從貧困地區(qū)農(nóng)民合作社情況看產(chǎn)業(yè)扶貧政策的提升方向
——基于215個(gè)農(nóng)民合作社的問卷分析

■ 文 / 邵 科 周忠麗 于占海

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院）

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的根本出路，在推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力過程中，以農(nóng)民合作社為主力的新型經(jīng)營主體發(fā)揮著不可或缺的引領(lǐng)性作用。深入了解農(nóng)民合作社對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的意見建議，對(duì)于改進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策、提升政策效果具有重要意義。為此，我們利用全國農(nóng)民合作社帶頭人能力提升研修班重點(diǎn)培訓(xùn)來自環(huán)京津貧困縣、湖北恩施、湖南湘西、大興安嶺南麓片區(qū)，以及“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)農(nóng)民合作社帶頭人的機(jī)會(huì)，通過問卷調(diào)查方式調(diào)研了215個(gè)農(nóng)民合作社樣本，全面了解了它們當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營面臨的困難與挑戰(zhàn)，以及對(duì)于貧困地區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)政策和產(chǎn)業(yè)扶貧支持情況的認(rèn)識(shí)與看法。

一、資金和人才等問題困擾著農(nóng)民合作社的持續(xù)發(fā)展

1.貸款難與成本高問題突出。針對(duì)農(nóng)民合作社在生產(chǎn)經(jīng)營過程中面臨主要困難與問題（多項(xiàng)選擇題）的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在215個(gè)樣本中有162個(gè)樣本（占比75.35%）反映當(dāng)前流動(dòng)資金的短缺影響著合作社日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。與之相關(guān)聯(lián)的是，有89個(gè)樣本（占比41.40%）反映當(dāng)前的借貸資金利息偏高、借貸要求偏多，還有76個(gè)樣本（占比35.35%）反映合作社缺乏中長期資金投入生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)或設(shè)備購買。也就是說，合作社當(dāng)前面臨的資金問題是多方位的，不僅在資金需求類型上存在問題（短期流動(dòng)資金和中長期設(shè)施設(shè)備投資資金都缺乏），而且在資金使用成本上也負(fù)擔(dān)較重（借貸利息偏高、借貸要求偏多）。

2.人才不足與勞動(dòng)力成本高并存。在215個(gè)樣本中有82個(gè)樣本（占比38.14%）反映合作社招攬不到中青年人才、組織缺乏專業(yè)化團(tuán)隊(duì)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。與此同時(shí)，有53個(gè)樣本（占比24.65%）反映當(dāng)?shù)厝狈ψ銐虻膭趧?dòng)力或存在雇工成本偏高的問題。一些被訪的合作社帶頭人表示，村里的年輕人大都跑去了城市，現(xiàn)在村里剩下的多數(shù)是出不去的中老年人，招攬不到年輕人為合作社做事。通過訪談也顯示，過去長期存在的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域勞動(dòng)力剩余、勞動(dòng)力價(jià)格便宜的情況正在明顯變化，現(xiàn)在已經(jīng)很難找到100元/天以下的雇工了，而10年前，很多地方的雇工價(jià)格都不到50元/天。

3.產(chǎn)品銷售不理想和缺乏建設(shè)用地指標(biāo)。在215個(gè)樣本中有61個(gè)樣本（占28.37比%）反映合作社農(nóng)產(chǎn)品銷售不理想、很難做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。最典型體現(xiàn)為合作社的產(chǎn)品銷售主要依賴于外來的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人，合作社缺乏足夠的產(chǎn)品議價(jià)能力。與此同時(shí)，有67個(gè)樣本（占比31.16%）反映合作社想要拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，建設(shè)倉儲(chǔ)、加工和休閑觀光等設(shè)施時(shí)，面臨無法合法獲取建設(shè)用地指標(biāo)的問題。有些樣本合作社因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營需要，只能在手續(xù)不全（不合規(guī)）情況下使用農(nóng)用地建設(shè)加工、倉儲(chǔ)和餐飲住宿等場地設(shè)施。而隨著最近“大棚房”整治工作的推進(jìn)，這些合作社的有關(guān)設(shè)施場地被強(qiáng)行處理，經(jīng)濟(jì)損失不小。

