農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償及補償制度改革分析

俞鳳華

[摘 要] 農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是為了推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村土地生產(chǎn)力和農(nóng)民勞動力的“雙解放”。但當前我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作存在一些問題，需要革新農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償制度，破解土地供需矛盾，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。基于此，本文主要分析我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償存在的主要問題，并對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)補償制度的改革進行探討。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)用地;轉(zhuǎn)用補償;制度改革

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）30-47-2

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要途徑。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速，而且在土地配置方面發(fā)揮了較為明顯的“公平性”作用。同時，土地流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)范圍突破本村集體經(jīng)濟組織的趨勢逐漸明顯，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體仍以農(nóng)戶為主，流轉(zhuǎn)土地的非糧化經(jīng)營問題逐步弱化，流轉(zhuǎn)規(guī)范性日益增強。為進一步提升流轉(zhuǎn)土地的使用效率，在鼓勵流轉(zhuǎn)、推動流轉(zhuǎn)的同時，更應(yīng)規(guī)范流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等各項改革，創(chuàng)造利于土地流轉(zhuǎn)并提高流轉(zhuǎn)土地使用效率的政策環(huán)境。但是，當前我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作存在一些問題，如部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障有所擔憂，不愿主動放棄土地承包使用權(quán)等。因此，有必要加強研究農(nóng)用地專用補償制度，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供幫助[1]。

1 我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償存在的主要問題

1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償標準不合理

為公共利益建設(shè)所使用的土地，一般由政府直接征用后用以改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和社會福利。而用于商業(yè)、旅游、房地產(chǎn)等目的的土地，主要以盈利為目的。正常情況下，這兩種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的補償標準應(yīng)存在較大差異。但是實際上，不管是出于個人和單位的非公共利益還是公共利益的土地征用，征地補償標準是相同的，征地范圍較為廣泛，因此補償標準就會顯得十分不合理，尤其是非公共利益的土地征用補償標準過低，影響了我國經(jīng)濟社會發(fā)展[2]。

1.2 補償費用分配混亂

眾所周知，過去原本屬于集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)變成為建設(shè)用地時，需要給予集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民合理的經(jīng)濟補償，然而補償給誰或者補償數(shù)額為多少均需要認真考慮。一般農(nóng)用地的補償金獲得者是農(nóng)用地所有者，但是實際上并非如此。一方面，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分為社隊、村兩個級別，也就是說農(nóng)用地的使用主體也分為兩級，相關(guān)法律并未明確規(guī)定農(nóng)用地使用者是社隊還是村;另一方面，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，如果過去為農(nóng)用地改為建設(shè)用地，那么給予經(jīng)濟補償時需要考慮土地承包人補償問題，這樣土地轉(zhuǎn)用補償就會涉及社隊、村及土地承包人，而我國的法律法規(guī)對這一問題沒有較為清晰的規(guī)定，因此補償費用分配時會出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過程中，農(nóng)民既沒有得到相應(yīng)的補償，又失去了土地的經(jīng)營權(quán)，因此無法保障農(nóng)民的合法權(quán)益[3]。

2 我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償制度改革措施

2.1 不斷提高征地補償標準

1998年，《中華人民共和國土地管理法》將土地補償費提高到該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍，將安置補助費提高到該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最高安置補助費提高到被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補償費和安置補助費的最高總和提高到30倍，而且國務(wù)院在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準。而2019年，《中華人民共和國土地管理法》則將標準修改為區(qū)片綜合地價，并在原來的土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和安置補助費的基礎(chǔ)上，增加了農(nóng)村村民住宅補償和社會保障費，進一步保障了被征地農(nóng)民的利益[4，5]。

2.2 不斷完善救助體系建設(shè)

對于失地農(nóng)民的權(quán)益保護救助，應(yīng)多途徑開展。首先，加強法律宣傳，在土地征收范圍內(nèi)張貼征地相關(guān)知識的海報，設(shè)置律師咨詢的服務(wù)地點，發(fā)揮律師的社會作用。

