全國耕地溫室氣體排放負面價值為283.26元/hm2。

由式（6）得出全國耕地生態系統因施用化肥、農藥造成的環境污染負面價值分別為1 621.47、340.97元/hm2，兩者之和為1 962.44元/hm2，殘留農用地膜產生負面價值為64.04元/hm2，農業水資源消耗產生的負面價值為2 036.05元/hm2，進一步得出2017年全國耕地生態系統服務負面價值為4 345.79元/hm2（表5）。在各部分負面價值中，化肥、農藥、殘留農用地膜、農業水資源消耗、耕地溫室氣體排放負面價值分別占比為37.31%、7.85%、1.47%、46.85%、6.52%。由此可見，農業水資源消耗和化肥施用是全國耕地生態系統服務負面價值的主要來源，兩部分負面價值之和占比為84.16%。

表5 2017年全國耕地生態系統服務各部分負面價值

3）生態安全視角下的耕地保護補償標準測算結果。2017年全國耕地生態系統服務正面價值是其負面價值的2.96倍，凈價值為8 519.9元/hm2，該值即為生態安全視角下的耕地保護補償標準。結合全國的耕地面積134 881.2×103hm2，得出全國耕地生態系統服務凈價值總量為11 491.74億元，相當于當年全國GDP總量的1.4%。

3.3 糧食安全與生態安全雙視角下的各省耕地保護支付/受償額度

如表6所示，無論是基于糧食安全的視角，還是基于生態安全的視角，耕地均處于赤字狀態下的省域有9個：北京、天津、山西、上海、浙江、福建、廣東、陜西、青海。凡是處于生態安全視角下的耕地生態赤字狀態的省域均處于糧食安全視角下的耕地赤字狀態。江西、湖南、廣西、海南、重慶、四川這6個省份雖然處于糧食安全視角下的耕地赤字狀態，但卻處于生態安全視角下的耕地生態盈余狀態。在31個省域中，有15個省域為雙視角下耕地保護補償的凈支付省域，凈支付額度為山西（90.82億元）～廣東（7 080.48億元），凈支付額度最多的5個省域為廣東（?7 080.48億元）、浙江（?2 620.14億元）、福建（1 879.93億元）、北京（1 532.47億元）、上海（?1 423.36億元）。雙視角下耕地保護補償的凈受償省域有16個，凈受償額度為西藏（166.83億元）～黑龍江（12 692.65億元），凈受償額度最多的5個省份為黑龍江（12 692.65億元）、內蒙古（7 076.47億元）、吉林（5 556.79億元）、新疆（3 828.67億元）、甘肅（2 395.34億元）。

表6 2017年糧食安全和生態安全雙視角下的各省耕地保護支付/受償額度

備注：負值為支付補償額度，正值為接受補償額度。

Note: Negative value is the amount of compensation paid. Positive value is the amount of compensation received.

4 建 議

本研究結果仍然是靜態的，如何建立長期動態的耕地保護補償標準核算體系是未來進一步的研究方向。除此之外，因篇幅有限，在確定補償標準時未將不同地類之間的差別考慮進去，這也也是以后需要深入探討的部分。耕地保護補償標準在實際執行的過程中，受到經濟、社會、環境、政策等多種因素的影響，為提高耕地保護補償效果，特提出以下建議：

1）平衡耕地保護省域之間的權益配置，在制定和執行耕地保護補償標準的過程中，需要充分考慮中央政府和地方各級政府的權責問題，充分發揮和優化政府的作用，協調好支付補償省域與接受補償省域之間的財政收入分配關系，切實提高地方政府實施耕地保護補償制度的積極性和主動性。制定和完善耕地保護補償方面的法律法規，規范耕地保護補償行為。

