論當代中國制度治理的效能發揮

季燕霞

摘 要：現代國家的制度治理是在國家根本和基本制度的指導下，運用具體制度有效治理國家和社會的范式，蘊含著制度工具科學、制度體系協同、制度模式有效的內在要求，并外在地表現為制度在國家治理和社會運行中發揮著更廣泛、更有力、更深遠的作用。推動中國特色社會主義制度更加成熟定型，是改革開放以來中國共產黨人的不懈追求，體現了執政黨的高度政治自覺。將制度優勢轉化為國家治理績效，關鍵是要發揮好制度效能。不可否認，中國特色社會主義制度建設和制度治理實踐還存在制度供給不及時、制度體系建設缺乏協同性、制度執行面臨多重阻力、制度遵從的社會文化基礎脆弱等現實問題。要使制度優勢更好地轉化為治理效能，必須充分發揮制度促進社會公正的價值功能、堅持問題導向、提高制度執行力、營造厚重的制度遵從文化。

關鍵詞：國家治理;制度效能;中國特色社會主義;制度執行力

中圖分類號：D630????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0001-07

制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。新中國成立70多年來，我國取得了舉世矚目的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡，充分彰顯了中國特色社會主義制度的巨大優勢。制度的生命力在于執行，健全的制度只有得到有效落實，才能真正發揮其功能和作用。黨的十九屆四中全會總結梳理了我國的國家制度體系及其顯著優勢，確立了我國未來制度建設的目標任務，強調要努力將制度優勢轉化為國家治理效能。其深刻意義不僅在于通過回顧總結已有的成就與經驗，使全黨和全國人民堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信，更重要的是促使廣大黨員干部在實踐中更加注重發揮制度效能，將國家治理得更好。當前，我們必須清醒地認識到，在國家治理的具體實踐中，制度建設及其有效執行還存在許多不足之處。在社會發展的新階段，面對錯綜復雜的國內外形勢，我們必須在制度建設上下更大功夫。同時，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把制度優勢更好地轉化為國家治理效能，為順利實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。

一、制度效能與現代國家的制度治理

制度是社會文明的產物，是人類有目的創設的、旨在維護特定關系和秩序的規則。它不僅表現為一定社會的管理主體為回應現實問題、實現發展目標所制定的政策、法規，也體現為因應處理某種社會關系的客觀需要而作出的組織安排、機構設置。“現代經濟和政治體系中的主要行為者是各種正式的組織，法律制度和官僚機構是當代生活的支配性角色。”①國家、政黨、司法及政府行政組織機構的設置是社會政治生活中的重要制度安排，政治制度、公共權力組織在塑造和引領社會成員的行為、建構國家發展秩序方面發揮著主導性作用。在更為寬泛的層面上，制度還體現為一種文化的凝練和建構，包括傳統、風俗、習慣等，為人們的社會行為提供“意義框架”——象征系統、認知模式和道德樣本。“制度是一種意義系統，制度內的組織行為及個體行為依賴于意義的注入和符號的運用。”②人類各領域生活的實踐總是建立在過去的基礎之上，傳承著歷史遺留下來的價值和理解，表現為制度的歷史性和積累性屬性。制度內涵及其結構會隨著時間的推進和社會的發展而有所改變，但它們也一定保留著過去的某些歷史特征。③

制度效能是指制度在實踐中所體現的功能和作用。在已有的研究中，人們較多地注重制度的約束功能，如制度學派的代表人物道格拉斯·C.諾思就指出：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。”④應當說，這僅僅是制度效能的一個重要方面，而不是全部。在根本意義上，制度效能在于通過法律規章、組織結構、文化習俗以及傳統對人類行為提供穩定的預期和行動的依據。“通過提供信息和實施制裁的雙重機制，使得人們的預期得以穩定。”⑤它提供人類相互影響的框架，包含著激勵和約束兩個基本層面：一方面，制度規定為社會成員、組織機構的行動提供信息指引，使利益追求有明確的方向，從而激發內在動力;另一方面，責任及相應懲戒的規定則起著提示和威懾的作用，從而促進一個社會或一種經濟秩序的有效合作。制度效能建立在行為主體對“適宜”和“不適宜”共同認識的基礎之上，對制度的共同理解奠定互動和共同遵守的基礎。⑥

