論行政處罰的聽證程序

彭征 余博

摘 要：《行政處罰法》自1996年頒布以來發揮了巨大的歷史功用，為中國特色社會主義法治體系的完善增添了一份力量。然而自1996年聽證程序進入法律視野以來，都存在著一些問題，如聽證程序的適用率較低的問題、聽證程序功用存疑的問題、聽證程序在全國范圍內設定不統一的問題。這些問題影響了聽證程序的實際發揮效用的空間，因此將行政聽證程序進行在構建就成為了一個極為必要的事情。

關鍵詞：聽證程序;行政處罰;聽證筆錄

一、行政處罰聽證程序概述

行政處罰聽證（hearing）程序指的是行政機關在作出行政處罰決定前，行政相對人所擁有的反映對處罰意見的權利。該程序的設立是我國行政法律部門“行政程序制度的重要突破”。自從1996年《中華人民共和國行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）中規定了聽證制度以來，聽證制度適用范圍逐步擴張，到2020年止已經有包括高額罰款、責令停產停業和吊銷許可證或執照四種法律明文規定可以申請聽證的情形。應當看到就其法定范圍來看行政處罰聽證制度在我國還是存在著適用范圍較小的問題，但是這不能否認聽證制度24年來所取得的卓越成就。

二、聽證程序存在的問題

（一）聽證程序適用概率較低。聽證程序在設立之后一直處于一個尷尬的狀態，即公法學者對其非常熟悉而普通民眾卻很少會在被行政處罰之后要求舉行聽證。據紅河州市場監督管理局統計數據顯示，在屬于聽證范圍的案件中共有29件，未申請聽證的案件29件。當然，根據單一地方數據所做出的判斷也可能會有失偏頗，但是作者也再也沒有檢索到其他公布了聽證率的政府官方統計，因此在這個極端案例的有限證明力下需要結合個人生活的主觀感受來進行“心證”。聽證程序的適用概率低下是比聽證范圍不夠寬的情況更為糟糕的事情，現行《行政處罰法》設置法定聽證資格范圍的思路在于行政相對人所受到的責任大小來區分的，因此只有對行政相對人實體權利義務影響極大的事由才會成為法定事由，從而獲得申請聽證的前置性資格。然而可怕的是，即使在這群受到極大實體權利義務影響的行政相對人中也只有微乎其微的人申請了聽證程序。法學家設立的眾多聽證程序的研究工作在90年代便促成了聽證程序為立法所接受，卻難以想象在21世紀的頭兩個世紀已經過去時聽證程序還幾乎沒有為大眾所接受。

（二）聽證程序功用存疑。聽證程序的設立到底是出于何種目的的考量，在現行的聽證程序效力設置上存疑的，《行政處罰法》沒有做聽證程序法律效果的說明，規定的較為概括，反而在《行政許可法》第四十八條第二款中對于聽證筆錄效力作出了規定。是否可以認為現行《行政處罰法》聽證程序的設立幾乎沒有任何實質性的法律效果，只是徒有公眾參與的形式？一些學者從聽證筆錄的效力上出發來解決《行政處罰法》聽證程序只存在宣示性意義的問題，石佑啟教授從聽證筆錄在庭審中應當實質性的影響法庭對于舉證義務的判定、庭審方式的確立、審理范圍的排他三個方面為聽證制度增加了功用性。

（三）聽證程序設立不統一。我國的行政聽證程序在操作層面的設置上是將具體的規則制定下放給各個地方自行進行制定的，當然這在我國立法模式中也并不罕見，為了協調法律的統一性與因地制宜的靈活性，我國人大制定的很多法律都是“套娃條款”。在法律層面不做具體的操作性流程規定，只對于大方向上的權利義務進行限定，由行政機關通過配套條例的方式進行具有可操作性的細化，最高層級的行政機關即國務院在通過一版相對而言操作性更強的條例之后，將其中的一些內容繼續下放給地方，因此就形成了我國奇特的“套娃式”多層級立法。在認識到這種立法模式可以極大的兼顧地方特色和可操作性的同時，也應當認識到對于聽證制度這種舶來制度，采用統一設定的方式更加能夠使得民眾易于接受和熟悉的統一方式來進行立法設定。皮純協教授就在其文章中更進一步，認為應當通過立法方式設立統一的行政程序法典來統一的規范各種各樣的行政程序。

