推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革的法律對(duì)策

高巖 王景通

摘 要：回顧國(guó)企改革歷程，從放權(quán)讓利式的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)權(quán)改革，雖取得了一定成效，但仍然面臨國(guó)企內(nèi)部治理機(jī)制不完善及國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化的困境。深化國(guó)企改革，需要進(jìn)行相關(guān)法律制度完善和創(chuàng)新。從合理確定股權(quán)比例的角度，要綜合考慮國(guó)有股權(quán)占比問(wèn)題，探索充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國(guó)企退出機(jī)制，增強(qiáng)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全領(lǐng)域國(guó)企的國(guó)有資本控制力;從完善現(xiàn)代企業(yè)制度的角度，要探索國(guó)資監(jiān)管新模式，實(shí)現(xiàn)政企、政資分離;從完善國(guó)企法人治理機(jī)制的角度，要構(gòu)建黨委會(huì)與股東會(huì)、董事會(huì)協(xié)商治理機(jī)制，改進(jìn)對(duì)國(guó)企管理者和員工的激勵(lì)機(jī)制;從防止國(guó)有資產(chǎn)流失的角度，要構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)交易優(yōu)先權(quán)的法律保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國(guó)有股權(quán);國(guó)資監(jiān)管;國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易

中圖分類號(hào)：D922.29? ????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）11-0052-05

縱觀中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革歷程，國(guó)企改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，政府通過(guò)放權(quán)讓利式的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)權(quán)改革，使國(guó)企改革取得了一定成效。由于歷史上國(guó)企在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下負(fù)擔(dān)政策性使命，以及國(guó)企基于自身屬性要承擔(dān)公益性社會(huì)責(zé)任與企業(yè)營(yíng)利目標(biāo)相沖突，使得國(guó)企依然存在諸多問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于尋求和發(fā)掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)企改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的最終成功，并通過(guò)改革的成功保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，具有重大意義。

一、國(guó)企混合所有制改革的主要理論觀點(diǎn)

將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)企改革的重要方向，并非新的觀點(diǎn)。早在20世紀(jì)90年代，在社會(huì)各界呼吁引入民間資本促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)就出現(xiàn)了混合所有制改革方案，那時(shí)的混合所有制改革主要是宏觀層面的。2015—2017年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等國(guó)企改革政策文件出臺(tái)，從推進(jìn)分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督以防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)等方面，提出了新時(shí)期國(guó)企改革的目標(biāo)任務(wù)。在這一背景下，混合所有制改革成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

從混合所有制的內(nèi)涵界定來(lái)看，有宏觀和微觀的區(qū)別。宏觀層面的混合所有制是一國(guó)在特定經(jīng)濟(jì)體制下各種不同所有制經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，就中國(guó)而言，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局;微觀層面的混合所有制是在企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)構(gòu)成上不同所有制以國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等資本類型為紐帶形成的所有制形態(tài)。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》提出，國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。據(jù)此，本輪國(guó)企混合所有制改革更強(qiáng)調(diào)微觀上的混合所有制。武常岐等學(xué)者也提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是新一輪國(guó)企改革的重要特點(diǎn)。②從混合所有制改革的動(dòng)機(jī)來(lái)看，國(guó)企混合所有制改革是一種客觀必然。原因在于現(xiàn)實(shí)中單一的公有制和私有制都難以在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的效果，混合所有制則可以發(fā)揮公有制與私有制各自的優(yōu)勢(shì)，將市場(chǎng)和政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)，一方面利用私有產(chǎn)權(quán)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的靈敏感知力保持企業(yè)運(yùn)行活力，另一方面發(fā)揮政府的宏觀調(diào)節(jié)職能保證政策方向，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)以混合所有制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)。混合所有制構(gòu)建過(guò)程中的核心問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)管理。有學(xué)者對(duì)私有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)的管理效果進(jìn)行比較研究，指出國(guó)有產(chǎn)權(quán)并不是絕對(duì)好或者絕對(duì)壞，建議通過(guò)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)整國(guó)有產(chǎn)權(quán)比重及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制強(qiáng)度，優(yōu)化各種所有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，以發(fā)揮國(guó)有產(chǎn)權(quán)在提升績(jī)效、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用。③