制度效能的充分發揮蘊含著制度工具科學、制度體系協同、制度模式有效的基本前提和內在要求。首先，制度應當是解決問題的科學工具和手段。一項具體制度的創設，無論是法律、規章、政策、舉措的制定和實施，還是組織機構的設置，都是因應現實的需要，是為了回應和解決某一客觀存在的問題，承載著特定的目標與價值。適時性、針對性、合理性是制度工具科學的核心要素。其次，制度效能的充分發揮有賴于完善、協同的制度體系。社會共同體或組織機構的管理或治理是多層級、多方面的，相應地，制度規范也必然是多層面的。制度研究的專家們對人類社會的制度按其功能、屬性進行了分類，如諾思根據制度所屬層級，將制度安排分為基礎性制度安排與次級制度安排，并將制度分為三種主要類型——正式規則、非正式規則以及規則的執行機制，認為這三部分不可分割，構成完整的制度內涵。⑦國內學者辛鳴則是將制度劃分為基本制度與非基本制度。⑧對于任何一個共同體或組織機構，制度效能的發揮不是一項項制度孤立的“單邊作戰”，而是若干相互關聯的制度按照一定的秩序及內部聯系組合而成的、體現著相互影響和相互促進功能的系統之治、整體之治。國家是社會最高形態、最龐大的組織，一個國家的制度體系涵蓋政治權力架構、組織機關、運行程序、監督機制、經濟規制、行為規范等多方面，構成一整套相互銜接、相互促進的制度運行體系，并隨著實踐的發展而不斷豐富、完善。第三，制度效能的發揮總是帶有一定的傳統與特色，體現為有效的制度模式。正如制度主義歷史學派的研究所揭示的，制度總是根植于一定的歷史傳統，前階段的政策選擇往往會決定和影響著后階段的政策方案，一個國家制度的成熟和定型總是遵循著某種“路徑依賴”。同時，制度工具的選擇、制度體系的建構也必須遵循從實際出發、回應現實問題的規律和要求，只有適合自身實際的制度才是管用的、有效的。無論是微觀層面企業單位的組織管理制度制定，還是宏觀層面上國家的政治、經濟體制選擇，只有深植于歷史和傳統，充分吸納人類文明與智慧，在傳承與發展中彰顯其充分的治理效能和特色的制度模式，才富有強大生命力，才能行穩致遠。

“國家是社會發展的‘秩序，而‘秩序的最大權威則是制度。”⑨社會機體越發達，就越要求增強國家制度治理的覆蓋性和有效性。現代國家的制度治理就是在國家根本和基本制度的指導下，運用具體制度有效治理國家和社會的范式。其中，國家根本制度和基本制度是具體制度的基本遵循，決定具體制度的目標和性質。具體制度則是國家根本及基本制度的細化，是根據經濟社會領域出現的新情況、新變化、新要求，在制度內容、制度形式、制度運行機制等方面作出的調整和完善。有效實施具體制度，化解發展中的矛盾和問題，則有利于鞏固國家根本制度和基本制度。在一定意義上，“國家建設的根本就是國家制度體系的成長與成熟”⑩，也就是通過制定和完善各類制度、法規，有效化解利益矛盾，規范社會主體的行為，激發社會活力，使制度在國家治理中發揮更廣泛、更有力、更深遠的作用。

制度治理是國家能力的重要體現。“國家政權力量，或國家清晰透明地計劃和執行政策和法律的能力，就是我們常說的國家或制度的能力。”[B11]在實踐中，國家能力體現為一整套國家制度體系在社會發展環境中的總體績效。事實證明：國與國之間的最大區別在于國家能力，在于是否具有強大的適應性、內聚性、復雜性和自主性的政治體制，在于是否具有有效的政府機構和組織完備的政黨。[B12]制度治理是國家治理現代化的核心內涵。本質上，國家治理現代化就是指通過國家運行機制及管理模式的調整、改革和完善，使國家和社會的發展更好地與“現代化”相契合，更好地體現權利、義務、契約、平等、制衡等現代政治規范。其中，執政黨和政府的政治自覺以及高瞻遠矚的制度設計與督促執行能力發揮著決定性的影響和作用。

