城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式下社會(huì)組織供給困境及對(duì)策研究

楊啟中 張璟帥 趙飄飄 劉垚伽 鄭珺 戎浩

摘 要：隨著全國(guó)范圍內(nèi)城市居家養(yǎng)老模式的推廣，社會(huì)組織也在該模式中扮演著日益突出的角色。然而，由于我國(guó)居家養(yǎng)老模式建設(shè)正處于起步階段，社會(huì)組織在供給側(cè)也遇到了無法有效利用政策傾斜，缺少與社區(qū)的明確分工，內(nèi)部管理水平與服務(wù)質(zhì)量參差等困境。對(duì)此本文從政府、社區(qū)、社會(huì)組織角度出發(fā)，提出了相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老;社會(huì)組織;困境;對(duì)策

一、前言

在現(xiàn)有城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式中（如圖1），政府作為掌舵者，無論是政策傾斜還是資金支持，都為社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供了良好的環(huán)境，使社會(huì)組織能夠通過競(jìng)標(biāo)的方式，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)。而作為居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的支撐者，社區(qū)以搭建養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的方式，為社會(huì)組織提供可依托的信息交流平臺(tái)，進(jìn)而使老人真正需求與社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

此外，養(yǎng)老企業(yè)作為杭州居家養(yǎng)老服務(wù)模式中不可缺失的一環(huán)，以其商業(yè)性的運(yùn)營(yíng)模式與社會(huì)組織產(chǎn)生一定競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而倒逼社會(huì)組織改革創(chuàng)新。

二、城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式下社會(huì)組織供給困境

（一）政府調(diào)控不力：

1.財(cái)政款項(xiàng)落實(shí)不精確，與老人真正需求脫節(jié)。2019年10月，杭州市財(cái)政局會(huì)同市民政局出臺(tái)了《杭州市困難老年人適老化改造項(xiàng)目試點(diǎn)實(shí)施方案》和《杭州市市級(jí)養(yǎng)老服務(wù)資金補(bǔ)助實(shí)施辦法》，下?lián)芨鲄^(qū)縣市居家養(yǎng)老資金1.2億元。然而，雖然財(cái)政已有一定支持，我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于地方試點(diǎn)層面，政府資金投入缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，關(guān)聯(lián)的部門繁多，資金來源復(fù)雜、供應(yīng)不足，隨意性較大，造成了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的整體規(guī)模偏小，服務(wù)項(xiàng)目偏窄，資金支持無法及時(shí)到位的問題，進(jìn)而無法與老人真正需求相對(duì)接。

2.審批環(huán)節(jié)繁瑣，政策落實(shí)流于形式。中央和地方政府為了推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)，雖然陸續(xù)出臺(tái)了一些規(guī)范性、 指導(dǎo)性文件， 但政府優(yōu)惠政策之間缺乏相互銜接，并且政策在實(shí)踐中因?qū)徟牧媳姸嘁约笆掷m(xù)繁瑣而難以落實(shí)。社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策分散在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則》以及四部委下發(fā)的《加快推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》等文件之中。但是上述政府文件位階不高，政策涉及多個(gè)職能部門，不具備協(xié)調(diào)各職能部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的效力，因而大多數(shù)沒有達(dá)到理想落實(shí)效果。

3.引入第三方社會(huì)組織門檻和標(biāo)準(zhǔn)訂立過高。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織采取的“雙重管理”體制使社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入門檻過高。“雙重管理”體制，即社會(huì)組織獲得合法身份需要獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門和民政部門雙重審批，其使一些試圖參與居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織面臨著無法獲得正式身份認(rèn)可的窘境。過高的準(zhǔn)入門檻嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織自由、獨(dú)立的發(fā)展，使其發(fā)展程度滯后， 難以承接大規(guī)模政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的委托。

（二）社區(qū)管理劃分模糊

目前社會(huì)組織在城市居家養(yǎng)老模式中對(duì)社區(qū)仍然是依托關(guān)系，社會(huì)組織要結(jié)合社區(qū)的具體情況，必須接受社區(qū)的指導(dǎo)。但是社會(huì)組織介于社區(qū)與政府之間，局要具備一定的獨(dú)立養(yǎng)老供給思維，此時(shí)如何平衡指導(dǎo)與創(chuàng)新成為一道難題。社區(qū)與社會(huì)組織的關(guān)系構(gòu)架仍然缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性

（三）養(yǎng)老企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)沖擊

養(yǎng)老企業(yè)以其商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式以及管理、服務(wù)人才的聚集對(duì)社會(huì)組織在居家養(yǎng)老中的供給產(chǎn)生巨大沖擊，壓縮了社會(huì)養(yǎng)老組織的發(fā)展空間。在收集的72個(gè)杭州居家養(yǎng)老社會(huì)組織樣本中有54個(gè)（75%）表示受到來自養(yǎng)老企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)沖擊已經(jīng)威脅到其在既定發(fā)展規(guī)劃中運(yùn)營(yíng)。

（四）社會(huì)組織內(nèi)部問題

1.缺乏專業(yè)人才，服務(wù)及管理水平較低。從服務(wù)供給層面來講，社會(huì)組織參與養(yǎng)老事業(yè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合有效供給能力不足，專業(yè)化進(jìn)程受阻。在杭州的居家養(yǎng)老社會(huì)組織的走訪過程中不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織本身由于缺少具有專業(yè)醫(yī)護(hù)技能的專業(yè)護(hù)工隊(duì)伍，無法提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)。但2016《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查》調(diào)查顯示，我國(guó)老年人對(duì)專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)有著迫切需求與極高的期待。這就導(dǎo)致社會(huì)組織所提供的養(yǎng)老服務(wù)無法滿足老年人的養(yǎng)老需求矛盾。而內(nèi)部管理層面社會(huì)組織也存在一定問題，大部分受訪的養(yǎng)老社會(huì)組織目前都不具備一套完整的運(yùn)營(yíng)規(guī)范，內(nèi)部管理分工也較為紊亂。

