淺析地方政府投融資平臺公司全面預算管理

付薇

摘要：《2019年政府工作報告》指出“國企要聚焦主責主業，健全市場化經營機制，提高核心競爭力”，地方政府投融資平臺公司在當前機遇與挑戰并存的經濟環境下，急需激發內生發展動力，積極探索新的業務模式及盈利點。本文試圖以全面預算指標體系設計為切入點，從企業整體層面和具體項目層面梳理構建立體的全面預算管理體系。

關鍵詞：地方政府;投融資平臺公司;全面預算管理

一、引言

地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”），是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，其誕生與發展有著特殊的歷史使命，在承擔政府重大項目投融資任務的同時，也兼顧著對企業自身發展轉型的探索。企業經營環境日益復雜多變，如何通過加強公司財務管理，在有效控制風險的基礎上，主動提升管理水平，抓住發展機遇順利轉型，成為企業面臨的重大課題。全面預算管理作為為數不多的幾個能把企業的所有關鍵管理問題融合于一個體系之中的綜合管理控制方法，應充分發揮其積極作用。

二、全面預算管理的重要性

全面預算管理是指企業以戰略目標為導向，通過對未來一定期間內的經營活動和相應財務指標進行全面預測和籌劃，對執行過程進行監督和分析，對執行結果進行評價和反饋，指導企業經營活動改善和調整，進而推動企業戰略目標實現的管理控制方法。通過預算管理將企業戰略目標與年度計劃、長期目標與短期目標統籌協調，科學、合理配置企業各項財務和非財務資源。

（一）有助于優化平臺公司的資源配置

通過全面預算管理，特別是下沉至具體項目層面的預算管理，企業可以根據項目特性和市場變化及時調配資源，在保障項目順利運行的同時，提升企業整體經營效益。

（二）有助于提高平臺公司的管理水平

全面預算管理的“全面性”強調全員、全業務、全過程，覆蓋了企業管理的所有關鍵環節，通過對經營活動進行量化控制，在明晰各部門權、責、利劃分的同時，也能有效監督各部門的經營管理，串聯起企業內部管理的各層級有助于企業管理水平提高。

（三）有助于提升平臺公司的資金使用效率

通過對預算期內資金來源、使用的平衡管理，一方面合理降低融資成本，另一方面保持收支平衡有效避免盲目投資，在規范資金管理的同時提升資金使用效率，保障企業償債資金充足，滿足企業正常經營需求。

（四）有助于增強平臺公司的風險防范能力

健全有效的全面預算管理，能防止企業經營缺乏約束帶來風險。針對投融資平臺公司債務風險較高的特性，通過全面預算管理，一方面將負債控制在合理可承受范圍內，另一方面提前籌劃償債資金來源，確保債務如期償還，避免引發債務違約風險。

三、平臺公司全面預算管理的現狀及存在的問題

（一）全面預算管理維度單一

全面預算管理強調“預算理念全員參與、業務范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤”，是能統籌企業所有關鍵管理環節的綜合管理控制方法。目前，企業的全面預算管理通常僅在企業整體層面開展，從預算指標設計看僅將企業的整體資產總額、營業收入、利潤總額等整體層面指標作為年度預算目標和績效考核指標，管理未下沉至項目層面。單一維度的預算管理容易忽視不同項目間的特性差異，既不利于充分暴露企業實際風險，也不利于引導企業有針對性的開展具體管理。

（二）全面預算管理聯動性不足

全面預算管理，強調事前合理編制年度預算，事中及時分析并控制預算執行，事后嚴格預算考核，由于傳統預算管理中大多數企業將預算管理委員會辦公室設立在財務部門，預算的編制、分析、考核測算也主要由財務部完成，導致各部門的預算管理參與主動性不高。同時，企業整體層面單一維度預算管理產生的數據信息由于信息顆粒度大、針對性不強，不能有效激發企業內部各部門間的聯動管理，降低了企業對風險識別和挖掘新增盈利點的敏感度。

四、加強企業全面預算管理的對策措施

（一）構建多維立體指標體系

從企業整體層面和具體項目層面進行管理和指標設計，考慮不同層面的具體風險點及管理訴求，用考核指標引導管理關注。參考《財政部關于印發2018年度金融企業績效評價指標標準值的通知》（財金[2019]38號）中其他類金融企業績效評價指標標準值設置，具體說明如下：

1.企業整體層面

關注企業整體資產狀況、經營增長狀況、盈利能力狀況、財務風險狀況，從企業整體層面進行預算管理。該部分預算指標設計可參考財金[2019]38號文件中其他類金融企業績效評價指標的設置。一是盈利能力狀況指標，包含資本利潤率、資產利潤率、成本收入比;二是經營增長狀況指標，包含（國有）資本保值增值率、利潤增長率、經濟利潤率;三是償付能力狀況指標，包含資產負債率。企業整體層面績效評分占年度總評分的權重建議設置在30%-50%左右。