制度治理為現代國家社會生產力的發展提供重要保障。作為一種根本性、全局性、長遠性的治理之道，制度治理能穩定社會預期，可以使人們正確地預測別人的行動，特別是預見到政府的行為，并在制定自己的計劃時，可以利用這種預見作為行動依據。[B13]同時，“制度體系為降低制度成本進而為國家生產力的提升以及國家優質高效的發展作出綜合貢獻的能力”[B14]。衡量制度競爭力的重要標準是制度體系所具備的服務于降低各種成本、提升效率與促進創新的牽引、推動、催化和服務能力。一個國家的制度綜合貢獻能力越強，綜合貢獻率越高，意味著其制度質量就越高，制度競爭力也就越強，也意味著社會有機體充滿活力，社會生產力的提升以及國家優質高效的發展越加顯著。

二、當代中國制度治理的提出、推進及其特征

制度治理是現代國家運行的根本支撐，它外在地表現為制度成為國家和社會治理的權威。制度治理獲得社會的普遍認可和遵從，是一個歷史的過程。從實踐來看，這個過程絕非自然而然地生成的，往往充滿著尖銳矛盾和斗爭，需要政治力量的有效推動。對于一個有著幾千年人治傳統且人口眾多、公共事務紛繁復雜的國家，如何順應現代化發展的規律和要求，并切合本國經濟、政治、文化、社會發展的實際，使制度治理的思想和原則得以確立、鞏固，并成為治國之本，是當代中國政治發展面臨的嚴峻考驗。中國共產黨作為我國的領導核心，是我國現代化發展的主導力量，在建構現代國家制度治理的實踐中發揮了重要引領和推動作用，體現了執政黨高度的政治自覺和責任擔當。

當代中國制度治理命題的提出起始于對改革開放初期黨和國家領導人對國家政治運行深刻教訓的反思。“文革”結束后，中國共產黨深刻反省國家政治運行所經歷的曲折歷程，汲取極左背景下人治代替法治、以黨代政、黨政不分、人民權利被踐踏、社會秩序被嚴重破壞的沉痛教訓，認識到導致這些問題的根源是國家制度權威的喪失。要根本扭轉這種狀況，就必須改革黨的領導制度及其他具體制度，掃除現代化建設中的體制障礙。鄧小平同志認為，過去我國所發生的錯誤固然與領導人的思想和作風有關，但更重要的原因是權力運行缺乏制度約束。他強調制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性作用，正確而有效的制度關乎黨和國家的命運，要用制度治理代替過去的人治習慣。“使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[B15]他還特別闡述了深化黨和國家制度改革的重要性，指出現行的一些制度中還存在不少弊端和問題，乃至嚴重妨礙著社會主義優越性的發揮。“如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重脫離廣大群眾。”[B16]在此指引下，我國開啟了以黨和國家領導制度、組織制度以及干部人事制度改革為重要內容的政治改革。這是一場由中國共產黨直接發動和領導的、展現執政黨堅定“自我革命”的改革，自上而下全面推進，表現在廢除領導干部職務終身制、遏制特權、反對官僚主義、推行國家公務員制度以及建立健全黨政干部選舉、晉升、考核、輪換制度等主要領域取得了一系列重大成就，激發了黨和國家機構及干部隊伍的生機與活力，也調動了廣大人民群眾的積極性，為我國解放和發展生產力提供了政治保障。

在理論上，現代國家的制度治理是涵蓋國家經濟、政治、文化、社會、生態等多個層面的系統之治，是解決現實問題、促進社會發展的客觀需要。而在實踐中，制度治理的推進卻是一個艱巨的過程，充滿著進步與保守力量之間的較量和爭斗，需要執政黨作出正確決策和堅定推助。在我國改革進入攻堅期和深水區的新階段，社會深層次的矛盾和問題日益凸顯，國家制度治理面臨嚴峻挑戰。在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記高瞻遠矚地指出，我國的發展正進入新的歷史時期，中國共產黨必須以強烈的使命感和責任擔當，最大限度地集中全黨、全社會的智慧，以敢于啃“硬骨頭”的精神，以更大決心和勇氣沖破保守思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動全面深化改革，“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”[B17]。2014年春，在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神專題研討班上，習近平總書記回顧總結了中國特色社會主義制度建設的歷程和使命，指出從形成更加成熟更加定型的制度看，我們肩負的主要歷史任務是要“為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”[B18]。他強調，這項工程極為宏大，絕非零敲碎打式的調整或碎片化的修補就能實現，必須通過全面、系統的改革促進各項改革的聯動和集成，“形成總體效應、取得總體效果”[B19]。6年多來，以習近平同志為核心的黨中央以“抓鐵有痕、踏石留印”的氣概推出了一系列重大改革舉措，黨和國家運行的重要領域和關鍵環節的改革取得了舉世矚目的成效，基礎性制度體系基本形成。黨的十九屆四中全會對此進行了系統梳理和總結，并對我國未來的制度建設提出了“三步走”的整體規劃和戰略部署：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”