2.依托政府招標(biāo)和社區(qū)平臺(tái)，導(dǎo)致創(chuàng)新積極性下降。政府與社區(qū)雖然在政策，基礎(chǔ)設(shè)施，資金投入上予以社會(huì)養(yǎng)老組織一定扶持，但是導(dǎo)向性的扶持指標(biāo)，政策規(guī)范，在某種程度上反而消磨了社會(huì)組織集社區(qū)的親老性以及養(yǎng)老企業(yè)的針對(duì)性特征，使其陷于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的框架之下，難以做出有效革新。

三、優(yōu)化城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式下社會(huì)組織服務(wù)供給的對(duì)策

（一）政府

1. 促進(jìn)政府治理與社區(qū)具體實(shí)際相契合。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。促進(jìn)社會(huì)組織因地制宜發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，將供給與老年人的養(yǎng)老需求切實(shí)對(duì)應(yīng)，減少如器材設(shè)施閑置或缺失等情況發(fā)生。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)督體系建設(shè)，完善績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。要在政府引導(dǎo)下，加快推進(jìn)政府、社區(qū)、居民多方位監(jiān)督體系的構(gòu)建。同時(shí)，完善社會(huì)組織服務(wù)供給的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，多層次、多方面的客觀評(píng)定社會(huì)組織服務(wù)質(zhì)量。“以督促進(jìn)”，提高社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)供給水平。

3. 加大政策傾斜力度，完善法律法規(guī)。加大對(duì)社會(huì)組織的政策支持，以及財(cái)政投入和補(bǔ)貼，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給。加快相關(guān)法律法規(guī)完善，并且盡量使其具有預(yù)見性、長(zhǎng)久性，長(zhǎng)期穩(wěn)定的為社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給提供良好氛圍和環(huán)境。

（二）社區(qū)

1. 制定完善的準(zhǔn)入制度，明確社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)組織大多以第三方的身份進(jìn)入社區(qū)，開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作。社區(qū)作為社會(huì)組織服務(wù)供給的依托平臺(tái)，要收集居民意見、建議，制定完善的社會(huì)組織準(zhǔn)入制度，保證引入的社會(huì)組織能為社區(qū)居民提供高質(zhì)量服務(wù)。從而推動(dòng)社會(huì)組織努力提高自身的服務(wù)供給水平。

2. 加強(qiáng)與社會(huì)組織的聯(lián)系，構(gòu)建科學(xué)有效的協(xié)同服務(wù)關(guān)系。社區(qū)既是社會(huì)組織的監(jiān)督者，又是社會(huì)組織的合作伙伴，二者在服務(wù)供給方面有著共同的目標(biāo)。社區(qū)要積極與社會(huì)組織聯(lián)系，互相交流，一起構(gòu)建彼此協(xié)助、共同發(fā)展的服務(wù)供給伙伴關(guān)系。

（三）社會(huì)組織

1. 加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)，積極引進(jìn)專業(yè)服務(wù)人才。專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)關(guān)乎社會(huì)組織的服務(wù)水平、質(zhì)量和口碑。所以，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加快完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部人員的專業(yè)化培訓(xùn)，也要積極引進(jìn)外界專業(yè)人員，建設(shè)強(qiáng)有力的專業(yè)人才隊(duì)伍。

2. 加強(qiáng)管理，規(guī)范服務(wù)，提升管理水平和服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)組織要加強(qiáng)組織內(nèi)部合法化、制度化管理，建立完善的科學(xué)管理體系，提高自身管理能力和管理水平。要嚴(yán)格制定服務(wù)規(guī)范，并采取服務(wù)人員星級(jí)評(píng)定制度，督促服務(wù)人員提高服務(wù)能力，進(jìn)而為老人提供優(yōu)質(zhì)、豐富、連續(xù)的居家養(yǎng)老服務(wù)。

3.設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，大力鼓勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新。目前，社會(huì)組織由于依托政府招標(biāo)和社區(qū)平臺(tái)，在服務(wù)創(chuàng)新方面的能動(dòng)性難以發(fā)揮。所以社會(huì)組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)組織成員在服務(wù)實(shí)踐過程中尋找創(chuàng)新點(diǎn)，突破傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)框架，在方式方法、運(yùn)行機(jī)制等方面，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新。

四、結(jié)語

目前，社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)供給的過程中，對(duì)政府依賴性極強(qiáng)，與社區(qū)協(xié)調(diào)不到位，受養(yǎng)老企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)擠壓，缺乏自主性、靈活性，服務(wù)水平和質(zhì)量參差不齊，很難滿足老年人的居家養(yǎng)老需求。所以社會(huì)組織需要逐步構(gòu)建與政府“良性互動(dòng)”的合作伙伴關(guān)系，與社區(qū)協(xié)調(diào)合作，努力提高自身服務(wù)水平和質(zhì)量，獲得更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：楊啟中（2001——）男，漢族，浙江杭州人，單位：浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，本科在讀，法學(xué)專業(yè)