本文在現(xiàn)有理論的基礎(chǔ)上更側(cè)重于從實(shí)證角度，對(duì)國(guó)企混合所有制改革中涉及的國(guó)有資產(chǎn)管理體制不完善、國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位和布局不合理、國(guó)企內(nèi)部法人治理機(jī)制不健全等問(wèn)題進(jìn)行研究。所提出的法律對(duì)策旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)企混合所有制改革的目標(biāo)，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定和壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。

二、國(guó)企混合所有制改革存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，筆者對(duì)山東省國(guó)資委和一些省屬國(guó)企進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。下文結(jié)合山東省部分國(guó)企混合所有制改革的實(shí)際案例，梳理分析國(guó)企混合所有制改革中存在的深層次問(wèn)題。

（一）國(guó)企分類改革后仍存在國(guó)有資本與非公資本股權(quán)比例設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)企從放權(quán)讓利到國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，活力不斷釋放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但由于國(guó)企改革的制度設(shè)計(jì)不到位，導(dǎo)致國(guó)企功能不清、戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)不明。一方面，國(guó)企要盈利，要不斷發(fā)展壯大;另一方面，國(guó)企要實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)，承擔(dān)公益性的社會(huì)職能。國(guó)企在哪些領(lǐng)域側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益、哪些領(lǐng)域側(cè)重于社會(huì)效益？不厘清這一點(diǎn)，就難以確定國(guó)企發(fā)展目標(biāo)。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國(guó)企混合所有制改革中仍存在國(guó)有資本和非公資本股權(quán)比例不合理的問(wèn)題。有的地方國(guó)企與非公資本混合所有制改革中不區(qū)分國(guó)企類型，保持國(guó)有資本的絕對(duì)控股地位;而有的地方國(guó)企與非公資本混合所有制改革采取極度靈活的態(tài)度，對(duì)非公資本放開(kāi)股權(quán)比例和行業(yè)限制。這兩種實(shí)踐將產(chǎn)生兩種后果：一種后果是國(guó)有資本在國(guó)企混合所有制改革中一家獨(dú)大，非公資本不能真正介入企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理，從而不能從根本上激活國(guó)企經(jīng)營(yíng)機(jī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)引入非公資本的預(yù)期目標(biāo);另一種后果是國(guó)企混合所有制改革被等同于“私有化”，存在國(guó)有資本被一賣了之的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）國(guó)企現(xiàn)代企業(yè)制度不健全，國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不完善

1.實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”仍然是國(guó)企改革中需解決的重要問(wèn)題

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，企業(yè)作為獨(dú)立法人從出資人處取得財(cái)產(chǎn)并以此為基礎(chǔ)得以設(shè)立，出資財(cái)產(chǎn)歸企業(yè)所有，出資人因此取得出資人權(quán)益，企業(yè)以自己的名義享有財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)并對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任。中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的企業(yè)管理理念強(qiáng)調(diào)企業(yè)的全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有，企業(yè)雖然取得法人地位，但僅是國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行者，并非真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體。這種企業(yè)對(duì)國(guó)家的依附地位造成企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，也與現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在邏輯相沖突。隨著國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的推進(jìn)和相關(guān)立法的不斷完善，2005年修訂的《公司法》和2009年修訂的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》從現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在邏輯出發(fā)，確認(rèn)國(guó)企享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)并以其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任，同時(shí)規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)即國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院或地方政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。這種二級(jí)委托代理模式?jīng)Q定了國(guó)資委既是代表政府的監(jiān)管者又是企業(yè)的股東，其裁判員兼教練員的雙重身份可能導(dǎo)致兩方面后果：一方面，國(guó)資委在利益輸送下使國(guó)企較之其他市場(chǎng)主體獲得“超市場(chǎng)待遇”，有違公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則;另一方面，國(guó)資委作為政府部門(mén)無(wú)法參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，只能通過(guò)委派、任免代理人的方式管理國(guó)有資產(chǎn)，但代理人不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任也不具有剩余索取權(quán)。從這個(gè)意義上講，國(guó)企中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代理是缺位的，對(duì)國(guó)企經(jīng)理的監(jiān)督缺乏內(nèi)在動(dòng)力。④于是，就出現(xiàn)了所有者與經(jīng)營(yíng)者在某種程度上的錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象。國(guó)資委無(wú)法真正行使股東權(quán)利，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者被賦予國(guó)有資產(chǎn)處分權(quán)的同時(shí)缺乏有效的約束機(jī)制，導(dǎo)致事實(shí)上政府部門(mén)行使權(quán)力的邊界不清、真正的所有者缺位。因此，國(guó)企改革中亟須改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