總之，改革開放以來我國的制度治理建構是在中國共產黨的正確領導下不斷推進的，它展現出以下顯著特征。一是執政黨的政治自覺和一代代中央領導集體堅定推動。中國特色社會主義的最大制度優勢或者說中國創造穩定發展奇跡的根本在于中國共產黨的全面領導，對國家經濟、政治、文化、社會、生態文明以及國防、外交等各領域改革和發展進行頂層設計、總體布局、整體推進。相比于世界上一些國家的制度議題因為“否決型體制”而經常陷入爭吵不休、不能動彈的境地，或者因為執政黨輪替而被推倒重來或擱置一邊，中國共產黨領導下的制度治理建構則表現為在大架構保持穩定的前提下具有很強的制度完善和發展能力。二是主動回應發展中的問題。制度建構、制度改革的根本用意在于克服和解決社會發展中面臨的矛盾和問題。中國共產黨從不回避問題，而是主動回應，勇于自我革命，首先從黨和國家政治權力運行中的問題入手，解放思想、實事求是，在改革中大力破除體制機制障礙，以制度規范的建設約束權力主體的行為。同時，在經濟、社會等各領域的各項改革順應發展需要，改善民生，促進社會公正，增進人民群眾的獲得感、幸福感，不斷激發社會發展的新動力。三是注重目標引領。“凡事預則立”。中國共產黨在長期革命和建設的實踐中積累的一條重要經驗就是把握發展趨勢，在凝聚社會共識的基礎上，確立奮斗目標，以目標引領社會，以階段性的成就不斷推動戰略目標的實現，以發展藍圖增強社會的凝聚力、向心力。在制度治理的建構方面，中國共產黨確立“三步走”的戰略方針，并與全面深化改革、推動國家治理現代化緊密聯系，以我國富有獨特政治意義的“兩個一百年”為時間節點，提出實現“各方面制度建設更成熟更定型”“更加完善”“優越性充分展現”的階段性目標，扎實推進中國特色社會主義事業向前發展。

三、我國制度建設和制度治理實踐存在的主要問題

總體而言，經過幾十年的制度建設實踐，我國制度治理體系不斷完善，治理能力也不斷增強，但制度尚未達到成熟定型的程度，有的制度與新形勢、新矛盾、新任務“不適應”，“制度漏洞”“制度缺失”以及“有規不依、落實不力”等問題仍然較為突出，極大地制約了制度治理的效能發揮。具體而言，當前我國制度建設和制度治理實踐還存在以下問題。

一是制度供給的適時性不足。制度供給包括新制度規則的創建、既有制度的改革與完善，都是對現實矛盾和問題的回應，體現適時性、合理性、針對性的要求。隨著社會轉型發展的不斷深入，我國的利益格局發生了巨大變化，而相應的利益制度改革和完善工作卻較為滯后，新涌現的矛盾和問題得不到及時化解，以致在日積月累中變得非常嚴峻。例如，在分配制度方面，雖然我們黨不斷探索并完善發展各項收入分配制度，但兩極分化的狀況并沒有得到根本解決，凸顯了制度建設的滯后性。在初次分配制度上，我國堅持以按勞分配為主、多種分配方式并存的方針，但是在再次分配的稅收調節制度改革方面，我國較多地聚焦于勞動者個體工資收入的稅收調節，而對其他收入的調節政策卻未能及時跟進。從我國居民的收入結構來看，工資外的收入如利息、投資收益在家庭財富中的比例在近二十多年中不斷上升，在發達地區的一些家庭中，財產性收入已達到甚至超過工資收入。資源稟賦的差異已成為當前我國不同群體收入差距不斷拉大的重要原因，相應制度治理的滯后則在較大程度上推助了收入差距問題。