2）樹立耕地保護的核心理念：保證耕地的可持續利用。糧食安全的根源為增加糧食產量，要繼續施行最嚴格的耕地管理制度，控制非農用地占用耕地的面積，保持18億畝耕地紅線的底線，杜絕占用耕地過程中的“實占虛補”、“占優補劣”現象。努力擴大耕地增量。根據2016年國土資源部的資料，可復墾、可開墾土地分別占耕地后備資源總量的比例為3.6%、96.4%，這些均可作為新增耕地的來源。要出臺相關的政策措施鼓勵農民參與耕地開發，保障相關利益主體能夠享受到增加耕地帶來的好處，以減輕非農用地對耕地資源占用的壓力。

3）要采取多種措施，降低耕地生態系統服務的負面價值。①對合理減少農藥、化肥等化學品使用的經營主體進行補貼，實施環境保護補貼政策，推廣生態農業。②要大力推廣高效節水農業生產技術，繼續推廣帶水播種、濕潤灌溉、深松整地、集雨窖、膜下滴灌等模式，加大農業節水設施投入，制定節水技術補貼政策，健全節水技術推廣服務體系，以降低耕地生態系統水資源消耗產生的負面價值。③加快出臺新的地膜標準，完善廢舊農用地膜的回收處理制度，開展試驗試點，以降低殘留農用地膜產生的環境污染負面價值。同時，強化耕地資源的生態保護，完善農業生態補貼制度。④采取多種措施減少耕地經營溫室氣體的排放，推廣低碳農業技術如壟作免耕等，建立低碳農業技術創新體系，開展低碳技術培訓，培養具有低碳意識的新型農民，發展低碳農機，加大財政、金融對低碳農業的扶持力度。

4）建立耕地生態補償機制，形成對耕地生態補償的長效監管與激勵（圖2）。一方面，因耕地生態系統服務具有空間溢出性，在區域之間輸入和輸出，受益范圍輻射全國，需要建立以中央政府為中心的縱向財政補償體系。另一方面，耕地生態赤字省無償享用了耕地生態盈余省提供的耕地生態系統服務，將自身的生態壓力轉嫁給了耕地生態盈余省，需要建立跨省際的橫向財政轉移支付補償體系。各利益主體要各司其職、充分配合，確保補償工作的順利實施。省際之間的耕地生態補償是為了解決耕地生態系統服務的外溢效應及價值量化問題，因此，需要成立一個省際耕地生態補償的協商平臺——耕地生態補償基金委，以促進各省之間的相互支持和協作。通過成立中央、省級耕地生態補償基金委，制定耕地生態補償基金制度和具體的章程，規定基金組織中各主體的權利和義務，建立耕地生態系統服務價值及生態補償核算數據庫，要制定具體可行的獎懲制度，樹立耕地生態補償模范地區，通過示范和獎勵，提高接受補償省和支付補償省保護耕地質量、生態環境的積極性，懲罰耕地生態補償工作落實不到位的地區，切實保障耕地生態補償工作的有效實施，形成對耕地生態赤字省、耕地生態盈余省的雙向激勵。定期評估耕地生態補償機制的運行效果，通過將耕地生態補償納入政績考核標準，調動地方政府的主觀能動性。

同時，建立由財政部、環保部門、國土部門等組成的獨立的耕地生態補償監管委員會（圖2），通過建立相對完善的監督體系，負責監督耕地生態補償基金委的工作，特別是省際耕地生態補償資金的轉移，要對耕地資源和補償資金運營情況進行動態監督檢查。要嚴格按照耕地生態補償標準、各省耕地生態赤字/盈余量，進行省際耕地生態補償。中央耕地生態補償基金委將收繳的耕地生態赤字省的補償資金轉移給耕地生態盈余省，負責統一收取、統一發放、統一管理耕地生態補償資金，實現由中央統一收支的垂直管理，確保省際耕地生態補償資金能夠按時按量到達，保證資金通暢。各省要及時建立耕地生態補償的信息公開與反饋機制，確保補償款項征收的公開、公平和公正，并在政府官網上公示該款項的用途，接受社會和人民的監督，及時獲取省際耕地生態補償支付/受償雙方的意見和建議，補充完善補償工作中存在的不足，促進省際間的均衡發展。耕地生態補償的資金可以通過政府財政專項撥款、中央政府向各省征收機會成本稅和GDP增長提成、建立多元化融資體系、考慮設立基于生態系統服務價值的耕地生態稅、加大和推廣政府與社會資本的合作等方式籌集。同時，要加強耕地生態補償知識的宣傳教育，推進耕地生態補償制度的實踐探索，加快耕地生態補償制度的立法研究，使耕地生態補償的實施有法可依。

