交通投資平臺企業制度頂層設計探討

趙斌

摘要：文章結合工作實際，以成本效益分析為方法，探討交通投資平臺企業制度頂層設計方法，以期進一步完善國有交通企業制度建設，提高國有交通企業合法合規經營水平。

關鍵詞：交通投資平臺企業;制度;頂層設計;成本效益分析

中圖分類號：U491A551933

0 引言

十九屆四中全會提出了深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度，做強做優做大國有資本，為國有企業做好改革發展，指明了工作方向。交通投資平臺企業在國有資本中占有重要地位，是國家路網基礎設施建設的資本主體，其健康有序的運行對社會經濟的發展具有十分重要的作用。加強公司制度建設對交通投資平臺企業健康發展的重要性不言而喻，形成系統完備、科學規范、運行有效的現代企業制度體系，才能在資本管控難、法律風險叢生的交通投資建設行業中得到平穩有序的發展。

不少交通投資平臺企業在制度建設的問題上喜歡“頭痛醫頭腳痛醫腳”，沒有從體系上對制度建設進行頂層設計。制度建設不僅是點的建設，也是面的建設。制度是將要素有機地連接而成的一套系統。因此，制度建設的重點應該更多地從制度要素建設轉向制度體系建設，這也正是制度頂層設計的題中應有之意。

1 制度與制度頂層設計

制度是指要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程，因此，在許多學者論述中，一般也將制度理解為規則。著名經濟學家哈耶克認為，規則起到了使社會成員正確預期他人行為的作用。從這個角度看，我們也可以認為制度就是一種企業成員自發創造的并自愿遵守的共同知識的集合。

企業制度建設作為企業管理的重要內容，是一個企業規范化管理的重要方面。制度建設有助于提高企業管理水平，提升經營效益，制度建設工作意義重大。制度建設始于頂層設計，制度頂層設計，通常指通過整體頂層設計對企業的經營、運行和全面發展進行更加合理的規劃和組織，通過整體頂層設計規劃企業規章制度建設的主體、內容、流程以及執行控制等內容，確保企業各項經營管理活動有制度可依、有制度必依。缺乏頂層設計的制度體系容易出現缺漏制度板塊、制度間互相打架、頒發制度扎堆無序等問題。

2 基于成本效益分析方法的制度頂層設計

2.1 成本效益的涵義

成本與效益是經濟學的一對重要概念，主要是指企業通過成本收益的核算方式評估計算企業的效益或利潤狀況，并據此設計、調整企業經營管理方式。成本效益分析方法最早在美國建立，根據1993年克林頓總統簽發的12866行政命令，認為政府管制收益必須大于政府管制成本，政府管制必須實施成本效益評估。根據成本效益分析方法，企業在具體開展經營管理活動時，或者是追求效益最大，或者是成本最小，至少是要實現收益大于成本的目的。

成本效益的概念，貫穿于整個經濟學體系，可以解讀諸多社會現象，它也應當可以被用來分析企業制度頂層設計，從而幫助企業實現效益最大化。不管是在市場還是企業內部，管理實際是資源配置的過程，涉及效率問題。像市場失效，政府失效，企業也會失效，所謂企業失效，可以理解為由于企業管理的不合理、不科學，制度規定的隨機性和隨意性過大，給企業經營管理帶來諸多不利后果，或者由于管理者決策失誤、管理不當，從而造成資源巨大浪費，降低了企業在市場中的運行效率和盈利水平。

2.2 制度頂層設計的成本效益分析

通俗地講，成本是放棄了的最大代價。那么企業在進行制度頂層設計時，為了實現制度頂層設計的價值取向和目標，能夠放棄的最大的代價是什么？這是一個需要企業管理者思考和回答的問題。在制度頂層設計的過程中，我們的態度必須是審慎的，必須意識到制度頂層設計的成本問題。在一定程度上，對企業制度的設計與制定，可以說取決于成本效益的比較。