二是制度建設的系統性、協同性缺失。從整體角度而言，國家制度治理的成熟定型需要有各層次、各領域制度建設的協同推進，國家在經濟、政治、文化、社會、生態環境等重要領域的制度建設也需要各項具體制度相互配套、協調。而在實踐中，制度建設還存在顧此失彼、碎片化等問題。如環境污染治理是我國工業化發展階段面臨的重要任務，我們不僅重走了“先污染、后治理”的老路，在具體的環境問題治理上較多表現為“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，并且在奉行地方保護主義的現實背景下，一些跨區域的水體污染、大氣污染治理因為涉及各轄區的支柱產業及稅收利益而長期存在著推諉、敷衍了事的情況，缺乏多層面的整體治理、協同治理。再比如社會主義市場經濟制度建設，它不僅是要確立市場在整個社會的資源配置中起決定性作用的原則，而且也需要推進行政審批以及社會主義民主法治、社會保障、社會誠信等各項制度建設，增強有利于市場經濟主體發展的營商環境建設。以近年來的我國行政審批制度改革為例。為便民、利企，避免多頭管理、職責交叉，各地在審批服務模式方面紛紛出臺各種創新舉措，“一站式服務”“政務超市”“集成審批”成為改革的亮點。但在實踐運作中，管理的碎片化現象仍然突出，組織目標碎片化甚至互相沖突，審批標準雜亂、“各自為政”“依法打架”現象較為普遍，突出表現在行政審批與市場監管部門之間在“章、人、事”等關鍵問題上矛盾重重，改革裹足不前。

三是制度執行面臨多重阻力。各級政府管理部門及其黨政領導干部是制度執行的重要主體，其實際行動和表現不僅影響著政府公信力，也影響著制度的權威。制度制定固然重要，再好的制度如果不能落地生根，就是擺設，就會蒼白無力。我國的國家治理總體上已進入有規可依的階段，目前的突出問題是有規不依、落實不力。制度執行不力的一大現實原因是地方保護主義，其典型表現就是“上有政策、下有對策”。有的地方對制度采取選擇性執行，凡符合或有利于本部門、本區域利益的制度就貫徹執行，不符合或不利于自身利益的就打折扣執行、變通執行甚至拒絕執行。這些選擇性執行或拒絕執行制度的做法破壞了制度的公平性和統一性，也造成有令不行、有禁不止的惡劣影響。制度執行主體缺乏自覺性，有權者對法律及制度規則缺乏足夠的敬畏，也是制度效能難以發揮的重要影響因素。一些執行主體執行意愿不強、執行能力不足，乃至在執行上存在重表態、輕落實等形式主義、官僚主義現象。以權力監督制度的落實情況為例。部分基層紀檢監察干部存在不愿監督、不敢監督、不會監督的現象，不愿監督，是因為缺乏責任感，對違紀違法問題睜只眼、閉只眼，得過且過;不敢監督，表現為對原則問題只想當老好人，不敢動真碰硬;不會監督，則是因為對制度理解不透，導致制度執行出現偏差，對事實性質認定不準，政策法規適用不當，執法尺度不一等。

四是制度遵從的社會文化基礎脆弱。制度效能的發揮與社會成員特別是權力者敬重、遵從制度的社會文化基礎密切相關。由于歷史的和現實的原因，我國制度遵從的社會文化基礎較為脆弱，表現為一些領導干部人治思想和特權意識嚴重，往往將個人凌駕于組織之上、規則之上，將制度視為“稻草人”，缺乏法治意識，在處置經濟社會事務的過程中常常傾向于撇開法律規定另搞一套，奉行官本位、潛規則，表現出很大的隨意性和很強的專橫性，極大地損害了制度的權威性。另外，對違反制度者查處不及時、力度不夠，違反制度的成本過低，缺乏足夠的震懾作用，致使一些干部拿制度當兒戲，甚至一些人產生了誰執行制度誰吃虧的錯覺。在社會層面，不可否認，我國傳統的人治文化根深蒂固，民眾的制度意識較為淡薄，遇事習慣于找關系、走后門，把遵規守矩、奉公守法視為迂腐笨拙;缺乏對法治的信任，認定“小鬧小解決，大鬧大解決、不鬧不解決”的信條，突出地表現在當遇到利益矛盾時多傾向于通過“非制度化”的手段和途徑去解決。這些行為不僅是對法律制度的不信任，也是對社會公正的挑戰。

四、發揮制度效能、提升國家治理績效的實踐進路

科學地建章立制并使規章制度落地生根是現代國家制度治理的內在要求。實現制度優勢轉化為國家治理的優良績效，需要充分發揮中國共產黨的正確領導這一最大政治優勢。在實踐中，需要著力把握好以下幾個方面。