2.國(guó)企法人治理機(jī)制不能發(fā)揮有效的激勵(lì)、制衡作用

現(xiàn)代公司治理機(jī)制的精髓在于，它是一種能夠協(xié)調(diào)股東和其他利益相關(guān)者關(guān)系的公司內(nèi)部治理機(jī)制，涉及激勵(lì)、約束、監(jiān)督、制衡等方面內(nèi)容。國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目的，就是期待這種高效運(yùn)轉(zhuǎn)的治理機(jī)制能消除國(guó)企活力不足、效率低下、缺乏監(jiān)督制約等痼疾。改革開(kāi)放40余年來(lái)，國(guó)企治理機(jī)制不斷完善，但依然存在不少問(wèn)題。

（1）國(guó)有股“一股獨(dú)大”，使得企業(yè)內(nèi)部多元利益主體相互制衡的作用難以發(fā)揮。通過(guò)調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)山東省國(guó)企混合所有制改革雖有所推進(jìn)，但國(guó)有股仍然占絕對(duì)控股地位，使得主體產(chǎn)權(quán)多元化成為形式，大股東越位、越權(quán)對(duì)法人治理機(jī)制的作用發(fā)揮形成制約。股權(quán)多元化是國(guó)企改革的趨勢(shì)。國(guó)企要順應(yīng)實(shí)踐需求，采取包容的心態(tài)吸納非公資本參與國(guó)企混合所有制改革，或者積極入股涉及國(guó)家安全的戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)，真正形成股權(quán)主體多元化的制衡機(jī)制，激發(fā)自身活力。

（2）國(guó)企黨委會(huì)與公司決策機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。強(qiáng)化黨委會(huì)在公司治理中的地位和作用是國(guó)企改革無(wú)法回避的問(wèn)題。《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，國(guó)企是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)企的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。探索具有中國(guó)特色的企業(yè)法人治理機(jī)制，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，明確國(guó)企黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法律定位，是不斷完善和創(chuàng)新國(guó)企制度的重要內(nèi)容。

（3）國(guó)企的人事管理制度不利于調(diào)動(dòng)管理者及員工的積極性。國(guó)企董事長(zhǎng)往往由上級(jí)委派或任命，代表國(guó)有資產(chǎn)的利益，一般不持有股權(quán)，由于對(duì)其激勵(lì)與約束、考核機(jī)制不夠科學(xué)、到位，當(dāng)國(guó)企利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，其難以做到完全維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益。對(duì)于國(guó)企職工而言，從理論上講，國(guó)企資產(chǎn)的全民所有制性質(zhì)決定了職工是國(guó)企的主人，但職工不出資也不管理國(guó)企，僅憑道德層面上的主人翁責(zé)任感難以使其真正、切實(shí)關(guān)心國(guó)企資產(chǎn)。因此，在國(guó)企混合所有制改革中，既要注重高層次管理人員隊(duì)伍建設(shè)，又要建立靈活的激勵(lì)機(jī)制以調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

3.國(guó)有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，難以為國(guó)有資產(chǎn)交易提供有效保障

完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、流轉(zhuǎn)機(jī)制是國(guó)企混合所有制改革中一個(gè)敏感、核心的問(wèn)題。國(guó)企混合所有制改革中必然涉及大量的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、定價(jià)和交易，為此，必須建立和完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)開(kāi)放的體系，市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)可以靈活地進(jìn)退。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整的大背景下，理應(yīng)建立國(guó)有資產(chǎn)退出保障機(jī)制。

三、推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革的法律對(duì)策

（一）明確國(guó)企的功能定位，合理確定國(guó)有股權(quán)比例

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)企分為商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類。這是遵循差異化發(fā)展路徑，在把握不同國(guó)企的功能、戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上作出的科學(xué)分類，是本輪國(guó)企改革中的重大創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，混合所有制改革應(yīng)注重從國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策角度考慮國(guó)有股權(quán)占比，合理確定股權(quán)比例。