二、資金和用地等政策是合作社最不滿意的惠農(nóng)政策

1.信貸政策最讓人不滿意。針對(duì)“政府當(dāng)前面向貧困地區(qū)農(nóng)民合作社提供的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村惠農(nóng)政策中最不滿意的一項(xiàng)”（單項(xiàng)選擇題）的調(diào)研顯示，在215個(gè)樣本中有72個(gè)樣本（占比33.49%）選擇了信貸政策。一些樣本合作社表示，現(xiàn)在的合作社要想獲得貸款支持面臨的問題不少：一是無法用農(nóng)地、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施等進(jìn)行抵押，還得靠理事長在城里的房子等固定資產(chǎn)進(jìn)行抵押、以個(gè)人名義貸款。二是合作社能獲得的貸款額度不高且貸款期限短、貸款利息偏高，有些縣市的信用社只給了三五十萬元的支持額度，而且借款期只有1年（實(shí)際能使用的期限還不到1年），貸款年化利率卻常超過10%，不能滿足合作社發(fā)展過程中的資金需要。三是貸款審批程序復(fù)雜，需要提供的相關(guān)資料偏多。比如一些合作社要想以合作社名義貸款需要每個(gè)成員簽字，而有些合作社成員可能在外打工、簽字困難。除了銀行機(jī)構(gòu)的信貸支持，還沒有哪個(gè)樣本合作社明確表示通過吸引外來投資（入股）方式解決了資金不足問題，而大量成員并不愿意投入股金支持合作社發(fā)展。因此，合作社樣本認(rèn)為在資金方面，總體上存在著獲得來源渠道少，銀行借貸難度大、手續(xù)繁瑣、貸款利率高、用款期限短等問題。

2.建設(shè)用地指標(biāo)支持政策難以滿足合作社需求。在215個(gè)樣本中有25個(gè)樣本（占比11.63%）選擇了建設(shè)用地指標(biāo)支持政策是最讓他們不滿意的惠農(nóng)政策。一些樣本合作社表示：一是合作社想發(fā)展壯大自己、拓展關(guān)聯(lián)二三產(chǎn)業(yè)，可是地方的建設(shè)用地指標(biāo)都給了工商業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域根本享受不到。二是合作社想辦點(diǎn)糧食倉儲(chǔ)和農(nóng)機(jī)臨時(shí)停放的配套設(shè)施用地，一些職能部門也扯皮推諉，尤其是在當(dāng)前大棚房清理的背景下，更加沒有人愿意擔(dān)責(zé)審批。三是在環(huán)保督察背景下，養(yǎng)殖畜禽舍用地審批在一些地方已暫停。當(dāng)前，合作社缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，讓很多合作社的一二三產(chǎn)融合發(fā)展經(jīng)營成了空中樓閣，農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效成了一句空話。

3.產(chǎn)品營銷推廣政策與合作社期待有差距。在215個(gè)樣本中有23個(gè)樣本（占比10.70%）選擇了這一選項(xiàng)。一些樣本合作社表示：一是產(chǎn)品銷售依賴于上門收購的經(jīng)紀(jì)人，面對(duì)經(jīng)紀(jì)人的報(bào)價(jià)，合作社大多數(shù)時(shí)候沒有討價(jià)還價(jià)的余地。最讓人心痛的是，當(dāng)合作社想通過綠色生產(chǎn)方式追求農(nóng)產(chǎn)品的高質(zhì)量時(shí)，經(jīng)紀(jì)人卻并不買賬，給不了更高的報(bào)價(jià)，這也導(dǎo)致合作社與農(nóng)戶沒有動(dòng)力進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)。二是合作社缺乏走出去的能力，沒有渠道對(duì)接城里的高端超市、高檔社區(qū)和高端客戶。有些合作社曾參加政府組織的一些展銷會(huì)，但這些展銷活動(dòng)上看的觀眾多，實(shí)際成交效果并不理想，這也打擊了他們外出參展的積極性。三是雖然這幾年發(fā)展電商的呼聲很高，但是合作社沒有能力去開網(wǎng)店，有些開了網(wǎng)店的合作社銷售業(yè)績并不好，不知道怎么提高銷量。這些合作社非常期待政府部門能在產(chǎn)銷對(duì)接方面給予更多實(shí)實(shí)在在的支持。

三、缺乏政策實(shí)施牽頭部門等是惠農(nóng)政策不理想的主因

對(duì)于貧困地區(qū)一些惠農(nóng)政策實(shí)際實(shí)施情況不理想的原因，215個(gè)樣本合作社也給出了自己的評(píng)價(jià)與判斷。其中，89個(gè)樣本（占比41.40%）認(rèn)為是缺乏政策實(shí)施的牽頭部門，各有63個(gè)樣本（占比29.30%）認(rèn)為是職能部門之間互相推諉和基層干部素質(zhì)參差不齊、貫徹過程中走了樣。還有56個(gè)樣本（占比26.05%）認(rèn)為是地方政府尤其是縣級(jí)政府不重視有關(guān)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)。