筆者認為，在制度頂層設計過程中，企業應當著重考慮以下幾個方面：

（1）實施成本，包括企業制定實施制度所需耗費的人力、財力和物力。制度的全面性價值取向應包括人人參與、實施參與，不管是制定制度還是實施制度，均應考慮必要性和密切相關性。舉個例子，企業在制定合同管理制度的過程中，合同審查是必不可少的環節，但對合同審查的參與主體需要進行科學設計，謹慎思考，需要最大限度平衡效率與風險的關系。參與合同審查的環節多，有利于防控合同風險，但管理成本會因此變高，效率因此變低;參與合同審查的環節少，效率固然高，但經營風險也高。因此，在設計合同審查流程時，參與審查的部門應當與合同管理職能密切相關，如涉及合同款項收支的財務部門、涉及合同管理風險防控的法律事務部門應在其中，其他與合同管理職能關系不是非常密切的部門，則不應將其納入合同審查流程中。企業在制度建設過程中必須考慮制度的實施成本，將實施成本控制在合理、必要的范圍內。

（2）交易成本，主要是指企業根據內部規章制度的規定對外開展經營活動時所需耗費的成本。如果說實施成本屬于企業的內部成本，那么交易成本則屬于企業的外部成本。對于企業而言，對外投資、招投標等領域為高風險領域，出于風險防控等原因，國資監管部門及企業自身對于上述領域均制定了較為嚴密的規章制度。國有企業在對外開展投資、招投標等活動時，需要履行相對復雜、嚴格的程序。鑒于企業在開展招標活動中已根據行業主管部門履行了必要的審批、公告等程序，招標項目中標后的合同審批程序中，企業可以酌情考慮簡化審批流程，降低企業管理成本。綜上，企業制定對外開展經營活動的規章制度時，在合法合規、風險可控的前提下，也要綜合考量必要性，為企業節約交易成本。

（3）機會成本，通常是指企業利用一定的事件或資源生產一種商品時，而失去的利用這些資源生產其他最佳替代品的機會。通俗地說，就是你做了某項選擇，而不得不因此失去的其他利益。對于市場化程度較高的企業而言，制定執行繁雜的內部規章制度，則很可能要放棄在瞬息萬變的市場競爭中轉瞬即逝的有利發展機會。尤其是對于從事大宗商品貿易的企業來說，商品價格較易受市場環境影響發生波動，如企業規章制度決策審批程序復雜，流程較長，那么企業就很容會喪失以最優價格簽訂合同的機會，但如果是因決策不當，沖動交易引發貿易風險，其損失是無法估量的。

3 交通投資平臺企業制度頂層設計

2020年是我國全面建成小康社會決勝之年，也是加快建設交通強國的關鍵之年。根據全國交通運輸會議工作部署及《西部陸海新通道總體規劃》有關文件精神，今年全國交通運輸行業將完成公路水路投資1.8萬億元，鐵路投資8 000億元，民航投資900億元。隨后，國家及各省份陸續發布公路建設規劃，在國家層面重點推進城際道路、機場港口等基礎設施的聯通道路、高速公路建設以及既有道路的改擴建;地方層面重點推進高速公路建設。

今年以來，受新冠肺炎疫情沖擊，全國經濟下行壓力持續加大，要對沖疫情影響，必須發揮好投資特別是交通基礎設施投資在穩增長中的關鍵作用。因此，各地交通投資平臺企業在擴投資、穩增長中責任重大。健全的制度體系可以為交通投資平臺企業大興投資建設保駕護航，必須發揮制度頂層設計在復工復產大業中的獨有優勢，不能讓制度成為經濟發展的障礙。企業制度設計必須精簡高效、必要可行、科學合理，企業規章制度在風險可控的前提下，必須要滿足保障企業高效運作這一要求。