一是發揮制度促進社會公正的價值功能。公正是社會制度的首要價值。促進社會公正，及時、有效地調節利益關系，化解社會矛盾，激發社會前進的動力，是一個國家制度建設的根本價值之所在，也是一個國家現代化建設成功的必要條件。歷史表明，一個國家現代化建設成功與否在很大程度上取決于它是否有正確的方向和原則，能否獲得源源不斷的動力，能否創設安全的環境，避免出現社會動蕩或巨大社會成本，而這些都同社會公正直接相關。從現實國情來看，我國社會的主要矛盾正在發生深刻變化，社會成員的訴求從經濟層面拓展到政治、文化、社會、生態等更為寬泛的層面，更加注重社會公正。這是因為，在現代社會，公正關系著每一個現代人生存和發展的基本問題，包括教育、平等、社會歸屬感以及化解種種社會矛盾糾紛等等，成為社會成員所普遍認同和追求的基本價值，進而也就成為“把控”整個國家現代化建設的“基本方向”“基本宗旨”“基本走勢”的根本。而“在我國現有發展水平上，社會上還存在大量有違公平正義的現象”，“這個問題不抓緊解決，不僅會影響人民群眾對改革開放的信心，而且會影響社會和諧穩定”[B12]。只有不斷促進社會公正，提升制度治理效能，推動社會全體成員共享發展，建設現代化強國的目標方能順利實現。

二是堅持問題導向。問題是制度生成的依據。增強問題意識，堅持問題導向，推進制度建設，及時化解發展中存在的問題和風險，是制度工具科學的內在規定，也是制度效能發揮的重要體現。黨的十八大以來，中國共產黨針對權力運行中存在的突出問題，以“打鐵還需自身硬”的政治勇氣推出了一系列重大改革舉措，從改變黨和國家的機關作風到深入推進反腐倡廉制度建設，從改革黨和國家領導機構到強化各級領導的責任制，以執政黨的自我革命帶動社會革命，極大地增強了黨的執政能力和政治合法性，也推動了社會風氣和社會價值觀的正向改變。與此同時，黨和政府針對社會發展中呈現的不公平、不公正問題，在社會保障、教育公平、環境治理等方面以深化改革促進制度成熟和完善，解決人民群眾最關心、最現實、最迫切的民生問題，不斷增強人民群眾的幸福感，保持穩定發展的環境和秩序，體現了中國共產黨“人民至上”的政治原則以及對社會發展規律的自覺遵從。在歷史發展的新階段，國際形勢復雜多變，國內改革、發展、穩定所面臨的任務愈加艱巨，面臨的經濟、政治、社會風險也更加嚴峻。有效防范和化解各類重大風險，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，保持國家制度治理的戰略定力，運用制度威力回應面臨的問題和挑戰。這是我國改革發展的成功經驗，也是推動改革與發展不斷深入的實踐指針。需要自覺傾聽民聲、關注民生需求，增強制度“供給側結構性改革”，不合理的及時修改，空白缺位的抓緊建立，不盡全面的加快完善，特別是要把握社會主要矛盾，著力解決長期困擾國家發展并影響社會和諧的現實問題，推動制度治理更加成熟定型、更加扎實有效。

三是提高制度執行力。“為政不失其道，萬事可成，其功可保。”對于我國這樣一個政黨主導現代化發展類型的國家而言，執政黨的黨內制度法規建設及其執行對全社會制度治理氛圍的形成具有引領性、決定性影響。為此，需要著力增強執政黨自我凈化、自我革新、永葆先進性的制度建設，特別是要抓住領導干部這個“關鍵少數”，建構系統完備的權力監督和問責機制，嚴肅查處陽奉陰違、有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規避等破壞制度的行為，增強對違紀違規行為懲處的震懾力，維護制度的嚴肅性和權威性。與此同時，國家治理制度的有效執行離不開廣泛的社會監督。在這方面，一些國家和地區的經驗值得借鑒。例如，日本在公務接待方面除了明確規定接待標準，還嚴格接受社會各界的監督，對舉報信息及時查處、反饋;香港嚴禁公務員接受禮品饋贈，一個公務員如有三次被舉報就可能面臨被清退的風險。縝密的制度設計只有與充分的監督相結合，才能顯現實效。

