臨時用地管理與土地征用存在的問題探討

謝耀州

摘要：文章基于臨時用地管理與土地征用的特點，分析了臨時用地管理與土地征用存在的問題，并提出了相應的解決對策，以保障土地資源的合理利用，減少各種土地使用糾紛。

關鍵詞：臨時用地管理;土地征用;存在問題;對策

中圖分類號：U412.1+4A531864

0 引言

土地資源作為重要的資源，其在經濟社會發展過程中發揮著重要的作用。當前，國家越來越重視土地問題，實施了一系列的土地改革，以實現土地資源的科學管理。各種基礎設施建設、城市規劃中，臨時用地與土地征用方面，土地管理存在諸多的問題，影響了土地資源的有效利用。因此，各個地區要從自身的實際情況著手，積極解決其在臨時用地管理與土地征用方面存在的各種問題，完善我國的土地使用與管理制度，保障臨時用地與土地征用的規范化。

1 臨時用地管理與土地征用的特點

臨時用地主要是地上地下線路架設，地下工程建設時的短期用地需求，個人與單位在短時間內對他人的土地資源使用權加以占用與使用。在此過程中，占用單位與個人要以資金與實物補償的方式，彌補擁有土地資源的個人或者單位的短期損失[1]。因此，從臨時土地的實施來看，其具有目的性、占有性與合約性，必須要在國家相關部門的嚴格審批下進行，雙方要在土地臨時使用期間，積極履行其權利與義務。

土地征用是從國家層面而言的，主要是在國家發展過程中，為滿足社會大眾的生產生活需求，將集體土地轉變為國有土地的一種土地使用手段。從土地征用的過程來看，其具有一定的強制性，屬于政府與國家層面的行為，也同樣需要在國家相關部門的審批與監督下進行，具有補償性、權屬轉移性與公開性。

2 臨時用地管理與土地征用現狀

當前，隨著經濟全球化的深入推進，我國的政治經濟環境發生了一定的變化。在土地問題上，雖然國家逐步出臺了相應的法律法規，但還存在著一定的管理漏洞，一些特殊的情況并沒有被納入法律法規管理體系中，這就使得土地管理方面依舊存在諸多問題。

臨時用地就是一種相對特殊的情況，其并沒有被納入法律法規中，這就使得在經濟社會發展過程中，無法借助于法律法規來解決所涉及的臨時用地問題，常常存在諸多矛盾。

從宏觀上來看，我國的土地問題主要是用地管理與土地征用，因此，土地征用是國家相關部門土地管理方面的一個重要內容。土地征用方面所包含的細節內容相對較多，土地征用流程如圖1所示。改革開放以后，我國逐步實施了多次土地改革，但是，其改革并沒有徹底解決各種土地問題，土地管理制度不完善、征用困難，依舊是各個地區土地征用方面存在的普遍問題[2]。未來，國家還需要加大在臨時用地管理與土地征用方面的投入，以保障土地資源的合理利用。

3 臨時用地與土地征用的主要問題

3.1 含權界限不夠清晰

改革開放以后，我國逐步進入了新的發展時期，尤其是土地權屬方面，國家的土地使用權逐步被下放至個人與企業手中，這種土地權力的下放，使得企業與個人能夠合理利用土地資源，創造更大的財富，推動經濟社會的穩步發展。相比較而言，這種土地管理方式，突破了傳統土地管理模式的局限性，實現了土地優化，對土地事業的長遠發展具有重要的意義[3]。但是，這種土地權力的分配，僅僅是土地使用權的分配，土地所有權并沒有發生根本性的變化，國家依舊是土地的最終掌控者。如果從國家與集體的角度來對土地所有權加以定義，其與從領土的角度定義國家土地所有權之間存在著矛盾，因此，土地權屬界限不清晰，是臨時用地與土地征用存在的突出問題。

3.2 法律銜接不夠順暢

在臨時用地管理與土地征用方面，只有通過完善的法律法規約束，才能夠保障土地使用流程的規范化。但是，我國缺乏對這方面的法律法規建設，相關的法律銜接不夠順暢，存在著較大的法律盲區，無法對臨時用地與土地征用起到法律指導。在我國的很多地區，臨時用地一直是一個法律盲區，法律難以為臨時用地與土地征用提供保障，導致土地臨時使用與征用方面存在著各種的糾紛。

3.3 臨時使用與征用政策不完善，導致審查和監控難

與一般的土地使用相比，臨時用地與土地征用過程具有時效性，因此，為保障土地資源能夠得到最為有效的利用，相關部門在臨時用地與土地征用過程中，必須要加強監督與管理。但是，由于我國在土地方面的臨時使用與征用政策并不完善，加大了臨時用地與土地征用監管，影響了土地臨時使用與征用的時效性。以廣西為例，其臨時使用與征用政策的不完善主要體現在：（1）缺乏規范的土地使用與征用評估體系，對于非房屋部分，沒有明確的補償標準，相關的審查與監督人員無法在實際的工作中，進行臨時用地與土地征用補償的審核與評估;（2）審查與監督工具不盡完善。臨時用地與土地征用中，雖然明確了各級審查部門，但是缺乏審查與監督工具，導致臨時用地與土地征用管理中，矛盾頻發[4]。