其次，當失地農(nóng)民在集體土地征收補償過程中利益受到損害時，可以由政府牽頭，建立由國土、司法、檢察、財政、審計、人社、民政和農(nóng)業(yè)等多部門組成的土地征收案件處理工作組，為被征地農(nóng)民提供完善的咨詢及投訴一條龍服務(wù)。之后可以將失地農(nóng)民納入法律援助的范疇，在合法權(quán)益受到侵害時為失地農(nóng)民提供相關(guān)法律咨詢和法律援助服務(wù)，減少維權(quán)成本，體現(xiàn)人文關(guān)懷[6]。

再次，應(yīng)完善行政救助機制，在行政復議期間暫停土地征收程序，以免被征收人的權(quán)益受到永久損害。放寬失地農(nóng)民申請行政復議的有效期限，考慮失地農(nóng)民的法律知識不豐富，要給予充分的全力維護時間。

最后，完善土地征收方面的法律法規(guī)，建立民事訴訟與行政訴訟交融的協(xié)調(diào)機制，妥善處理政策與法律之間的關(guān)系，充分運用協(xié)調(diào)和解機制。即使被征地農(nóng)民狀告政府的征地行為不屬于平等民事主體之間的糾紛，那么可以通過完善的行政訴訟程序，有效地保護與救濟因政府的征地行為或者征地補償安置的不合理或不合法而造成損失的農(nóng)民。

2.3 不斷完善農(nóng)村集體土地征收補償制度

首先，應(yīng)建立土地征收全程性的公告制度。在《征收土地公告辦法》中，原國土資源部要求以書面形式公告征收土地方案和征地補償、安置方案，體現(xiàn)了對于公告制度的重視。在新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，增加征地批前公告程序，與原來的征地批后公告程序相結(jié)合，形成了體系性的公告程序，但是對于公告的結(jié)果與成效沒有做任何規(guī)定，單純的程序化執(zhí)行如果沒有成效，那么其存在就沒有意義。以后的法律修改中應(yīng)增加對于公告效果的細化規(guī)定，如要求全體被征地農(nóng)民在公告文件上簽字，確保公告程序落在實處[7]。

其次，應(yīng)建立被征地農(nóng)民的全程參與機制。在我國的農(nóng)村集體土地征收補償實踐中，對征收補償問題能起到實質(zhì)影響的往往是政府土地管理部門與村委會的談判，一旦談判結(jié)果確定，實施過程很難更改。選派農(nóng)民代表全程參與談判過程，既是對農(nóng)民利益的維護，發(fā)揮失地農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也是陽光政府建設(shè)的要求。這一舉措可以加深被征地農(nóng)民對于政策的理解，便于征地工作的推進。

最后，應(yīng)完善征收監(jiān)督程序，保障農(nóng)村集體土地征收補償公平公正。根據(jù)行政法中“法無授權(quán)即禁止”的原則，嚴格明確和限定征地部門的權(quán)力，可以建立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，對市、縣政府及其國土資源管理部門實施監(jiān)督。同時，可以建立土地征收部門的終身責任制，強化領(lǐng)導人員、實施人員的責任感，增加犯罪成本，既防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，又保護失地農(nóng)民的權(quán)益[8]。

3 結(jié)語

向國家征用、向個人征用以及向其他單位征用為農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用的主要形式，轉(zhuǎn)用形式不同，補償標準也需根據(jù)具體情況進行科學合理的調(diào)整。只有建立健全土地管理制度，對現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)補償進行合理改革，保證土地流轉(zhuǎn)補償?shù)暮侠硇院凸叫?，兼顧國家、個人和集體的利益，才能最大限度地確保農(nóng)民利益不受損。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償問題既同耕地保護有關(guān)，也同國民經(jīng)濟的快速發(fā)展有直接關(guān)系，尤其是在土地資源問題頻發(fā)的現(xiàn)況下，最關(guān)鍵的是科學、合理、有效地進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償。鑒于此，國家相關(guān)部門需要以最快的速度改革農(nóng)用地轉(zhuǎn)用補償制度的，并嚴格執(zhí)行新的制度，從而充分確保農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及補償工作可以順利高效開展。

參考文獻

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