2.具體項目層面

按企業運營項目性質分為無收益性公益項目、半經營半公益性項目、經營性項目。具體項目層面績效評分占年度總評分的權重建議設置在70%-50%左右，視各類項目的規模、占用企業資源比重具體分配各自權重。

（1）無收益性公益項目

主要是指投融資平臺公司作為融資主體向地方政府公共基礎設施項目和民生保障項目建設及經營方提供資金，這類項目幾乎不產生經營收益，對企業盈利沒有貢獻，企業管理重點在于及時償付債務本息杜絕債務逾期風險，及時從公共基礎設施項目和民生保障項目建設及經營方取得還債資金減少企業自有資金墊付及占用。

基于上述特性，這類項目的預算管理側重于加強資金催收、減少企業自有資金墊付及占用，即加強已墊付資金收回、減少本期新增墊款。可以從以下三方面設置預算目標：一是墊付資金收回率，如應收賬款收回率，等于該類項目應收賬款本期減少數除以該類項目應收賬款期初數與該類項目應收賬款本期增加數之和;二是資金墊付率，如本期累計墊付資金占本期累計應償還本息比率;三是墊付資金機會成本，如墊付資金乘以企業整體資產利潤率。

（2）半經營半公益性項目

主要是指地方政府將土地、房屋等一定資產注入投融資平臺公司由其通過經營運作將收益用于償還公共基礎設施建設和民生保障項目債務，這類項目產生的經營收益專項或優先用于償債，對企業盈利貢獻有限，企業管理重點在于盡力保持項目經營收益略高于償債需求，在杜絕債務逾期風險的同時盡可能不再占用企業其他經營性資金資源用于償債。

基于上述特性，這類項目的預算管理側重于提高盈利額、增加資金流動性、減少企業其他資金資源占用。可以從以下幾方面設置預算目標：一是該類項目盈利能力指標，如該類項目資產利潤率、成本收入率等;二是短期償債能力，如現金比率，等于該類項目現金資產余額除以該類項目本年還本付息額;三是占用企業其他資金資源機會成本，如占用資金資源金額乘以企業整體資產利潤率;四是該類項目收入質量指標，如該類項目本年新增應收賬款額除以該類項目本年營業收入總額。

（3）經營性項目

主要是指投融資平臺公司開展的市場化經營項目，這類項目產生的經營收益是企業盈利的主要來源，也為前兩類項目的債務償還提供資金保障，企業管理重點在于提高項目盈利性、資金流動性、拓展業務范圍。這類項目也是企業市場化轉型中需要重點關注和深入挖掘的方向。

基于上述特性，這類項目的預算管理側重于提高盈利額、增加資金流動性、保持成長性。可以從以下幾方面設置預算目標：一是該類項目盈利能力指標，如資產利潤率、成本收入率等;二是該類項目收入質量指標，如該類項目本年新增應收賬款額除以該類項目本年營業收入總額;三是該類項目成長性指標，如項目資產規模增長率、營業收入增長率、利潤增長率、利潤總額占企業整體利潤總額比率等。

3.“一票否決”制

企業一旦出現債務本息逾期事項，直接視為未完成年度預算目標。對投融資平臺公司來說，確保債務如期償還守住不發生系統性金融風險的底線是企業的“主責主業”，企業應高度關注債務風險的控制及降低，通過合理的資金平衡管理、有效的經營運作提高債務償付能力。

（二）加強管理信息內部流通與運用

通過建立企業整體層面和具體項目層面多維度的預算管理，能有效降低管理信息顆粒度，合理增加針對性，便于企業法務風控、內部審計等內控部門利用管理信息快速識別異常情況、找準異常來源，提高風險識別效率和準確度，為企業在復雜多變的經營環境中有效應對風險提供有力保障。

此外，還應進一步完善企業全面預算管理信息傳遞、運用機制，將在管理中產生的大量實際經營數據安全、有效的傳遞至企業各部門，充分發揮大數據分析與挖掘效用，激發企業各部門間的聯動管理幫助企業在轉型中抓住新的市場機遇、及時調整更新業務模式，拓展企業盈利范圍，提升企業核心競爭力。

五、結語

面對正處于轉型發展重大歷史機遇期的地方政府投融資平臺公司，一方面，要堅守助力地方政府重大項目投融資的成立初衷，強化風險意識，降低企業經營風險、投資風險、財務風險，特別是債務違約風險;另一方面，要根據國家政策指引積極探索市場化轉型升級，謀求企業可持續健康發展。全面預算管理作為現代企業綜合管理方法，在投融資平臺公司經營管理工作中發揮著不可替代的重要作用，根據企業自身特點、發展需求、經營環境，不斷優化預算管理可以有效提高企業管理水平，激發企業內生發展動力，幫助企業在激烈的市場競爭中贏得一席之地。

參考文獻：

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（作者單位：貴州金融控股集團有限責任公司）