各地交通投資平臺企業系各省（自治區）人民政府投資建設、運營管理交通基礎設施的平臺，其規章制度應當圍繞其業務板塊，貫穿于其經營活動始終。由于篇幅有限，本文僅對高速公路投融資企業制度頂層設計進行分析，為方便理解，本文所述交通投資平臺企業均指高速公路投融資企業。縱觀各地交通投資平臺企業，其經營業務主要為高速公路建設運營及附屬業務、土地開發與經營、商貿物流、產業投資與金融、交通信息化等業務，因此開展制度設計時要始終圍繞上述業務板塊進行。

圍繞交通投資平臺企業的業務板塊和經營管理需要，制度頂層設計要立足當前，著眼未來，確保企業管理制度化、科學化、規范化和標準化。在企業章程的統領下，企業制度頂層設計工作從縱橫兩個方向著手。縱向上，要分別明確制度、規定、辦法這三個層級分別需要出臺多少規章制度，由于下位法不能違反上位法，因此要充分考慮各規章制度分別應當放在哪一效力層級上。橫向上，規章制度要覆蓋企業業務板塊全范圍，原則上不能有遺漏，否則就會出現管理漏洞。結合工作實際，筆者認為，交通投資平臺企業制度頂層設計可以歸結為“一個體系、兩大層面、三個系統、十大板塊、十六項類別”（具體數量可根據各企業實際據實調整）。

“一個體系”是指：集團公司制度建設體系。

“兩大層面”是指：集團公司制度建設體系是縱向分層的管理制度建設體系。第一層面是集團公司總部的管理制度，集團公司總部制度主要用于滿足集團總部各職能部門日常基本工作運行的需要，它是實現集團管控職能的必要基礎;第二層面為集團下屬各公司的管理制度。此類管理制度由下屬單位制定，在制定時需要符合集團公司的管控要求，管理制度的內容須與集團公司制度保持一致，以保證集團公司整體戰略目標的實現。

“三個系統”是指：根據集團公司的業務板塊和經營管理需要來進行劃分，分為運行決策系統、戰略發展系統、監督控制系統。它體現了集團公司的功能定位，為集團戰略型管控方式的實現奠定制度基礎。

“十大板塊”是指：按照集團公司的管理職能，對集團公司制度的三個系統進行劃分，運行決策系統主要分為人力資源管理、財務管控、物資管理和綜合事務四大板塊;戰略發展系主要分為戰略規劃、投資管理和企業文化三大板塊;監督控制系統主要分為審計、風險防控和紀檢監察三大板塊。

“十六項類別”是指：通過職能分解和管理權限的劃分，體現集團公司對下屬單位的管理幅度，通過管理內容和管理幅度保障集團戰略目標的實現。十六項管理制度類別包括：戰略管理制度、投資管理制度、人力資源管理制度、財務管理制度、產權管理制度、行政綜合管理制度、科技管理制度、工程管理制度、高速公路運營管理制度、法律事務管理制度、土地開發管理制度、企業文化制度、內部審計管理制度、子公司監事會管理制度、內部控制及風險防控管理制度、紀檢監察管理制度。

4 結語

企業的逐利及興利角色，決定了企業不管是開展制度建設還是從事其他工作，都無法避免地要考慮成本問題，交通投資平臺企業雖具有一定的基建公益性質亦如此。當制定和實施某項制度的成本遠遠大于收益，那么這樣的制度是無意義、無效率的。

但是，我們也應當認識到，成本效益分析法并不是萬能的，它也有其自身的局限性，并非任何領域、任何時候都能適用。成本效益分析法需要將考量因素量化，進而在數值上比較大小，因此成本效益分析法的前提是評估對象是否可以、是否應當量化。近年來，越來越多聲音批評成本效益分析法一味追求高效益低成本而忽略了社會的公平問題，有時候還會因為追求短期利益而忽略了長遠利益。因此，交通投資平臺企業在開展制度頂層設計時，要客觀看待并合理使用成本效益分析法，畢竟對于交通投資平臺企業等國有企業而言，除了經濟利益外，更多時候還需要考慮公平、公正、秩序等問題。

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收稿日期：2020-05-10