對(duì)商業(yè)一類國(guó)企而言，因其所處領(lǐng)域基本處于充分競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，私人可以提供充足的市場(chǎng)供給，故其改革目標(biāo)是加快市場(chǎng)化進(jìn)程，建立國(guó)有資本靈活退出機(jī)制。對(duì)于這類國(guó)企，要考慮更加靈活的持股比例，盡可能采取國(guó)有參股方式，通過(guò)激發(fā)非公經(jīng)濟(jì)的活力，促進(jìn)國(guó)企經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。對(duì)商業(yè)二類國(guó)企和公益類國(guó)企而言，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“兩只手”理論，雖然“看不見(jiàn)的手”會(huì)調(diào)節(jié)市場(chǎng)、引導(dǎo)資源配置，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中總有不能或不能完全由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，如國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量平衡、重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共物品和服務(wù)供給等，需要政府發(fā)揮引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。國(guó)企作為國(guó)家參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，可以超越單純追逐商業(yè)利益的目標(biāo)，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的領(lǐng)域，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和重要的前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等非國(guó)有經(jīng)濟(jì)不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，發(fā)揮替代生產(chǎn)者的作用。因此，商業(yè)二類國(guó)企和公益類國(guó)企可以采取國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的模式，以保證國(guó)有資本的控制能力和戰(zhàn)略駕馭能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

為更好地發(fā)揮國(guó)有資本的作用，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，應(yīng)當(dāng)探索國(guó)有資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分行業(yè)和領(lǐng)域的退出機(jī)制，一方面給非公資本留足發(fā)展空間，另一方面集中國(guó)有資本力量，將其投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域。要通過(guò)調(diào)整國(guó)有資本退出、進(jìn)入的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)有資本戰(zhàn)略布局的目標(biāo)，加快推動(dòng)國(guó)有資本向重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、高新技術(shù)、高端裝備制造、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域集聚。

（二）完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制

1.創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管模式，真正實(shí)現(xiàn)政企、政資分離

通過(guò)組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，由以往的二級(jí)監(jiān)管模式“國(guó)資委—國(guó)企”轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)監(jiān)管模式“國(guó)資委—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)企”，在政府和市場(chǎng)之間設(shè)置“隔離帶”，避免政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。這一國(guó)資監(jiān)管新模式致力于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：其一，明確國(guó)資委與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)邊界，把政府的公共管理職能與出資人職能分開(kāi)。國(guó)資委授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，后者作為真正的股東以股權(quán)為紐帶實(shí)現(xiàn)資本的市場(chǎng)化運(yùn)作，從而解決原有代理關(guān)系中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)不相容、所有者缺位等問(wèn)題。國(guó)資委作為政府代表行使的管理職能包括：起草制定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的規(guī)范性文件;研究提出國(guó)企改革的政策建議;指導(dǎo)評(píng)價(jià)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的工作等。其二，國(guó)資委作為國(guó)有資本的代表對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值。對(duì)于投資主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域，考核標(biāo)準(zhǔn)注重社會(huì)效益，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，評(píng)價(jià)體系包括國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率、國(guó)有資本布局、國(guó)有資本的引領(lǐng)帶動(dòng)作用等內(nèi)容。對(duì)于投資充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)和領(lǐng)域，考核標(biāo)準(zhǔn)注重經(jīng)濟(jì)效益，兼顧社會(huì)效益，評(píng)價(jià)體系包括市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、國(guó)有資產(chǎn)保值增值等內(nèi)容。上述制度構(gòu)建使各類主體各歸其位，即國(guó)資委作為政府管理者行使監(jiān)管職能;國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司根據(jù)其發(fā)展目標(biāo)和投資定位進(jìn)行股權(quán)投資，行使股東權(quán)利，管理國(guó)企;國(guó)企作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。

