關于寧夏回族自治區農村集體產權制度改革情況的督查報告

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈2019年中央和國家機關督查檢查考核計劃〉的通知》要求，按照中央農辦、農業農村部統一部署，由農業農村部政策與改革司司長趙陽帶隊的第三督查組，于2019年10月14日至16日赴寧夏回族自治區開展農村集體產權制度改革督查，實地調研了吳忠市利通區、石嘴山市平羅縣的5個鄉鎮、6個村和1個農村綜合改革服務中心，通過座談交流、查閱資料、農戶訪談等多種方式，對寧夏改革情況有了總體了解?？傮w看，寧夏回族自治區黨委、政府認真貫徹落實中央決策部署，在推進農村集體產權制度改革工作中，思路清晰、措施到位、進展順利、成效明顯。

一、主要做法和經驗

（一）黨委政府高度重視。2015年，銀川市金鳳區首先列入全國農村集體產權制度改革試點。此后，石嘴山市平羅縣、吳忠市利通區、中衛市沙坡頭區、銀川市靈武市、固原市隆德縣等5個縣（區、市）和石嘴山市也陸續承擔整區試點和整地市試點任務。2019年，自治區主動申請承擔整區試點任務。自上而下建立領導機制。自治區成立了由分管副主席任組長的深化農村集體產權制度改革領導小組，各市縣鄉也都成立了黨政主要領導任組長的改革領導小組。吳忠市利通區成立了由區委書記、區長任雙組長，農業農村、自然資源、財政等9個相關部門主要負責人及各鄉鎮黨委書記、村黨支部書記為成員的改革領導小組，建立起“黨委領導、政府主導、上下聯動、部門協作”的工作機制。宣傳發動積極有效。通過會議、培訓、宣傳等方式迅速將農村集體產權制度改革各項政策傳達到基層。2017年以來自治區已累計舉辦1130場專題培訓，近10萬人受訓，培養出一大批改革輔導員和實際操盤手；在鄉村開展農村集體產權制度改革宣講宣傳活動，銀川市金鳳區、吳忠市利通區、石嘴山市等試點單位通過進村入戶走訪、設置村務公開欄、發放宣傳資料、微信宣傳等多種形式，開展全方位、多層次宣傳，消除了基層干部疑慮，也使改革政策家喻戶曉，使農民群眾真正了解改革、支持改革、參與改革。

（二）改革試點措施得力。及時出臺改革方案。2018年，自治區黨委、政府印發《關于深入推進農村集體產權制度改革的實施意見》，對全區改革作了整體部署，提出2020年要全面完成改革任務。各試點單位也都出臺了試點實施方案，方案內容全面細致，具有很強的操作性，既體現中央精神又符合地方實際。2019年成為整省試點單位后，自治區又以政府辦公廳名義下發改革試點方案，對改革進行了再部署再推動。配套政策比較系統。吳忠市利通區、石嘴山市平羅縣研究制定了10多個規范性文件和管理辦法，確保從清產核資到成員身份確認、股權設置、集體經濟組織管理、發展壯大集體經濟、農村產權交易等重點工作和關鍵環節都有政策依據和操作規范；吳忠市利通區探索出了農村集體產權制度改革47步工作法，并將其制成了流程圖在全區范圍推廣；銀川市金鳳區在開展成員身份確認時，制定了“宣傳動員、調查摸底、民主決策、過程公開、結果公示、資料備案”六步程序和“依法依規、尊重歷史、程序規范”三大原則。