三、行政處罰聽證程序再構建

（一）構建公眾能夠接受的聽證制度。聽證制度是“不折不扣的舶來品”，就我國的文化傳統和風俗習慣而言，民眾對于聽證制度的主觀感受是陌生的。人類總是傾向于對于陌生的事物很難去信任其功用，再加上民眾對于行政機關存在極為不好的印象，行政機關在民眾心中的刻板印象即為“形式主義、推脫避責”等，因此這也為行政處罰聽證程序蒙上第二層灰色。在建構制度的同時，最好的建構方式是根據本土的文化要素從民眾熟悉的事物或者接近其熟悉事物的角度去構建。如信訪制度同樣是外國舶來品，具體而言是從前蘇聯學習的制度，但是因為與中國在長期的封建社會中形成的“鳴冤”等唯上的意見表達途徑相契合因而受到了我國民眾的大量適用。當然，退而求其次，如果確實很難從本土文化要素找到相關聯的制度嫁接點，那么在確實有必要引入新制度的時候還是應當進行引入。聽證制度顯然屬于確有必要引入的制度，但是對于這種次優的制度引進就必須付出較為高昂的配套措施——進行宣傳使得民眾逐漸熟悉該項舶來的制度產品。民眾對于一項制度產品只有愈發熟悉才能進行運用，而且在宣傳的設計中應當著重展現其有效性。例如我國每年人大代表選舉時都會進行宣傳，但是民眾普遍熱情不高，輿論上“選舉無用論”總是占有主流地位，且即使在參與了選舉過程的人中也普遍不相信自己的政治參與行為能帶來任何改變。因此，對于有效性的宣傳需要附著于制度有效真實性上，民眾對于那些顯然有著回應與功用的制度就顯示出了莫大的熱情，比如政府信息公開近年的極大力度實行就使得民眾產生了對于該種途徑的信賴;再比如對于舉報制度回應的確信就催生了大量的舉報行為，因此應當使得民眾對于聽證制度在熟悉的基礎上，為聽證制度增加更多的效用性就成了制度改革的當務之急。

（二）聽證制度有用性的確立。聽證制度需要用法定的方式確定其功用，要使得聽證制度確實能夠影響行政相對人的實體權利義務。只有通過法定的方式來確認聽證程序的功用才能夠解決民眾聽證申請率低的問題和對于行政聽證程序功用性的疑惑。在聽證制度有用性的確立上，是多維度體現的，既可以從聽證結果出發來構建對于行政處罰決定的影響，也可以從程序性結果的表征——即筆錄的效用界定上出發，這也是眾多學者努力的方向之一。對于聽證筆錄效用的法律規定有著其終局性，因為聽證筆錄是整個聽證程序的集中反映，聽證結果也將呈現在聽證筆錄中。規定聽證筆錄的排他性效力可以使得行政處罰聽證制度的地位有著實質性突破與增長，因此在下次《行政處罰法》修訂時，應當明確聽證筆錄會導致的法律效果。聽證筆錄的法律地位明確至少在三個方面上具有裨益，一是因為會影響行政相對人實體權利義務，可以增加行政相對人申請聽證的概率，使得聽證制度不再是一個圖具其表的裝飾性制度;二是可以增加行政機關作出行政處罰的規范性，這也建立在聽證制度的設立上;三是使得民眾真正能夠相信聽證制度具有有效性，對于我國聽證制度產生足夠的信心，進一步說可以增強“制度自信”，使得民眾相信其確實生活在一個有著正義導向的國家中。

（三）通過司法解釋的方式設立統一聽證程序。聽證程序的設立有著多種多樣的立法方式，一是可以通過全國人大及其常委會的立法權限設立法律的方式來統一聽證程序，二是可以通過國務院通過行政法規的方式來統一聽證程序，三是可以通過司法機關行使司法解釋之權，細化《行政處罰法》中的聽證程序。比較三種方式可以發現，第一種方式適用較少，只有在對于法律進行實質性修改時才會啟動此種方式，而這么多年學界呼吁并沒有使得人大啟動修法程序，也能說明立法機關可能有其它原由而不愿啟動修法程序。二是通過國務院通過行政法規的方式來完成聽證程序的統一，顯然國務院在權限上可能對于制定此種統一立法程序有著“越權”之嫌疑。因此，通過司法解釋的方式來統一聽證程序有著其優越性，該種優越性一是體現在立法權限的適合上，最高人民法院、最高人民檢察院依照《憲法》及《立法法》的規定行使法律解釋之權，而《行政處罰法》對于聽證程序較為籠統的規定是比較典型的應當進行司法解釋的情形。

參考文獻

[1] 參見楊海坤：《行政聽證程序——中國行政程序制度的重要突破》，載《行政法學研究》1998年第3期。

[2] 參見石佑啟：《行政聽證筆錄的法律效力分析》，載《法學》2004年第4期。

[3] 參見皮純協，李素貞：《行政聽證在我國立法中的現狀與完善》，載《法學雜志》2001年第5期。

[4] 參見余凌云：《聽證理論的本土化實踐》，載《清華法學》2010年第4期。

[5] 參見黃德林，張馨《略論中國行政聽證制度的不足及其完善》，載《華中科技大學學報》（社會科學版）》2003年第2期。

作者簡介：彭征，生于1979年，男，漢族，籍貫四川巴中市，泰和泰律師事務所律師，西南財經大學在職研究生，研究方向：經濟法。

余博，出生于1996年，男，漢族，籍貫四川成都市，貴州師范大學在讀研究生，研究方向：經濟法。