2.創(chuàng)新和完善法人治理機(jī)制，建立有效的激勵(lì)、監(jiān)督和制衡機(jī)制

（1）選擇合適的戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，是國(guó)企混合所有制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)企混合所有制改革的內(nèi)涵在于真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，股權(quán)多元化的主要實(shí)現(xiàn)形式是聯(lián)合戰(zhàn)略投資者共同治理，因此，國(guó)企根據(jù)自身實(shí)際選擇合適的戰(zhàn)略投資者是完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的重要途徑。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的兩個(gè)案例對(duì)企業(yè)選擇戰(zhàn)略投資者具有借鑒意義：其一，“銀座家居”處于競(jìng)爭(zhēng)激烈的家居市場(chǎng)，需要更加有效、靈活的管理理念和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，為此，該公司選擇與其業(yè)務(wù)互補(bǔ)性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)且有能力提升公司經(jīng)營(yíng)管理水平的產(chǎn)業(yè)型戰(zhàn)略投資者“紅星美凱龍”;其二，“山東高速”屬于重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，國(guó)有資本應(yīng)保持控股地位，為此，該公司選擇財(cái)務(wù)型戰(zhàn)略投資者“螞蟻金服”“金溢科技”“萬(wàn)集科技”。這兩個(gè)公司選擇的戰(zhàn)略投資者都符合自身需要，前者選擇的產(chǎn)業(yè)投資者助力其在技術(shù)進(jìn)步、提高管理效率、穩(wěn)定和開(kāi)拓市場(chǎng)等方面發(fā)揮作用，后者選擇的財(cái)務(wù)投資者不僅為其提供資金支持，還在引流用戶、解決設(shè)備供應(yīng)和發(fā)行渠道問(wèn)題等方面為其提供支持。無(wú)論如何，只有真正完善公司治理機(jī)制，賦予戰(zhàn)略投資者話語(yǔ)權(quán)，才能激發(fā)國(guó)企活力，增強(qiáng)民營(yíng)資本參與混合所有制改革的信心和動(dòng)力。

（2）建立黨委會(huì)與股東會(huì)、董事會(huì)充分溝通協(xié)商的國(guó)企治理機(jī)制。《公司法》規(guī)定公司應(yīng)當(dāng)為黨組織開(kāi)展活動(dòng)提供必要條件，這是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理機(jī)制相結(jié)合的法律保障和依據(jù)。國(guó)企應(yīng)在章程中明確黨建工作的總體要求，將黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置融入企業(yè)管理體系，強(qiáng)化黨組織在企業(yè)重大事項(xiàng)決策和監(jiān)督方面的作用。可從三個(gè)方面著手建立黨委會(huì)與股東會(huì)、董事會(huì)充分溝通協(xié)商的國(guó)企治理機(jī)制。第一，實(shí)行黨委會(huì)和董事會(huì)交叉任職制度。對(duì)符合條件的黨委會(huì)成員，允許其進(jìn)入董事會(huì)，董事長(zhǎng)兼任黨委書(shū)記，通過(guò)交叉任職，打通黨委會(huì)和董事會(huì)的溝通渠道。第二，構(gòu)建“三重一大”事項(xiàng)前置研究機(jī)制。黨委會(huì)與董事會(huì)分設(shè)的混合所有制改革企業(yè)要在明確二者職責(zé)邊界的同時(shí)，對(duì)“三重一大”事項(xiàng)先由黨委會(huì)前置研究再提交董事會(huì)審議。第三，構(gòu)建股東會(huì)特殊事項(xiàng)表決機(jī)制。可以借鑒“山東高速”的聯(lián)合否決權(quán)制度，對(duì)修改公司章程、關(guān)聯(lián)交易等可能影響小股東核心利益的重大事項(xiàng)，給予戰(zhàn)略投資者聯(lián)合否決權(quán)。該制度在國(guó)有控股股東和戰(zhàn)略投資者之間形成制約機(jī)制，可以避免國(guó)有股“一股獨(dú)大”的情況。

（3）改進(jìn)國(guó)企管理者和員工的激勵(lì)機(jī)制。第一，建立市場(chǎng)化選人用人機(jī)制，改革國(guó)企人事任免制度。從國(guó)企管理對(duì)高層次人才需求的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，打破董事長(zhǎng)由上級(jí)任免的制度，以公開(kāi)遴選的方式錄用優(yōu)秀管理人才負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)暢通經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道，完善對(duì)管理人員的激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，支持和保障優(yōu)秀的企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)。第二，穩(wěn)妥地實(shí)施員工持股制度。員工持股制度由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家路易斯·凱爾索提出，基本架構(gòu)是組建一個(gè)獨(dú)立的法人作為員工持股平臺(tái)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)企業(yè)股票（或股權(quán)）擁有企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)，從而進(jìn)入董事會(huì)參與表決、獲得分紅。在本輪國(guó)企改革中，員工持股是備受關(guān)注的混合所有制實(shí)現(xiàn)形式，能激勵(lì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理層和核心骨干人員參與企業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)員工個(gè)人利益與企業(yè)整體利益的有效統(tǒng)一。但是，針對(duì)不同行業(yè)、有不同發(fā)展前景的國(guó)企，員工持股應(yīng)采取差異化策略：一是推動(dòng)效益優(yōu)、發(fā)展前景好且人才和技術(shù)要素占比高的科研院所、高新技術(shù)和科技服務(wù)型國(guó)企優(yōu)先試點(diǎn)員工持股;二是對(duì)效益差、發(fā)展前景不容樂(lè)觀的國(guó)企，審慎地開(kāi)展員工持股改革，避免市場(chǎng)、行業(yè)等因素造成企業(yè)及員工利益損失，保證國(guó)企改革穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.建立和完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易和保障機(jī)制