（三）做法經驗創新有效。在清產核資上，寧夏是全國第一個將清產核資報表數據全部上報農業農村部清產核資管理平臺的省份，共涉及2200多個村。吳忠市利通區在清產核資基礎上，還實行集體資產“掛銘牌、亮身份”，確保群眾看得見實物、看得懂賬目，使村集體各項資產充分展示在陽光下，有效防止了基層“微腐敗”。在成員身份確認上，各試點縣多次召開不同層次、不同類別的會議，反復征求干部群眾意見，制定成員身份確認方案。在具體實施過程中，重大決策和重要措施都經過集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論決定，充分尊重群眾意見，讓群眾做主。自治區共確認集體經濟組織成員155.2萬人，約占全區農業人口的55%。吳忠市利通區堅持“政府引導不主導”原則，充分尊重農民主體地位，有效解決了外嫁女、外孫子女等特殊人員的身份確認問題，已全部完成100個村的成員身份確認，確認成員26萬人。在經營性資產股份合作制改革上，有經營性資產的村成立股份經濟合作社，沒有經營性資產的村成立經濟合作社，股權設置實行因村施策。如吳忠市利通區主要以成員股和集體股為主，但石嘴山市平羅縣城關鎮小興墩村則基于部分集體成員的特殊貢獻及家庭困難現狀等原因，將股權分為基本股、家庭股、貢獻股、救助股等。雖然不同村的股權設置不完全一樣，但做到了既尊重農民意愿，又能體現村集體發展水平差異，可說是“上接政策、下接地氣”。在發展壯大集體經濟上，吳忠市利通區按照“扶持不包辦”原則，充分尊重村民意愿和村級組織的能動性，累計投入3090萬元用于扶持村集體經濟發展，推動全區有經營收益的村達到88%；石嘴山市平羅縣新豐村盤活利用新豐小學6748平方米的閑置建設用地，與中糧集團合作建設優質水稻種植加工基地，每年為村集體帶來40萬元的經營性收入。在農村產權交易平臺建設上，中衛市沙坡頭區于2016年建成農村產權流轉服務中心后，已累計辦理農村產權抵押貸款業務3212筆、3.5億元；石嘴山市平羅縣積極開發農村產權流轉交易軟件，通過互聯網或手機APP辦理業務，實現申請、審批、辦理農村產權抵押貸款和農村產權流轉交易“一站式服務”，已累計辦理各類產權抵押貸款2.43萬筆、13.8億元，農村產權流轉交易額累計達42.46億元。在農經隊伍建設上，一些地方通過打造一支優秀的農經隊伍，推動農村集體產權制度改革等農村改革任務高質量完成。近年來，石嘴山市平羅縣建立健全農經機構和隊伍，為當地農村改革順利推進提供了有力保障。

二、存在的主要問題

（一）部分地方清產核資填報有遺漏。有些村在《資產負債表》的附報中沒有填報“經營性資產”和“非經營性資產”的數據；有的村沒有嚴格按照村組兩級確認集體資產權屬；還有些村沒有將脫貧攻堅過程中形成的各類資產納入集體資產賬內。

（二）有些地方股權設置不規范。中央明確要求“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”，但有的區縣在印發改革文件時，卻規定了集體股的設置上限，加之對政策宣傳不到位，導致有的村機械地按上限頂格設置集體股，沒有充分體現成員民主討論決定的原則。

（三）有些地方相關工作有待完善。在股權管理上，有的村擬在二輪土地承包到期后調整成員股權。個別地方集體收益分配中公積公益金的提取比例和順序有待規范。個別村集體產權制度改革檔案管理不夠規范。

三、相關工作建議

（一）加快改革步伐。中央要求整省試點單位要在2020年10月底前完成改革任務，時間緊、任務重。建議自治區對標對表中央農辦、農業農村部批復的整省試點方案，壓實責任，倒排工期，層層傳導壓力，加快全區面上改革的推進步伐，確保按時保質完成各項改革任務。對已經完成試點任務的前三批試點單位，要指導其深化改革，探索如何賦予農民對集體資產股份有償退出及抵押、擔保、繼承等權利。

（二）把握關鍵環節。在清產核資方面，要及時組織清產核資“回頭看”，做到各項數據全面不遺漏；注重資產權屬確認，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體；要與正在推進的脫貧攻堅等重點工作做好銜接，發揮改革的綜合效應，及時將政府撥款、減免稅費等形成的資產確到農村集體經濟組織成員集體；及時開展不規范經濟合同的清理工作。在股權設置與管理方面，政府有關文件中應進一步強調尊重農民主體地位，對于是否設置集體股、設多少比例，應當把選擇權交給農民；股權管理上要進一步落實好中央提倡的不隨人口增減變動而調整的方式。在集體收益分配方面，公積公益金、福利費和股份分紅的提取順序還需要規范。此外，股權證書的內容要與產權制度改革的要求一致，不能把農民專業合作社與股份經濟合作社混為一類；改革中形成的檔案資料要加強管理并及時立卷歸檔。

（三）加強工作保障。強化部門協作，農村集體產權制度改革是一件事關全局的大事，各試點地區黨政一把手是第一責任人。要進一步強化一把手抓改革意識，各級改革領導小組成員單位積極參與、相互配合，在土地利用、稅收優惠、金融支持、財政保障等方面形成政策合力，齊心協力共同完成改革任務。加強農經隊伍建設，建議在寧夏全區推廣石嘴山市平羅縣加強農經機構和隊伍力量的經驗做法，確保農村改革事有人干、責有人負。加大財政保障力度，和其他省份相比，寧夏對農村集體產權制度改革的資金投入相對較少，建議自治區進一步加強財政保障，切實做到有錢干事。