3.4 被臨時使用與征用土地的合理補償難題

臨時用地與土地征用都具有一定的目的性，當事人要盡量配合國家有關部門的用地與征地需求，保障各項建設任務的順利完成。但是，由于臨時用地與土地征用，會損害原有土地使用者的權益，因此，必須要給予一定的賠償，以保障土地使用與征地的效率，維護社會的和諧與穩定。從廣西的臨時用地與土地征用的現狀來看，拆遷補償的合理性不足，主要是由于一些被拆遷物存在著唯一性與不可替代性，其補償標準難以制定。此外，在補償標準的制定上，還需要充分考慮綜合性的因素，比如，區域內的經濟社會發展水平、物價與消費水平，這些因素的變動性，使得補償標準的制定更為困難。如果在臨時用地與征地補償問題上沒有達成一致，可能會誘發更為嚴重的糾紛。比如，以廣西蒼梧征地為例，在長洲水利樞紐工程的建設過程中，滄海湖人工湖項目征地涉及了林水村、恩義村、古鳳村與都坎村，在征地處理問題上，工程建設方沒有處理好村民的補償與安置問題，導致在實際的施工過程中，很多村民阻礙施工，并與工程施工人員產生了沖突，造成了人員傷亡事故。政府在項目建設之初，確定的補償金額是4.1萬/畝，但是，在政府承諾的一定的時間內，政府的補償金額沒有發放到村民手中，且安置房沒有落實，引起了很多村民的不滿，引發大規模的沖突。因此，在臨時用地與征地問題上，補償安置的問題是難點，如果工程建設方無法及時安置村民，就會在項目建設中引發極為嚴重的沖突，不僅阻礙了工程項目的正常進行，也會造成一定的人員傷亡。在臨時用地管理與土地征用問題的處理上，必須要做好補償處理，解決臨時用地與征地范圍內村民的生活難題，滿足其基本的生活需求，盡量避免在項目建設中因補償不合理、安置不到位所引發的各種沖突。

3.5 隨意擴大臨時用地與土地征用的范圍

在我國的相關法律法規中，對于臨時用地與土地征用的范圍有著詳細的劃分，但是，在一些地方的法律法規中，存在隨意擴大臨時用地與土地征用范圍的情況。比如，在一些地方法律法規中，將采礦、以售賣為主的挖沙與采石、取土用地;養魚池、塘等養殖用地;臨時攤位、廣告牌用地等都納入了臨時用地的范圍內，加大了臨時用地與土地征用管理的難度。廣西臨時用地范圍主要包含了：（1）交通、水利、能源、管線、軍事設施工程建設時的臨時辦公生活區、攪拌站、鋼筋加工場、預制場、材料堆放場、施工便道等施工區域，以及地上地下管線架設與敷設時的臨時用地;（2）工程建設選址、施工所需的工程區域內地質水文情況的勘察，探礦與采礦的臨時土地;（3）搶險救災項目中所包含的緊急性土地;（4）法律法規中明確規定的臨時用地。臨時用地與土地征用范圍的擴大，使得在用地與征地管理上，其管理的對象進一步擴大，加大了管理難度。

4 臨時用地管理與土地征用問題的解決對策4.1 進一步完善土地產權制度

要完全解決臨時用地與土地征用方面存在的問題，國家要進一步完善土地產權制度。土地產權制度的完善，需要以當前的法律法規為基礎，保障土地產權規定符合現實情況。首先，從法律層面上，進一步詳細劃分國家、政府與社會群體在法律權責，從個體角度對這些個體權利與義務加以科學劃分。詳細的權屬劃分，能夠使得各個主體在土地問題上積極履行各自的權利與義務，發揮其在土地問題處理上的作用[5]。此外，土地產權制度的完善，避免了土地資源在個人手中集中，便于國家相關部門對土地使用的管理與監督，使土地作為一種公有資源，發揮其應有的作用。

4.2 構建完善的法律法規體系

近年來，隨著建設項目的增多，臨時用地與土地征用問題逐步引起了國家相關部門的重視，雖然國家逐步加大了在這方面的法律探索，但是，并沒有制定出一套切實可行的法律法規制度，法律盲區與漏洞，嚴重影響了臨時用地管理與土地征用的科學性。因此，未來我國法律法規建設需要加強實踐性，積極解決臨時用地與土地征用方面的問題，使得法律法規可以為土地臨時使用與征用提供重要的法律支持，并保障這些法律法規的嚴格執行。國家相關部門要制定完善的法律法規體系，使得不同的部門能夠在臨時用地管理與土地征用中發揮各自的作用，實現協調與配合，滿足土地使用的需求，避免臨時用地與土地征用方面各種問題的出現[6]。