（1）建立和完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的市場(chǎng)化手段。要按照公開(kāi)公平公正的原則，依法建立國(guó)有資產(chǎn)登記、審計(jì)、評(píng)估、定價(jià)等制度，包括形成規(guī)范的國(guó)有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和合理的定價(jià)機(jī)制，在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、定價(jià)過(guò)程中邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)介入，加強(qiáng)定價(jià)監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立優(yōu)勝劣汰的國(guó)有資本市場(chǎng)化退出機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)有資本戰(zhàn)略布局的目標(biāo)，對(duì)于國(guó)資需要或有意向退出的領(lǐng)域，發(fā)揮地方產(chǎn)權(quán)交易中心和證券市場(chǎng)的作用，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)交易，以公開(kāi)掛牌的方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的形態(tài)轉(zhuǎn)換。

（2）建立優(yōu)先權(quán)制度，為國(guó)有資產(chǎn)提供法律保障。按照民法理論，設(shè)立優(yōu)先權(quán)的目的是保護(hù)弱者、維護(hù)公平正義或適應(yīng)某種現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)《海商法》中的船舶優(yōu)先權(quán)、《民事訴訟法》《企業(yè)破產(chǎn)法》中的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先權(quán)、《稅收征管法》中的稅收優(yōu)先權(quán)、《合同法》中的工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)，或者體現(xiàn)出對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷，或者表明國(guó)家對(duì)某種特殊公共利益的保護(hù)。國(guó)有資產(chǎn)在本質(zhì)上具有公有屬性，歸全體國(guó)民所有，因此，通過(guò)立法設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)優(yōu)先權(quán)制度，在混合所有制企業(yè)退出市場(chǎng)時(shí)為國(guó)有資產(chǎn)提供法律保障，既有利于防止國(guó)有資產(chǎn)流失，又有助于維護(hù)國(guó)家和全體人民的利益。

注釋

①參見(jiàn)趙學(xué)軍：《經(jīng)濟(jì)體制變革中的“混合所有制”——20世紀(jì)50年代私營(yíng)工業(yè)企業(yè)“公私合營(yíng)”再探討》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2016年第6期。

②參見(jiàn)武常岐、張林：《國(guó)企改革中的所有權(quán)和控制權(quán)及企業(yè)績(jī)效》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第9期。

③本書(shū)編寫(xiě)組：《國(guó)企改革若干問(wèn)題研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2017年，第137頁(yè)。

④參見(jiàn)尹波：《論企業(yè)委托代理激勵(lì)機(jī)制與國(guó)企改革》，《東岳論叢》2001年第6期。

責(zé)任編輯：鄧 林

Legal Measures to Promote the Mixed-ownership Reform of State-owned Enterprises

Gao Yan?? Wang Jingtong

Abstract：Looking back on the reform of state-owned enterprises， we can see that from the reform of micro operation mechanism with decentralization of power and profit to the reform of property right of establishing modern enterprise system， although some achievements have been made， the internal governance mechanism of state-owned enterprises is not perfect and the state-owned economic structure is not optimized enough. To deepen the reform of state-owned enterprises， we need to improve and innovate the relevant legal system. From the perspective of reasonably determining the percentage of stock shares， we should comprehensively consider the proportion of state-owned shares， explore the exit mechanism of state-owned enterprises in the competitive field and enhance the control of state-owned capital in the field that matters to the national economy and national security. From the perspective of improving the modern enterprise system， we should explore the new mode of supervising state-owned capital， separate the functions of government from that of the enterprise， and separate the government from the capital. From the perspective of improving the corporate governance mechanism of state-owned enterprises， we should build a negotiation governance mechanism between the Party committee， the shareholders′ meeting and the board of directors， and to improve the incentive mechanism for the managers and employees of state-owned enterprises. From the perspective of preventing the loss of state-owned capital， we should construct a legal guarantee mechanism ensuring the priority of state-owned capital transaction.

Key words：the state-owned shares; the? state-owned assets supervision; the transaction of state-owned property rights