四是營造厚重的制度遵從文化。人類行為在很大程度上遵循著“從眾心理”規律。在現實中，當某個人或組織奉行的做法行之有效，這種做法就會逐漸流行，深植于人心，從而成為社會的一種思維定勢和習慣。一個社會如果腐敗盛行，乃至成為一種生存的必需，在此環境下工作和生活的人們也會潛移默化地受這種流行規則的影響，在上學、求職、交易、晉升、打官司等人生重要時刻，熱衷于“托人情”“找關系”“打招呼”，而這些做法的成功則會強化社會對權力的崇拜，如此循環，就形成了“潛規則”盛行的社會文化。反之，當一個社會逐漸樹立起公平競爭規則，并且有越來越多的事實證明“制度面前人人平等”，遇事不需要找人或找人也沒用，那就會逐步形成遵從公平競爭制度的社會文化，制度在實踐中也真正能夠起到引導、鼓勵、規范和約束社會各類主體行為的作用。因此，必須大力推動法治社會建設，營造厚重的制度環境，通過更多的事實和案例，使人們感受制度公正的力量和希望。同時，進一步完善制度平臺，讓民眾的利益訴求得到更好表達，并能夠參與管理制度的制定，增進對制度規則的認同，從而奠定制度遵從的堅實社會基礎。在一定意義上，這也是現代國家制度治理績效優良的重要體現。

注釋

①James G. March& Johan P. Olsen， The New Institutionalism： Organizational Factors in Political Life， The American Political Science Review， Vol. 78，1984.

②Peter A. Hall， Rosemary C. R. Taylor， Political Science and the Three New Institutionalism， Political studies，1996，pp 936-957.

③B. Guy Peters， Institutional Theory in Political Science， London and New York： Wellington House.1999.

④[美]諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，三聯書店，1994年，第225—226頁。

⑤[美]杰克·奈特：《制度與社會沖突》，周偉林譯，上海人民出版社，2009年，第219頁。

⑥Sue E. S. Crawford， Elior Ostrom， A Grammar of Institutions， American Political Science Review， Vol.89， No.3 September 1995，pp582-599.

⑦Douglass C. North， Robert Paul Thomas， The Rise and Fall of the Manorial System： A Theoretical Model， Journal of Economic History， 1971， 31（4）， pp.777-803.

⑧辛鳴：《制度論：關于制度哲學的理論建構，人民出版社，2005年，第98—101頁。

⑨包心鑒：《新中國70年國家建設的內在邏輯：國家建構·國家改革·國家治理》，《山東社會科學》2019年第10期。

⑩林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社，2009年，第11頁。

[B11][美]福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，郭華譯，學林出版社，2017年，第19頁。

[B12][美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為譯，上海人民出版社，2008年，第1頁。

[B13][英]弗里德利希·馮·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元譯，中國社會科學出版社，1997年，第73頁。

[B14]歐陽景根：《國家制度競爭力的基礎要素、衡量標準與新時代的制度建設》，《江漢論壇》2019年第10期。

[B15][B16]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第146、327頁。

[B17]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第7頁。

[B18][B19]《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社，2014年，第27、27頁。

[B20]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

責任編輯：文 武

On the Effectiveness of System Governance in Contemporary China

Ji Yanxia

Abstract：Under the guidance of the fundamental and basic system of a country， the institutional governance of a modern country is a paradigm of effective governance of the country and society with specific systems. It contains the internal requirements of scientific system tools， coordination of institutional systems and effective institutional models， and externally shows that institutions play a more extensive， more powerful and far-reaching role in national governance and social operation. Promoting the socialist system with Chinese characteristics to be more mature and stereotyped is the unremitting pursuit of the Chinese Communists since the reform and opening up， and embodies the high political consciousness of the ruling party. The key to transforming institutional advantages into national governance performance is to give full play to institutional effectiveness. It is undeniable that there are still some practical problems in the practice of socialist system construction and governance with Chinese characteristics， such as the system supply is not timely， the system construction is lacking in coordination， the implementation of the system is facing multiple obstacles， and the social and cultural basis of system compliance is fragile.

In order to take the advantages of the system better transformed into governance efficiency， we must give full play to the value function of the system to promote social justice， adhere to the problem orientation， improve the execution of the system， and create a thick system compliance culture.

Key words：national governance; system efficiency; socialism with Chinese characteristics; system execution