4.3 采取措施實現土地市場化

臨時用地管理與土地征用中，要積極采取必要的處理措施，加快土地的市場化。各種土地市場化活動，都需要以土地的產權制度為基礎，保障土地資源能夠得到最為有效的利用。此外，土地市場化還需要突破傳統國有土地與集體土地的產權限制，保障土地可以在一定的約束下，實現土地流轉，發揮土地資源的最大價值，實現土地交易形態的轉變，使得臨時用地與土地征用成為土地價值創造的一種重要途徑。

4.4 完善征地補償制度，確定補償數額

由于在臨時用地與土地征用過程中，土地所處的區域位置等往往存在著較大的差異，這就使得在土地補償問題上，必須要充分考慮土地的原有情況，保障土地補償數額的合理性。通常情況下，臨時用地與土地征用以后，其補償要高于居民原有的生活水平，尤其是要保障弱勢群體的基本權益。當前，我國很多地區的補償制度，都是以土地的原有產值作為衡量標準，在一些農村地區，其補償主要是以農業用地的價值來加以評估，這種評估體系下，補償標準很低，難以滿足居民正常的生活需求。因此，在土地評估體系的制定上，不僅要考慮農業用地價值，還需要考慮未來的土地收益與價值，盡量提高其補償標準，避免在臨時用地與土地征用過程中，由于補償過低所引發的各種爭端與糾紛，保障土地臨時使用與征用的有序進行。以廣西的長塘水庫工程為例，該工程位于永福縣永福鎮柳江水系的一級支流上，工程建設的重要目的是要為周邊人們的供水、灌溉、發電提供便捷。從本工程的建設來看，該水庫工程的正常蓄水位接近200 m，為保障工程項目的順利實施，其征地范圍主要涉及了永福縣與臨桂區的百壽鎮、龍江鄉、永福鎮與茶洞鎮，涉及的行政村達到了13個，分別為東岸村、朝陽村、壽城社區、龍山村、西河村、興隆村、雙江村、仁合村、泡口村、銀洞村、灣里村、四合村、三合村。長塘水庫灌溉區域內的總面積達到了33.6畝，其規劃范圍主要是永福縣內的永福鎮、蘇橋鎮、廣福鄉、羅錦鎮，臨桂區內的兩江鎮、茶洞鎮、臨桂鎮、四塘鎮、會仙鎮、六塘鎮。因此，從整個工程區域所涉及的鄉鎮個數、行政村個數來看，其征地范圍相對較大，涉及的征地補償也較多，當征地范圍劃分以后，任何單位與個人，不得在征地范圍內進行項目的實施、林木的種植。征地補償標準如表1所示。

4.5 嚴格界定臨時用地與土地征用的范圍

在土地管理問題上，有關部門要以國家相關法律法規為前提，對臨時用地與土地征用范圍加以科學界定，只有這樣，才能實現臨時用地與土地征用的規范化管理。在原有的《土地管理法》中，明確規定了地上線路架設、地下線路敷設、地下工程建設屬于臨時用地范圍，在地方性法律法規的制定中，應該以這些法律法規為基礎，避免存在臨時用地與土地征用范圍的隨意擴大現象，加大土地管理難度。臨時用地與土地征用范圍的擴大主要是指：重大工程項目建設時經由審批通過的臨時工程用地;地質勘察工作中的臨時選址用地;地上地下建設、通信與電氣工程建設的土地使用;救災需要的用地行為。

4.6 加強臨時用地與土地征用的合同管理

在各種臨時用地與土地征用的過程中，合同是用地、補償的重要依據。在工程項目中，如果不存在土地臨時占用與征用問題時，基本上不存在補償行為。如果工程建設中，合同管理規定了涉及土地占用與征用的相關問題，明確規定了土地所有者與土地占用、征用者的權利與義務，既能夠保障雙方的利益，又能夠解決用地、征地上的各種矛盾，對雙方起到一定的約束作用，保障用地補償問題的有效解決。

5 結語

當前，隨著城市化的快速推進，各種基礎設施建設項目逐步增多，為滿足公眾的生產生活需求，各種臨時用地與土地征用逐步增多。因此，有關部門需要加強在這方面的管理，解決臨時用地與土地征用方面的各種問題，保障各項建設工作的順利推進，發揮土地資源應有的價值與作用，保障臨時用地與土地征用管理的科學化。

參考文獻：

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[5]曾文波.對加強臨時用地管理工作的思考[J].南方國土資源，2019（3）：51-52.

[6]鄭小剛，魏 靜，邢夢罡，等.建設項目臨時用地復墾實施現狀、問題及建議——以河北省為例[J].中國工程咨詢，2019（3）：88-91.

收稿日期：2020-04-09