這也就可以理解為，當(dāng)前貧困地區(qū)的農(nóng)民合作社認(rèn)為一些支農(nóng)惠農(nóng)政策存在缺陷與問題的主要原因不在于政策設(shè)計(jì)創(chuàng)新不夠，而在于一些好政策沒落實(shí)下去或者貫徹走樣。而這種沒有有效落實(shí)的根源一方面在于好政策缺乏明確的牽頭落實(shí)部門、職能部門之間職責(zé)不清晰，另一方面在于一些地方政府不重視有關(guān)政策落實(shí)工作，一些職能部門干部履職能力不強(qiáng)也客觀上加劇了有關(guān)政策的落實(shí)不充分。

四、圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)政策創(chuàng)新與落實(shí)是合作社的期待

1.中央層面繼續(xù)出臺(tái)或創(chuàng)設(shè)好的支農(nóng)惠農(nóng)政策。有130個(gè)樣本合作社（占比60.47%）認(rèn)為中央應(yīng)該繼續(xù)出臺(tái)好的支農(nóng)惠農(nóng)政策。這說明農(nóng)民合作社依然期待中央創(chuàng)設(shè)好的支農(nóng)惠農(nóng)政策。

2.對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持力求構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)能力。有111個(gè)樣本合作社（占比51.63%）認(rèn)為對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持應(yīng)該從原來的側(cè)重產(chǎn)前、產(chǎn)中轉(zhuǎn)向構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)能力。這說明農(nóng)民合作社面對(duì)銷售難問題，期待政府尤其是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可以進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)后加工、流通等環(huán)節(jié)的職能，完善相關(guān)支持政策，使得合作社可以更有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷對(duì)接、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

3.在建設(shè)用地、金融保險(xiǎn)等難點(diǎn)領(lǐng)域加大創(chuàng)新。有102個(gè)樣本合作社（占比47.44%）認(rèn)為政府部門應(yīng)該在建設(shè)用地和金融保險(xiǎn)等領(lǐng)域加大改革創(chuàng)新力度。這也與上文提到的合作社當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營面臨的主要難點(diǎn)問題相吻合。

4.深化行政體制改革和改進(jìn)政策落實(shí)方式方法。有97個(gè)樣本合作社（占比45.12%）認(rèn)為應(yīng)該更多更好發(fā)展第三方社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助政府部門落實(shí)有關(guān)政策，還有90個(gè)樣本合作社（占比41.86%）認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)政府職能改革，進(jìn)一步合理涉農(nóng)部門職能設(shè)置。這說明樣本合作社期待有更好的基層行政體制機(jī)制安排。考慮到一些地方還沒全面完成當(dāng)前這輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，建議這些地方可以考慮進(jìn)一步因地制宜完善黨政機(jī)構(gòu)職能設(shè)置和人員配備，以更好服務(wù)農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

五、產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域應(yīng)該標(biāo)本兼治、強(qiáng)化內(nèi)生能力培育

1.強(qiáng)化貧困戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。對(duì)于貧困農(nóng)戶應(yīng)該扶貧先扶志，變輸血為造血。通過培訓(xùn)教育、典型示范傳幫帶等方法，著力改變一些貧困戶的“等靠要”思想，有效激發(fā)貧困農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，減少甚至消除他們對(duì)政府部門和其他帶動(dòng)者的精神與物質(zhì)依賴。

2.合理引導(dǎo)農(nóng)民合作社等主體參與產(chǎn)業(yè)脫貧。引導(dǎo)有能力的農(nóng)民合作社等積極參與脫貧攻堅(jiān)，但應(yīng)明確政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的職責(zé)界限，努力使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)扶貧工作與其自身業(yè)務(wù)能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配，更應(yīng)避免各種形式的硬性攤派，杜絕簡單粗暴型的下指標(biāo)、定任務(wù)。同時(shí)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)效果好的合作社等新型經(jīng)營主體，可以考慮在建設(shè)用地指標(biāo)和信貸保險(xiǎn)支持等方面給予獎(jiǎng)勵(lì)與支持。

3.政府部門改進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的工作方法。政府部門推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧工作應(yīng)加強(qiáng)適合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和評(píng)估，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊盲目發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。真正有效減少對(duì)基層干部、村“兩委”和其他相關(guān)主體的材料撰寫、報(bào)表填寫和各種項(xiàng)目檢查等要求，使他們可以騰出更多時(shí)間，目標(biāo)向下，圍繞貧困戶和薄弱村莊展開產(chǎn)業(yè)扶貧工作。