圖2 耕地生態補償機制的運行過程

還要建立耕地資源環境生態監測預警體系。充分利用農業信息技術，加強耕地生態保護信息網絡建設，研究耕地生態系統服務價值統計方法。同時，加強耕地保護補償知識的宣傳教育，讓民眾樹立“耕地保護是全社會共同責任”的意識。除了鼓勵民眾參與耕地保護外，還要鼓勵民眾監督政府的相關決策，以此激勵耕地保護補償的利益主體，提高耕地保護效果。

5 結 論

1）糧食安全視角下的耕地保護補償標準為9.9萬元/hm2，耕地赤字省域有16個，廣東省的耕地赤字狀態最嚴重，為?6 955.3×103hm2；耕地盈余省域有15個，黑龍江耕地盈余量最多，為12 396.83×103hm2，也是中國耕地面積最多的省份。

2）生態安全視角下的耕地保護補償標準為8 519.9元/hm2。全國耕地生態系統服務正面價值是其負面價值的2.96倍，負面價值的主要來源為農業水資源消耗和化肥施用，凈價值總量相當于當年全國GDP總量的1.4%。生態安全視角下的耕地生態赤字省份有9個，廣東省的耕地生態赤字最嚴重，為?2 285.57×103hm2。耕地生態盈余省域有22個，廣西省的耕地生態盈余量最多，為10 104.85×103hm2。

3）在31個省份中，雙視角下耕地保護補償的凈支付省域有15個，凈支付額度為山西（90.82億元）～廣東（7 080.48億元）。雙視角下耕地保護補償的凈受償省域有16個，凈受償額度為西藏（166.83億元）～黑龍江（12 692.65億元）。

創新性：1）系統測算了耕地經營過程中的農用化學品過度使用、水資源過量消耗、農用地膜殘留以及溫室氣體排放帶來的環境污染負面價值，彌補了以往研究僅測算耕地生態系統服務正面價值或僅計算其部分負面價值的不足，增強了耕地保護補償標準的精確性。2）在測算各省耕地生態赤字/盈余量時，在已有相關文獻所提出耕地生態足跡改進模型的基礎上，對其中的參數或指標進行了修正：將消費性生態足跡改為耕地生產性生態足跡、將戶籍人口數改為研究區常住人口數、將全球公頃改為國家公頃，特別是對不同的省份采用不同的均衡因子、產量因子，摒棄了以往大多數研究對所研究區域采用同樣固定不變的耕地均衡因子和產量因子的做法，使計算出來的結果更貼近各省的客觀實際。

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Compensation of provincial cultivated land protection in China from the dual perspectives of food security and ecological security

Liu Lihua1, Zhang Bingxin2, Liu Xianghua2※

(1.,510275,; 2.,,450046,)

The goal of cultivated land protection should be changed from single food security to double food security and ecological security under the background of ecological civilization. In this study, a compensation standard of cultivated land protection was established from the perspective of food security and ecological security in order to realize the comprehensive compensation of cultivated land protection, improving the effect of cultivated land protection. The provinces of payment compensation and the provinces of receiving compensation for cultivated land protection were established by adopting opportunity cost method, equivalent factor method, shadow price method, etc., for establishing compensation policies of cultivated land protection under the overall arrangement of the central government. A total of 16 provinces (city, autonomous region) showed cultivated land deficit by taking the supply and demand of grain in each province as the starting point to quantify the degree of satisfaction of cultivated land in each province (city, autonomous region) to its food demand from the perspective of food security. Guangdong province presented the most serious cultivated land deficit. A total of 15 provinces (city, autonomous region) showed cultivated land surplus. Heilongjiang presented the largest surplus of cultivated land. The annual income of national construction land use right was obtained according to the pure income of land transfer fee, land use right deed tax and cultivated land occupation tax. Based on this, the compensation standard for cultivated protection from the perspective of food security was established to be 99 000 Yuan per hectare. Nine provinces (city, autonomous region) showed ecological deficit of cultivated land by taking the relationship between the ecological demand and supply of cultivated land in each province (city, autonomous region) as the starting point to quantify the gap between the demand for cultivated land ecological services and the ecological services provided by cultivated land in each province. Guangdong province presented the most serious ecological deficit of cultivated land. A total of 22 provinces (city, autonomous region) showed ecological surplus of cultivated land. Guangxi province presented the largest ecological surplus of cultivated land. The positive value of national cultivated land ecosystem service was 2.96 times of its negative value. Chemical fertilizers, pesticides, residual agricultural mulch, agricultural water consumption, and cultivated land greenhouse gas emissions accounted for 37.31%, 7.85%, 1.47%, 46.85%, and 6.52%, respectively, among the negative values of each part. Agricultural water consumption and chemical fertilizer application were the main sources of negative value of the national cultivated land ecosystem services. The net value of national cultivated land ecosystem services was 8 519.9 Yuan per hectare, and the total net value was 1 149.174 billion Yuan, which was equivalent to 1.4% of the total national GDP that year. The net value of national cultivated land ecosystem services was established as a compensation standard for cultivated land protection from the perspective of ecological security.Provinces (city, autonomous region) in the state of cultivated land ecological deficit from the perspective of ecological security were all in the state of cultivated land deficit from the perspective of food security. Although the six provinces (city, autonomous region) including Jiangxi, Hunan, Guangxi, Hainan, Chongqing and Sichuan were in a state of cultivated land deficit from the perspective of food security, they were in a state of cultivated land ecological surplus from the perspective of ecological security. There were 15 provinces (city, autonomous region) with net paying compensation for cultivated land protection from the dual perspectives of food security and ecological security. The net payment amount was from Shanxi (9.082 billion Yuan) to Guangdong (708.048 billion Yuan). From the dual perspective, 16 provinces (city, autonomous region) had net acceptance compensation for cultivated land protection, and the net acceptance compensation amount was from Tibet (16.683 billion Yuan) to Heilongjiang (1 269.265 billion Yuan). The results would help to making policies and measures to promote the compensation of cultivated land protection.

food security; ecological security; cultivated land protection; compensation standard; service value of ecosystem

劉利花，張丙昕，劉向華. 糧食安全與生態安全雙視角下中國省域耕地保護補償研究[J]. 農業工程學報，2020，36(19)：252-263.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2020.19.029 http://www.tcsae.org

Liu Lihua, Zhang Bingxin, Liu Xianghua. Compensation of provincial cultivated land protection in China from the dual perspectives of food security and ecological security[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2020, 36(19): 252-263. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2020.19.029 http://www.tcsae.org

2020-05-03

2020-09-10

國家社科基金重大項目（18ZDA048）；廣東省哲學社會科學規劃一般項目（GD19CYJ25）；廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃課題（2020GZGJ01）；河南省軟科學項目（192400410078）；中央高?；究蒲袠I務費中山大學青年教師培育項目（19wkpy24）。

劉利花，博士后，副研究員，主要從事農業資源與環境經濟研究。Email：liulihua8871@163.com

劉向華，教授，博士生導師，主要從事農業資源與環境經濟研究。Email：1016408346@qq.com

10.11975/j.issn.1002-6819.2020.19.029

F301.21

A

1002-6819(2020)-19-0252-12